(Колобкова В. А., Фролкина И. М., Колобкова Т. Н.) («Таможенное дело», 2012, N 1)
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ И МОНИТОРИНГ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ <*>
В. А. КОЛОБКОВА, И. М. ФРОЛКИНА, Т. Н. КОЛОБКОВА
——————————— <*> Kolobkova V. A., Frolkina I. M., Kolobkova T. N. Financial control and monitoring in customs affairs.
Колобкова В. А., доцент кафедры таможенного менеджмента Института управления на транспорте, в индустрии туризма и международного бизнеса, кандидат экономических наук, Государственный университет управления.
Фролкина И. М., преподаватель кафедры таможенного менеджмента Института управления на транспорте, в индустрии туризма и международного бизнеса, Государственный университет управления.
Колобкова Т. Н., студентка 5 курса юридического факультета, ГКОУ ВПО «Российская таможенная академия».
В статье говорится о необходимости постоянного контроля и финансового мониторинга использования бюджетных средств таможенными органами Российской Федерации. Эффективное осуществление регулирующей функции государства в бюджетной сфере предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений благодаря хорошо отлаженной, действенной системе государственного финансового контроля, выявляющей финансовые правонарушения, тормозящие экономическое развитие, и в полной мере обеспечивающей безопасность в сфере экономики.
Ключевые слова: финансовый контроль, финансовый мониторинг, органы финансового контроля, финансовая политика, финансовые ресурсы, формы финансового контроля, методы финансового контроля, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, результативность использования бюджетных средств, внутренний аудит, финансовая дисциплина, анализ финансово-хозяйственной деятельности.
The article deals with necessity of constant control and financial monitoring of use of budgetary means by customs agencies of the Russian Federation. Efficient effectuation of regulating function of the state in budgetary sphere provides for prevention, detection and suppression of financial-law violations by means of an adjusted efficient system of state financial control, detecting financial-law violations, hindering and hampering economic development, and completely ensuring security in the sphere of economy.
Key words: financial control, financial monitoring, agencies of financial control, financial policy, financial resources, forms of financial control, chief controllers and controllers of budgetary means, efficiency of use of budgetary means, internal audit, financial discipline, analysis of financial-economy activity.
В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках политики, принятой на каждом историческом этапе. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества, сфокусированная с помощью политико-правовых мер в государственном бюджете. Современная история нашей страны, как, впрочем, и иных высокоразвитых стран Европы, а также США, доказала, что полной свободы рыночных отношений не было нигде и никогда, а государство, стремящееся цивилизованно управлять всеми рыночными отношениями, и сегодня не может стоять в стороне от решения важнейших вопросов в сфере экономики. Конечно, в каждой стране существуют определенные различия в системе государственного контроля, обусловленные историческими традициями, социальными и экономическими особенностями. Но благодаря принятой в 1977 г. Лимской декларации руководящих принципов контроля, а также последовательной и эффективной деятельности Международной организации высших контрольных органов — ИНТОСАИ удается вырабатывать общие, единые для всех подходы и повышать роль органов финансового контроля в системе государственного управления [1]. Назначение финансового контроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Финансовый контроль — это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации. Финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется специально созданными контрольными органами, укомплектованными высококвалифицированными специалистами. Их права, обязанности и ответственность строго регламентированы в законодательном порядке. В соответствии со ст. 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации основными государственными органами контроля и управления, а также органами законодательной власти в масштабе как Российской Федерации, так и ее субъектов, обеспечивающими государственный финансовый контроль, являются: — Счетная палата РФ; — Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ФСФБН); — Федеральное казначейство; — Федеральная налоговая служба; — Федеральная таможенная служба; — контрольные органы законодательных (исполнительных) органов субъектов РФ и муниципальных образований; — главные распорядители и распорядители бюджетных средств [8, с. 494]. Финансовый контроль выполняет следующие задачи: — проверку состояния и эффективности использования финансовых, трудовых и материальных ресурсов предприятий и учреждений; — выявление резервов роста финансовых ресурсов; — проверку правильности составления и исполнения бюджета; — проверку правильности ведения бухгалтерского учета; — обеспечение соблюдения действующего законодательства в области налогообложения юридических лиц, относящихся к разным организационно-правовым формам [9, с. 454]. В последнее время роль контроля за эффективностью и результативностью использования бюджетных средств повышается, что обусловлено переходом от затратной модели планирования и финансирования бюджетных расходов к результативной модели. Финансовый контроль выражается в выполняемых им функциях, к которым относятся [8, с. 491]: — функция выявления нарушений в осуществлении финансово-хозяйственных операций; — аналитическая функция, предполагающая установление причин выявленных нарушений и отклонений, а также степени их влияния на состояние объекта контроля; — превентивная функция, заключающаяся в предупреждении возможных нарушений финансового законодательства. В ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации определяются стратегические цели развития страны, основы формирования и реализации бюджетной политики. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012 — 2014 годах» при решении основных задач бюджетной политики на 2012 год, а также в среднесрочной перспективе до 2014 года Правительству Российской Федерации надлежит предпринять действия по ряду направлений, в т. ч. по повышению эффективности бюджетных расходов; расширению самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, развитию внутреннего аудита и укреплению финансовой дисциплины (разделы I — II) [3]. Таким образом, реформа бюджетного процесса смещает акценты на развитие внутреннего контроля, а именно на организацию эффективного финансового контроля и мониторинга внутри бюджетных учреждений. То есть роль контрольных органов, созданных государственными органами (главные распорядители, распорядители бюджетных средств), повышается и функции их видоизменяются. Ведомственный финансовый контроль обеспечивает надзор за использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов, наличием и движением имущества, формированием достоверной и полной информации о финансовых результатах деятельности бюджетных учреждений, необходимой для руководства и управления, организации работы по профилактике бесхозяйственности, недостач и хищений денежных средств и материальных ценностей. Федеральная таможенная служба Российской Федерации осуществляет контроль за использованием федеральной собственности и средств федерального бюджета, выделенных на содержание таможенных органов, реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. Следует отметить, что имеется значительное количество нарушений, связанных с использованием бюджетных ассигнований на всех стадиях бюджетного процесса, начиная с подготовки проекта сметы расходов и заканчивая закупкой товаров, выполнением работ и оказанием услуг. В современных условиях проведение контрольных мероприятий должно быть направлено на оценку рациональности и эффективности использования бюджетных средств, результативности вложения средств. Целью финансового контроля в таможенных органах является оптимизация бюджетных расходов для обеспечения повышения качества получаемых результатов в соответствии с выделенным финансированием (см. рис. 1).
осуществляет контроль за ФТС РОССИИ > использованием федеральной собственности и средств Цель федерального бюджета, контроля выделенных на содержание таможенных органов, реализацию федеральных и \ / ведомственных целевых программ \ / \/ Задачи контроля оптимизация бюджетных расходов, направляемых \ / на развитие таможенных \ / органов для обеспечения \/ повышения качества получаемых результатов обеспечение правомерного и в соответствии с эффективного использования бюджетных выделенным средств финансированием
снижение количества финансовых нарушений в таможенных органах, организациях, находящихся в ведении ФТС России
повышение эффективности проводимых контрольных мероприятий финансово — хозяйственной деятельности таможенных органов и организаций, находящихся в ведении ФТС России
Рис. 1. Сущность финансового контроля в ФТС России
Выделяют основные задачи контроля за исполнением федеральной собственности и бюджетных средств. Первая задача — обеспечение правомерного и эффективного использования бюджетных средств. Реализация задачи обеспечивается путем: — контроля за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, выделяемых из федерального бюджета, и сохранностью федерального имущества; — своевременной реализации материалов проведенных контрольных мероприятий; — профилактики нарушений в финансово-хозяйственной деятельности, соблюдения имущественных прав и интересов государства; — организации оперативного обеспечения руководства ФТС России информацией, подготовленной на основе материалов контрольных мероприятий с целью своевременного принятия управленческих решений. Вторая задача — снижение количества финансовых нарушений в таможенных органах, организациях, находящихся в ведении ФТС России. Реализация задачи обеспечивается за счет: — усиления в таможенных органах предварительного и текущего контроля при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности внутри отчетного периода; — повышения персональной ответственности должностных лиц таможенных органов и организаций, находящихся в ведении ФТС России, за ведение хозяйственных и финансовых операций на каждом направлении и результаты финансово-хозяйственной деятельности в целом; — улучшения качества методологической и практической помощи, оказываемой ревизорами при проведении ревизий и проверок. Следующая задача контроля за исполнением федеральной собственности и бюджетных средств заключается в повышении эффективности мероприятий по контролю финансово-хозяйственной деятельности таможенных органов и организаций, находящихся в ведении ФТС России. Она включает в себя: — соблюдение установленной периодичности проведения контрольных мероприятий; — разработку методических указаний по вопросам проверки финансово-хозяйственной деятельности таможенных органов и организаций, находящихся в ведении ФТС России, внедрение единых норм и правил проведения и реализации материалов контрольных мероприятий; — повышение значимости ведомственного финансового контроля в системе таможенных органов; — обеспечение четкого взаимодействия подразделений таможенных органов Российской Федерации, наделенных контрольными функциями; — совершенствование работы, направленной на эффективное взаимодействие и координацию контрольно-ревизионной деятельности со Счетной палатой Российской Федерации, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и иными контрольными органами по вопросам осуществления государственного и ведомственного финансового контроля. Достижение указанной цели осуществляется путем применения всех форм финансового контроля (предварительный, текущий и последующий), предусмотренных ст. 157 и 265 Бюджетного кодекса РФ. При этом подразделения ФТС России, наделенные контрольными функциями, взаимодействуют друг с другом. На стадии установления и принятия решения проводится предварительный контроль. На этом этапе проверяется целесообразность и законность предстоящих расходов, правильность представленных расчетов, соответствие принятых нормативов установленным действующим законодательством и т. п. Данный вид контрольных мероприятий осуществляется соответствующими подразделениями ФТС России (такими, как Главное финансово-экономическое управление, Главное управление тылового обеспечения и др.). Текущий контроль осуществляется уже в ходе реализации программ внутри отчетного периода и направлен на профилактику незаконных и неэффективных действий должностных лиц. Источником данных для проверки являются бухгалтерские документы, отчетность, договоры, приказы, распоряжения и т. п. Контроль осуществляется финансовыми службами и другими компетентными подразделениями. Основными формами предварительного и текущего контроля являются выборочные, сплошные, встречные, тематические, контрольные и другие проверки, в том числе внезапные. Последующий контроль реализуется контрольно-ревизионными подразделениями ФТС России в соответствии со ст. 269 Бюджетного кодекса Российской Федерации путем проведения ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности таможенных органов, представительств таможенной службы Российской Федерации за рубежом и учреждений, находящихся в ведении ФТС России. Контрольно-ревизионными подразделениями таможенных органов являются Контрольно-ревизионное управление ФТС России, контрольно-ревизионные отделы (отделения) региональных и специализированных таможенных управлений и учреждений, находящихся в ведении ФТС России (далее — субъекты финансового контроля). На этапе последующего контроля: — устанавливается своевременность выполнения заданий; — определяется эффективность вложенных бюджетных средств; — оценивается результат бюджетных расходов, направленных на содержание таможенных органов, выполнение целей и задач Федеральной таможенной службы. Источником данных являются уже совершенные финансовые и хозяйственные операции на базе зафиксированной информации. Основными формами последующего контроля, как отмечалось выше, являются ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности таможенных органов. Проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемого объекта финансового контроля [4, п. 5]. Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке правомерности и обоснованности хозяйственных и финансовых операций, совершенных объектом финансового контроля в ревизуемый период [4, п. 5]. Документальная ревизия представляет собой систему контрольных действий с целью документально-фактической проверки достоверности и обоснованности финансово-хозяйственных операций, правильности их отражения по учету в неразрывной связи с законностью действий руководителя, бухгалтера, а также других должностных материально ответственных лиц проверяемого объекта. Объектом документальной ревизии является информация, характеризующая совершенные хозяйственные операции. По своему содержанию, назначению и целям хозяйственные операции разнообразны, большинство из них взаимосвязаны. Поэтому ревизионное исследование направлено на познание содержания и сущности не только каждой хозяйственной операции в отдельности, но и ее взаимосвязей с другими операциями. При этом применяются различные методы и приемы, совокупность которых образует методику документальных ревизий. Прием — это отдельное контрольно-ревизионное действие, а метод (способ) — совокупность таких действий, направленных на изучение и исследование документов и хозяйственных операций. Ревизионная практика не выработала какой-то один конкретный прием, который мог бы быть применен в ходе ревизии к тому или иному документу или хозяйственной операции. Как правило, в процессе изучения даже простейших хозяйственных операций или первичных документов, их отражающих, ревизору приходится применять различные методы и приемы. В каждой конкретной ревизионной ситуации для решения поставленной задачи он должен выбирать самые эффективные из них. Применение того или иного приема обусловливается рядом причин, зависящих или не зависящих от ревизора. К причинам, которые не зависят от проверяющего, можно отнести специфику организации финансово-хозяйственной деятельности таможенных органов и организаций, применяемую форму бухгалтерского учета, действующий порядок документооборота в ревизуемом таможенном органе, уровень автоматизации и др. Такие же причины, как недостаточная квалификация ревизора, его слабая профессиональная подготовленность, целиком и полностью зависят от него самого. Анализ практики исследования документов и хозяйственных операций при документальных ревизиях показывает, что все контрольно-ревизионные действия целесообразно разделить на две группы. Одна из групп представляет собой документальный, другая — фактический метод (способ) контроля, которые, в свою очередь, подразделяются на приемы проверок. Такое деление обусловливается различными источниками получения экономической информации. Методика документальной ревизии представляет собой систему рекомендаций о наиболее правильном, целесообразном применении методов и приемов в специфических условиях ревизионных действий. Теоретическую основу документальной ревизии как системы средств, методов и приемов составляют: — творческое использование данных экономических, юридических и других специальных наук; — закономерности и свойства, присущие вышеуказанным специальным наукам и используемые для формирования методов и приемов ревизии; — выводы из обобщения и изучения контрольно-ревизионной практики. Творческое использование данных экономических, юридических и других специальных наук в документальной ревизии означает, что эти данные нужны для того, чтобы они могли войти в арсенал ревизии, могли быть приспособлены с учетом специфики применения ее объекта, субъекта, задач и целей. Важным принципиальным положением документальной ревизии является то, что при использовании ею данных специальных наук не существует каких-либо ограничений. Чем больше в контрольно-ревизионной работе будут использоваться знания в области бухгалтерского учета, юридических и других специальных наук, тем качественнее и эффективнее будет документальная ревизия. Разумеется, при этом должно быть учтено, что использование данных из указанных наук заключается не в механическом перенесении в документальную ревизию, примером чего может служить термин «экономический анализ» в его традиционном понимании. Метод (способ) документального контроля состоит из приемов проверок сущности совершаемых финансово-хозяйственных операций и процессов по данным документации, учета и отчетности. Проверкой документов устанавливается правильность, достоверность, законность и целесообразность хозяйственных операций. Экономический анализ работы таможенных органов и отдельных подразделений позволяет установить положительные и негативные стороны в деятельности всей организации и отдельных структурных звеньев. Во многих случаях анализом финансово-хозяйственной деятельности начинают заниматься в процессе подготовки к ревизии. Результаты экономического анализа позволяют ревизорам целенаправленно составить план ревизии и проверки, предварительно определить необходимые методы контроля и приемы проверок. В процессе ревизии данные экономического анализа подкрепляются результатами проверок первичных документов, регистров бухгалтерского учета и другой экономической информацией. Экономический анализ отчетности отдельных хозяйств позволяет вскрыть не только негативные стороны деятельности отдельных структурных подразделений, но и установить, по каким именно статьям или экономическим элементам затрат допущены положительные или отрицательные отклонения фактических расходов от нормативных. Путем анализа изучаются показатели, характеризующие непроизводительные расходы и потери, растраты, недостачи и хищения, задолженность по возмещению материального ущерба и т. д. Экономический анализ дает возможность наметить вопросы, требующие углубленной проверки. Методическим обеспечением контрольно-ревизионной деятельности любого органа государственного финансового контроля являются самостоятельно разрабатываемые им положения, указания, инструкции и т. п. Основным документом, используемым при проведении контрольных мероприятий в ФТС России, является Приказ ФТС России от 09.08.2011 N 1616 «Об утверждении Положения об осуществлении финансового контроля в таможенных органах Российской Федерации, представительствах таможенной службы Российской Федерации за рубежом и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России» [4]. В современных условиях проведение контрольных мероприятий должно быть направлено на оценку как рациональности и эффективности использования бюджетных средств, так и на результативность вложения средств <1>. ——————————— <1> Так, каждый вложенный рубль в развитие таможенной системы в 2006 году принес государству 79,9 рубля: Дудкова В. Таможня // Приоритеты расставлены. 2007. N 6. С. 2 — 3.
ФТС России должна нести ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты — защита национальных и экономических интересов страны, а также содействие внешнеэкономической деятельности.
Литература
1. Лимская декларация руководящих принципов контроля принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. 2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ. 3. О бюджетной политике в 2012 — 2014 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 29.06.2011 // Российская газета. URL: www. rg. ru. 4. Об утверждении Положения об осуществлении финансового контроля в таможенных органах Российской Федерации, представительствах таможенной службы Российской Федерации за рубежом и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России: Приказ ФТС РФ от 09.08.2011 N 1616. 5. Об утверждении Положения о Контрольно-ревизионном управлении: Приказ ФТС РФ от 17.01.2007 N 60. 6. Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р (в редакции от 12.11.2010 N 1996-р). 7. Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля: Приказ Минфина России от 25.12.2008 N 146н (зарегистрирован Минюстом России 19.02.2009, рег. N 13404). 8. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О. Врублевской, М. Романовского. СПб.: Питер, 2008. 576 с. 9. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям экономики (080100) и менеджмента (080500) / Под ред. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 639 с. 10. Дудкова В. Таможня // Приоритеты расставлены. 2007. 11. URL: www. consultant. ru. 12. URL: www. customs. ru. 13. URL: www. rg. ru.
