——————————— <*> Turbanov A. V. Anti-crisis mechanisms in banking system.
Турбанов Александр Владимирович, научный руководитель Института финансового и банковского права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, генеральный директор Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», доктор юридических наук.
В своем докладе на Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как правовая основа инновационного развития России» (Кутафинские чтения) 29 ноября 2011 г. автор поставил ряд вопросов, актуальных в свете современного состояния мировой финансовой системы.
1. Часто ли бывают банковские кризисы. За 20 лет конца прошлого века через банковские системы прошло около 160 кризисных волн. То есть каждый год в мире банковский кризис затрагивал восемь стран. События 2007 — 2008 гг., к сожалению, подтверждают, что банковские кризисы становятся достаточно обыденным явлением. Известно, что российским ученым Н. Д. Кондратьевым в прошлом веке первым была доказана теория волновых циклов экономического развития <1>. ——————————— <1> Кондратьев Н., Яковец Ю., Абалкин Л. Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения. Избранные труды. М.: Экономика, 2002. 768 с.
2. Признаки системного банковского кризиса. Первый. Резко снижается устойчивость банковской системы: растут «плохие» долги, снижается капитал. Второй. Из-за недостаточности ликвидных средств банками останавливаются платежи клиентов. Третий. Происходит массовое изъятие вкладов из банковской системы, вызванное паникой среди населения. Четвертый. В центре кризиса оказываются крупные, системообразующие банки, на долю которых приходится значительная часть активов банковской системы и средств клиентов. Пятый. Происходит подрыв доверия между банками, российских предприятий к банкам, иностранных партнеров к российской банковской системе. 3. Почему именно государство занимается спасением банковской системы. Банковская система — важнейший инфраструктурный элемент экономики. Ее основные задачи: обеспечение платежного оборота между экономическими субъектами, аккумулирование свободных сбережений и капитала, их трансформация в кредиты и инвестиции. Именно поэтому стабильность банковского сектора имеет первостепенное значение для развития экономики, общества и государства. Приостановка выполнения банковской системой своих функций приводит к разрушительным последствиям для всей экономики. С другой стороны, утрата сотнями тысяч семей своих сбережений провоцирует рост острого социального недовольства. Именно по этой причине государство обеспечивает особое правовое регулирование банковской деятельности, что наиболее ярко проявляется в кризисные периоды. Можно утверждать, что в отличие от иных сфер хозяйственной деятельности, где превалируют частноправовые методы воздействия, обеспечение устойчивости и развития банковской системы достигается в первую очередь посредством ее публично-правового регулирования и только во вторую — при помощи инструментов частноправового, а также саморегулирования. При наступлении кризиса кому как не государству спасать положение? Это его публичная обязанность. Иного действенного субъекта просто нет. 4. Оперативные действия государства (Правительства и Банка России) в 2008 — 2009 гг. Как известно, исключительные обстоятельства требуют исключительных средств. Эта максима применима и к правовым методам обеспечения устойчивости банковской системы во время кризиса. На смену или в дополнение к законам, предназначенным для обычной ситуации, принимаются законы, содержащие антикризисные механизмы, по сути, исключительного характера. Так, для преодоления последствий системного банковского кризиса 1998 г. был принят Федеральный закон от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций». В ходе последнего кризиса приняты Федеральные законы: от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»; от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» (Закон о санации); от 18 июля 2009 г. N 181-ФЗ «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков». Указанные акты внесли существенные коррективы в банковское и бюджетное законодательство, законодательство о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций. Каковы же основные меры, предложенные антикризисным законодательным регулированием и примененные на практике? 4.1. Предотвращение острого дефицита ликвидности и угрозы неплатежей. Банком России были приняты решения: 1) о снижении нормативов обязательных резервов коммерческих банков; 2) о значительном расширении списка инструментов рефинансирования и доступа к ним; 3) об увеличении объемов, снижении ставок и удлинении сроков кредитования банков; 4) о предоставлении банкам кредитов без обеспечения. Кроме того, был запущен компенсационный механизм Банка России по межбанковским кредитам. Банку России предоставлено право заключать с банками-кредиторами соглашения о компенсации им части убытков (до 90% потерь, возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями (банками-заемщиками), у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций). Всего соглашения заключены с 16 банками. Несмотря на небольшое число участников, а точнее, первичных дилеров, эта мера способствовала оживлению рынка МБК, практически не функционировавшего с августа 2008 г. Министерство финансов увеличило объем средств, предоставляемых из бюджета для размещения на депозитных аукционах. 4.2. Предотвращение паники. Действующая система обязательного страхования вкладов позволила свести к минимуму отток вкладов из банковской системы (-8%). По данным социологов, 72% вкладчиков ничего не планировали предпринимать, чтобы обезопасить свои сбережения. Они априори знали, что существует система страхования вкладов и их деньги в банках полностью защищены. Превентивной мерой стало повышение суммы страхового возмещения с 400 тыс. до 700 тыс. рублей. Для сравнения: за два месяца 1998 г. отток вкладов составил около 35%. В отсутствие системы страхования вкладов проблема доступа населения к банковским вкладам тогда решалась путем перевода обязательств перед вкладчиками крупнейших проблемных банков в Сбербанк России. 4.3. Повышение устойчивости банковской системы. А. В период острой фазы кризиса Правительством России был запущен механизм государственного участия в капитале банков через предоставление субординированных кредитов Внешэкономбанка (на паритетной основе с собственниками или третьими лицами). На начало октября 2009 г. ВЭБ выдал субординированные кредиты 17 банкам (на сумму 391,8 млрд. руб.). Впоследствии ввиду исчерпания денежных ресурсов государство предложило банкам заменить указанный механизм иным порядком своего вхождения в капитал банков — посредством ОФЗ. Но он оказался неработающим. Также для ускорения проведения процедур консолидации банковского капитала Банк России ввел упрощенный порядок проведения кредитными организациями процедур слияния и присоединения. Б. Решение проблем системообразующих банков и защита кредиторов. В соответствии с принятым Законом о санации функции по предупреждению банкротства банков возложены на Агентство по страхованию вкладов (далее — Агентство). В ходе кризиса 1998 г. схожие функции выполняло Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Модель реструктуризации того времени основывалась на стремлении сохранить банк, передав полный контроль за его управлением государственному агентству. В дальнейшем уже под этим «государственным зонтиком» проводились все этапы восстановления нормальной работы банка. Участие Агентства в предупреждении банкротства банков строится на трех базовых принципах. Во-первых, рыночная направленность. Помощь оказывается не банкирам, а банкам как экономическим субъектам; предпочтение отдается не взятию банка под «государственный зонтик», а поиску рыночного стратегического инвестора. Во-вторых, помощь оказывается только тем банкам, которые обладают социальной и экономической значимостью. В-третьих, оценивается экономическая целесообразность вмешательства. Механизмы санации: финансовое оздоровление и передача активов и обязательств. Меры по финансовому оздоровлению применялись Агентством в отношении 16 банков. Основной метод санации в этих случаях — поиск частного инвестора, который входит в капитал банка и осуществляет меры по предупреждению его банкротства. В тех банках, где инвестора сразу найти не удалось, финансовое оздоровление осуществляется непосредственно Агентством. Альтернативный механизм по передаче активов и обязательств из проблемного в здоровый банк был применен Агентством трижды в отношении банков «Московский залоговый банк», «Московский капитал» и «Электроника». Заключительной стадией работы Агентства с этими банками является банкротство оставшейся части проблемного банка. Всего на цели санации было затрачено 641 млрд. руб. (в 1999 — 2000 гг. АРКО получило 12,7 млрд. руб.). Процесс возврата средств из проектов санации идет в соответствии с графиками достаточно активно: 75 млрд. руб. уже вернулись «живыми» деньгами (плюс 20 млрд. руб. в качестве процентов) и 95 млрд. руб. — активами. В связи с Законом о санации хотелось бы отметить несколько интересных обстоятельств сугубо правового характера. (1) Сам механизм предупреждения банкротства банков, прописанный в нем, содержит сочетание как традиционных частноправовых методов, так и публично-правовых средств регулирования этих отношений. С одной стороны, в нем задействованы институты гражданского и корпоративного права — «договор», «заем», «кредит», «размещение дополнительного выпуска акций» и т. п. С другой стороны, Закон предусматривает такие меры, как введение в проблемном банке временной администрации, принудительное уменьшение Банком России размера уставного капитала банка до величины его собственных средств, фактически принудительное отчуждение имущества банка в виде передачи имущественного комплекса другому банку. Это означает, что в 2008 г. законодатель вновь ввел нехарактерную для российского законодательства форму — принудительную санацию банков, весьма полезную и эффективную в условиях финансового кризиса. (2) Передача имущественного комплекса, хотя и поименована в Законе о санации как мера предупреждения банкротства, является фактически первоначальным элементом процедуры ликвидации банка. На Западе такой механизм получил распространение под наименованием «упорядоченная ликвидация». Причем там он рассматривается не в качестве исключительной меры в нашем понимании, а как ординарный и самый эффективный способ ликвидации банков. Для нас это — новшество, причем новшество, ломающее некоторые традиционные гражданско-правовые представления и нормы законодательства о несостоятельности (банкротстве). В связи с этим утверждением назову лишь два правовых института, которые придется пересмотреть в связи с внедрением у нас механизма «упорядоченной ликвидации». (а) Как известно (ст. 390 ГК РФ), перевод должником своего долга на другое лицо допускается лишь с согласия кредитора. Согласно Закону о санации при передаче имущественного комплекса указанное правило не действует (ч. 1 ст. 9 Закона о санации). Строго говоря, в данном случае мы видим уже не частноправовое, а публично-правовое регулирование. (б) Передача имущественного комплекса как первоначальный этап ликвидации банка происходит без судебного решения о признании этого банка банкротом. Между тем согласно гражданскому законодательству ликвидация действующего юридического лица возможна лишь по судебному решению. Налицо фактический, хотя и частичный, поворот законодателя в сторону административного порядка ликвидации юридических лиц. Не думаю, что указанные правовые новеллы, не согласующиеся со сложившимся у нас законодательством, следует рассматривать как недопустимые артефакты. Они — адекватный ответ государства на вызовы времени. И потому действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с этими вызовами. Рождены такие новеллы финансовым кризисом. В очередной раз следует признать, что кризисы имеют не только отрицательные, но и положительные последствия. Они являются толчком к поступательному развитию экономики, а также законодательства и права. Как говорят на Востоке, трудностями растем и, как говорят на Западе, все, что нас не убивает, делает сильнее.
