(Поветкина Е. Л., Деменькова Е. В.) («Вестник ВАС РФ», 2012, N 2)
ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕСМОТРА (ОСПАРИВАНИЯ) КАДАСТРОВОЙ СТОИМОСТИ
Е. Л. ПОВЕТКИНА, Е. В. ДЕМЕНЬКОВА
Поветкина Елена Леонидовна, главный консультант управления частного права ВАС РФ, магистр частного права.
Деменькова Елена Васильевна, помощник председателя судебного состава ВАС РФ.
Авторы анализируют законодательство и судебную практику по вопросам соотношения кадастровой и рыночной стоимости, последствий пересмотра кадастровой стоимости земельных участков, способов и порядка оспаривания результатов кадастровой оценки.
Ключевые слова: государственный кадастр недвижимости, кадастровая стоимость, оценочная деятельность.
Законодательство и судебная практика
В настоящее время в судебной практике отмечается значительное увеличение количества споров, связанных с тем, что заинтересованные лица, выражая свое несогласие со сведениями, внесенными в государственный кадастр недвижимости (далее — ГКН) в части кадастровой стоимости земельных участков, различными способами пытаются оспорить результаты проведенной государственной кадастровой оценки. Проблема правильного и достоверного определения кадастровой стоимости обусловлена тем, что размер платежей за земельные участки в определенных случаях (земельный налог, арендная плата и выкупная цена за земельные участки, находящиеся в публичной собственности) в соответствии с действующим законодательством определяется исходя именно из их кадастровой стоимости. В перспективе с введением налога на недвижимость и проведением государственной кадастровой оценки зданий, строений, сооружений прогнозируемо распространение соответствующей проблематики и на отношения по поводу указанных объектов недвижимости. Федеральный закон от 22.07.2010 N 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон N 167-ФЗ) дополнил названный Закон главой III.1 «Государственная кадастровая оценка», которая содержит положения, регламентирующие этапы проведения государственной кадастровой оценки, порядок и условия рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости, установил порядок корректировки кадастровой стоимости. Закон также внес изменения в Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) и Лесной кодекс РФ, установив, что государственная кадастровая оценка земельных и лесных участков проводится в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности. Часть 3 ст. 66 ЗК РФ, указывающая на то, что в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости, была изложена в новой редакции, предусматривающей, что в этом случае кадастровая стоимость земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости. Эти изменения окончательно определили, что между кадастровой стоимостью и рыночной стоимостью существует взаимозависимость, что в свое время не находило поддержки в судебной практике. Однако новые правила, введенные в Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об оценочной деятельности), могут быть применены только к государственной кадастровой оценке земельных участков, договоры на проведение которой были заключены по истечении 60 дней после дня официального опубликования Закона N 167-ФЗ. Оспорить кадастровую стоимость, установленную до названного момента, в порядке, предусмотренном новым законодательством, пока возможности нет <1>. ——————————— <1> С учетом того, что в большинстве регионов последняя государственная кадастровая оценка была проведена в 2007 — 2008 гг., а переоценка может проводиться не реже чем раз в пять лет, ожидать, что соответствующие нормы Закона об оценочной деятельности будут применяться к оценке земельных участков в ближайшем будущем, как представляется, не следует, хотя, на наш взгляд, распространение правил пересмотра кадастровой стоимости в части возможности такого пересмотра в административном порядке применительно к ранее проведенным кадастровым оценкам целесообразно и даже настоятельно необходимо.
Установление кадастровой стоимости земельных участков включает несколько этапов, на каждом из которых государственными органами, их должностными лицами, а также лицами, проводящими собственно оценку, совершаются юридически значимые действия и принимаются акты, которые, в принципе, могут быть предметом самостоятельного обжалования. В связи с этим в судебной практике в последнее время наблюдалось три основные категории требований, предъявлявшихся заинтересованными лицами с целью оспаривания кадастровой стоимости: 1) оспаривание отчета оценщика о государственной кадастровой оценке земельных участков; 2) требование о признании незаконными действий кадастровых органов по внесению сведений о кадастровой стоимости в ГКН; 3) оспаривание акта исполнительного органа субъекта РФ об утверждении результатов государственной кадастровой оценки. Типичным примером оспаривания кадастровой стоимости может служить дело, рассмотренное Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ (далее — ВАС РФ) (Постановление от 28.06.2011 N 913/11), в котором соединены первые два требования. Логика такого оспаривания заключается в следующем. Отчет о государственной кадастровой оценке недостоверен, так как при проведении оценки не была собрана достаточная и достоверная рыночная информация, что является нарушением требований нормативных актов, регулирующих порядок ее проведения. В связи с этим незаконным является внесение кадастровыми органами недостоверного результата государственной кадастровой оценки в кадастр. Незаконно внесенные в кадастр сведения о кадастровой стоимости должны быть исключены <2>. ——————————— <2> См., например: Постановления Федерального арбитражного суда (далее — ФАС) Западно-Сибирского округа от 24.09.2010 по делу N А27-22108/2009, от 27.12.2010 по делу N А27-4785/2010, ФАС Центрального округа от 28.07.2010 по делу N А62-8887/2010.
В указанном деле, как и в прочих аналогичных делах, речь идет о надлежащим образом утвержденной актом исполнительного органа субъекта РФ кадастровой стоимости, при том что наличие такого акта и его законность сомнению не подвергаются и не оспариваются. В связи с этим формальные основания для признания незаконными действий кадастрового органа по внесению в ГКН кадастровой стоимости, если они основаны на показателях, содержащихся в акте об утверждении результатов государственной кадастровой оценки, в большинстве случаев отсутствуют. Если речь идет о земельных участках, вошедших в перечень земельных участков, подлежащих государственной кадастровой оценке, т. е. тех, конкретный размер кадастровой стоимости которых содержится в отчете о государственной кадастровой оценке и, соответственно, в акте об утверждении ее результатов, то кадастровый орган исключительно механически переносит показатель кадастровой стоимости из акта исполнительного органа субъекта РФ в ГКН. Следовательно, такие действия кадастрового органа могут быть признаны незаконными, только если в ГКН будет внесена иная цифра, чем та, которая в отношении данного земельного участка содержится в акте об утверждении результатов государственной кадастровой оценки. В случае же, если речь идет о земельных участках, не вошедших в перечень подлежащих государственной кадастровой оценке (вновь образованные или ранее учтенные, выявленные после составления такого перечня), либо о земельных участках, характеристики которых, значимые для определения кадастровой стоимости, изменились после составления такого перечня (категория земель, вид разрешенного использования), кадастровая стоимость определяется самим кадастровым органом при постановке таких земельных участков на кадастровый учет, а также при проведении учета изменений сведений о них на основе результатов государственной кадастровой оценки <3>, а именно, как правило, путем умножения площади земельного участка на удельный, средний удельный показатель кадастровой стоимости земельных участков <4> с соответствующими характеристиками. ——————————— <3> См.: п. 13 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 N 316, п. 12 Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель», утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 28.06.2007 N 215. <4> Расчет средних (взвешенных по площади) значений удельных показателей кадастровой стоимости земельных участков осуществляется на основании определенных (в отношении отдельных земельных участков) значений удельных показателей кадастровой стоимости земельных участков соответствующих видов разрешенного использования (п. 3.8 Технических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденных Приказом Роснедвижимости от 29.06.2007 N П/0152).
Как представляется, действия кадастрового органа по определению кадастровой стоимости такого земельного участка могут быть признаны незаконными постольку, поскольку они носят самостоятельный характер, например когда не соблюдены Методические указания по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденные Приказом Минэкономразвития России от 12.08.2006 N 222, в том числе когда неправильно применен акт исполнительного органа субъекта РФ, которым утверждены средние удельные показатели кадастровой стоимости <5>. Однако практика оспаривания кадастровой стоимости таких земельных участков на том основании, что кадастровая оценка проведена ненадлежащим образом и, следовательно, неверно установлен ее средний удельный показатель в обход оспаривания акта об утверждении результатов государственной кадастровой оценки, также не основана на законе. ——————————— <5> Полагаем, что именно в этом смысле нужно понимать правовую позицию, высказанную Президиумом ВАС РФ в Постановлении от 02.06.2009 N 21/09.
В большинстве случаев за оспариванием действий кадастрового органа по внесению в ГКН показателей кадастровой стоимости, по существу, скрывается спор о достоверности кадастровой оценки, проведенной оценщиком и утвержденной актом субъекта РФ <6>, а значит, рассмотрение подобных требований арбитражными судами представляет собой подмену оспаривания нормативного акта об утверждении результатов государственной кадастровой оценки, а иногда и обход вынесенного судом решения об отказе в признании недействующим такого акта <7>. ——————————— <6> См.: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 17.01.2011 по делу N А27-4849/2010 (N ВАС 913/11), от 29.11.2010 по делу N А27-626/2010 (N ВАС-4120/11). <7> См., например: Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 15.02.2011 по делу N А27-9300/2010, ФАС Московского округа от 20.12.2010 N КГ-А40/15828-10.
Очевидно, сходными соображениями руководствовался суд кассационной инстанции, который занял в рассматриваемом деле иную позицию, основанную на применении к отношениям, связанным с установлением кадастровой стоимости, разъяснений, содержащихся в информационном письме Президиума ВАС РФ от 30.05.2005 N 92 «О рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании оценки имущества, произведенной независимым оценщиком» <8> (далее — информационное письмо N 92). Эта позиция, ранее имевшая незначительное распространение в судебной практике, в 2011 г. резко набрала своих сторонников, что можно, на наш взгляд, связывать с отчетливо проявившимся в конце 2010 г. пониманием того, что деятельность по кадастровой оценке представляет собой именно оценочную деятельность, регулируемую соответствующим законодательством. ——————————— <8> Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.12.2007 по делу N А78-7915/07-С2-27/2-Ф02-9016/07, ФАС Западно-Сибирского округа от 17.03.2011 по делу N А46-3691/2010, от 28.02.2011 по делу N А46-7900/2010, ФАС Московского округа от 20.12.2010 N КГ-А40/15828-10, ФАС Поволжского округа от 26.06.2008 по делу N А72-2308/07, ФАС Северо-Западного округа от 21.12.2010 по делу N А66-2685/2009, ФАС Центрального округа от 23.09.2008 по делу N А08-4210/07-17.
Информационное письмо, на которое опираются представители этой точки зрения, исходит из соображений необходимости исключить возможность появления нескольких судебных дел по фактически одному спору (оспаривание оценки и оспаривание сделки, акта отдельно), избежать возможных противоречий между судебными актами по таким делам, а также из того, что права участников оборота нарушаются не заключением независимого оценщика, определившим стоимость того или иного имущества, а соответственно актами, сделками и т. д., основывающимися на определенной независимым оценщиком стоимости. Однако к моменту возникновения спора о кадастровой стоимости содержащиеся в отчете оценщика результаты государственной кадастровой оценки всегда утверждены актом исполнительного органа субъекта РФ, так как до этого момента в силу законодательства, описывавшего процедуру кадастровой оценки и не содержавшего требований о ее публичности до утверждения результатов и внесения их в ГКН, эти результаты не становились достоянием общественности, в том числе правообладателей земельных участков. Таким образом, вопреки тому, из чего исходит информационное письмо N 92 — принципиальной возможности оспаривания оценки (если она носит обязательный характер) до момента ее фиксации в сделке, акте государственного органа или решении органа юридического лица — применение правовых позиций, изложенных в этом информационном письме к отношениям, связанным с проведением государственной кадастровой оценки и установлением кадастровой стоимости земельных участков, означает, что при несогласии того или иного заинтересованного лица с результатами государственной кадастровой оценки, отраженными в отчете оценщика, утвержденными актом государственного органа субъекта РФ и внесенными в кадастр, по мотивам несоответствия такой оценки рыночной стоимости земельного участка предметом оспаривания может являться только названный акт органа исполнительной власти субъекта РФ. Еще в Постановлении от 25.03.2008 N 9504/07 Президиум ВАС РФ высказал позицию, что акты органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель являются нормативными, и сделал вывод, что в связи с отсутствием федерального закона, относящего рассмотрение споров об обжаловании таких актов к компетенции арбитражных судов, данный спор неподведомствен арбитражному суду. Той же точки зрения придерживается и Верховный Суд РФ <9> (далее — ВС РФ). ——————————— <9> См., например: Определения ВС РФ от 27.04.2011 N 18-Г11-17, от 06.04.2011 N 50-Г11-5, от 02.03.2011 N 18-Г11-4.
Следует отметить, что в 2010 г. арбитражное процессуальное законодательство подверглось изменению в части регулирования вопросов подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных актов. Пункт 1 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ) в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ теперь устанавливает, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного производства дела об оспаривании нормативных правовых актов, в том числе в сфере регулирования оценочной деятельности. Но, как представляется, акты об утверждении результатов государственной кадастровой оценки сложно отнести к актам в сфере регулирования оценочной деятельности, так как регулирование предполагает установление правил в соответствующей сфере. Акты же об утверждении результатов государственной кадастровой оценки правил осуществления оценочной деятельности не содержат. Как следует из названия этих актов, их роль заключается лишь в придании правового, обязательного характера результату такой деятельности. А значит, отсутствуют основания считать, что позиция о неподведомственности названных споров арбитражным судам могла бы быть изменена в связи с изменением арбитражного процессуального законодательства. Для того чтобы оценить перспективы оспаривания актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель, следует обратить внимание на некоторые особенности рассмотрения судами общей юрисдикции этой категории дел. 1. Рассматривая такие дела, суды общей юрисдикции ограничены рамками нормоконтроля, т. е. они оценивают законность названных актов с точки зрения компетенции соответствующего органа, процедуры их принятия и вступления в действие, соответствия содержания акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не вправе вторгаться в вопросы целесообразности и экономической обоснованности нормативного акта <10>. В то же время доводы заявителей, оспаривающих акты об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель, ссылающихся на то, что при проведении работ по государственной кадастровой оценке не были соблюдены требования подзаконных нормативных актов в части использования достаточной и достоверной рыночной информации о стоимости земельных участков <11>, относятся прежде всего к качеству проведенной кадастровой оценки. Это позволяет судам общей юрисдикции делать вывод, что оценка таких доводов выходит за рамки судебного нормоконтроля, осуществляемого судом в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ <12>. ——————————— <10> См.: п. 17 — 24 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». <11> Согласно п. 5 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель (утверждены Постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 N 316) государственная кадастровая оценка земель осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости. В соответствии с п. 2.2.1 Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов (утверждены Приказом Минэкономразвития России от 15.02.2007 N 39) расчет кадастровой стоимости земельных участков осуществляется на основе построения статистических моделей с учетом факторов стоимости земельных участков в составе земель населенных пунктов, сведений о значении таких факторов, группировки земельных участков на основе рыночной информации о земельных участках и иных объектах недвижимости. Пунктом 2.2.5 Методических указаний предусмотрено, что для каждой сформированной группы земельных участков в составе земель населенных пунктов осуществляется сбор достаточной и достоверной рыночной информации о земельных участках в разрезе факторов стоимости. <12> См.: Определения ВС РФ от 16.11.2011 N 10-11-18, от 19.10.2011 N 56-Г11-17, от 02.03.2011 N 18-Г11-4.
2. Если акты об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель и признавались судами недействующими по мотивам недостоверности кадастровой стоимости, то лишь в части кадастровой стоимости тех конкретных земельных участков, в отношении которых такое требование было заявлено. Между тем, поскольку кадастровая стоимость земельных участков устанавливается методом массовой оценки, т. е. собранная рыночная информация используется для определения кадастровой стоимости не только спорного земельного участка, но и всех остальных (либо определенных групп земельных участков), имеются основания утверждать, что некачественное проведение кадастровой оценки должно порочить собственно оценку в целом, а также акт об утверждении ее результатов. То же относится и к тем случаям, когда признание нормативного акта об утверждении результатов государственной кадастровой оценки не действующим в части кадастровой стоимости конкретного земельного участка обусловлено нарушениями в процедуре издания акта, компетенции издавшего органа и т. п. <13>. Используемый на практике подход формально дает судам возможность в разных делах по-разному оценивать как достаточность и достоверность рыночной информации, так и соблюдение процедуры кадастровой оценки (процедуры подготовки и издания соответствующего акта) применительно к одному и тому же такому акту. ——————————— <13> Необходимо обратить внимание на содержащийся в Определении ВАС РФ от 18.04.2011 N ВАС-913/11 довод о необоснованности ссылки суда кассационной инстанции на решение Кемеровского областного суда от 12.11.2009 по делу N 3-149/09 как на имеющее преюдициальное значение для дела N А27-4849/2010 в связи с тем, что названное решение было вынесено областным судом по результатам рассмотрения заявления физического лица о признании не действующим приложения к Постановлению администрации Кемеровской области от 27.11.2008 N 520 в части утверждения кадастровой стоимости иного земельного участка, принадлежащего этому физическому лицу на праве собственности, а общество «Аверс» в названном деле не участвовало и вопрос о достоверности кадастровой оценки применительно к его земельному участку не рассматривался. На наш взгляд, в данном случае речь скорее нужно вести не о преюдициальности судебных актов, а о тождественности процессов, так как применительно к оспариванию нормативных актов тождественность исковых требований определяется основаниями оспаривания и по общему правилу не зависит от круга лиц, участвующих в деле (см. ст. 248, 249, ч. 8 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ, ч. 7 ст. 194 АПК РФ и п. 17 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»).
3. Оспаривание акта об утверждении результатов государственной кадастровой оценки в качестве нормативного не позволяет оценивать достоверность кадастровой стоимости конкретного земельного участка с точки зрения соответствия его рыночной стоимости. Аргументы заявителей, что кадастровая стоимость принадлежащего им земельного участка должна быть приближена к его рыночной стоимости и по крайней мере не может существенно ее превышать, в подавляющем большинстве случаев судами общей юрисдикции отвергаются <14>. Как представляется, такой подход судов может быть обоснован не только якобы имеющейся разницей в методах и подходах кадастровой и рыночной оценок, но и тем обстоятельством, что подобные аргументы не вписываются в рамки судебного нормоконтроля. Установление соответствия (корреляции) между рыночной и кадастровой стоимостью должно вести к выводу о том, что в данном случае при подготовке нормативного акта какое-то объективно существующее обстоятельство (стоимость) было неправильно выявлено, посчитано <15> и, следовательно, неправильно закреплено в таком акте. В то же время, когда речь идет о «классических» нормативных актах, любые расчеты нормотворца остаются за рамками судебного нормоконтроля. ——————————— <14> См., например: Определения ВС РФ от 02.03.2011 N 73-Г11-1, от 27.10.2010 N 42-Г10-7, от 06.10.2010 N 32-Г10-26, от 15.09.2010 N 36-Г10-44. <15> Следует, видимо, говорить о том, что основное отличие актов, определяющих стоимостную оценку (стоимость, тариф, таксу), от «классических» нормативных актов заключается в следующем: если «классическая» норма права создает нечто новое (правило поведения), чего раньше не было, то при установлении таксы акт должен отразить нечто существующее, что должно быть подсчитано, т. е. такса как «норма» такого акта зависит от процесса ее подсчета, разработки (как следствие, она может быть оспорена на том основании, что подсчет неправильный).
Таким образом, практика как арбитражных судов, так и судов общей юрисдикции, сложившаяся на момент передачи в Президиум ВАС РФ дела N А27-4849/2010 для пересмотра в порядке надзора, крайне затрудняла оспаривание кадастровой стоимости, а оспаривание ее с точки зрения несоответствия рыночной стоимости было почти невозможным, поскольку единственным формально приемлемым механизмом такого оспаривания оказывалось оспаривание нормативного акта, при том что в процедуре оспаривания нормативного акта добраться до существа спорного вопроса чрезвычайно сложно. Это обстоятельство, а также, вероятно, несоответствие данной процессуальной формы защиты характеру спорных правоотношений, по-видимому, и побуждало собственников земельных участков оспаривать их кадастровую стоимость, заявляя требования о признании недостоверными отчетов о государственной кадастровой оценке и незаконными действий кадастрового органа по внесению таких результатов в ГКН. В арбитражной же системе в начале 2011 г. росло неприятие такого «обходного» способа оспаривания кадастровой стоимости, в том числе в связи с тем, что рассмотрение подобных требований арбитражными судами могло расцениваться как косвенное вторжение арбитражных судов в компетенцию судов общей юрисдикции. Собственник земельного участка, в отношении которого в ГКН была установлена кадастровая стоимость, в десятки, а то и в сотни раз превышающая рыночную стоимость, оказывался заложником сложившейся судебной практики. Не все изложенные выше соображения получили отражение в Определении коллегии судей ВАС РФ по делу N А27-4849/2010, в котором описываются основные позиции судов по этому вопросу и констатируется отсутствие единообразия судебной практики, однако, несомненно, они имелись в виду при передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора. В Определении о передаче дела в Президиум ВАС РФ поставлена еще одна важная проблема. Как уже упоминалось, суды первой и апелляционной инстанций свою позицию обосновывали отсутствием доказательств того, что кадастровая оценка проведена с учетом статистического анализа рыночных цен, с использованием достаточной и достоверной рыночной информации. Тройка же судей обращает внимание на то, что копия отчета о государственной кадастровой оценке формально содержит сведения в том числе и об использовании рыночной информации и статистическом анализе рыночной информации о стоимости земельных участков. Тем самым коллегия судей обращает внимание на необходимость решения вопросов, как суд должен и может ли самостоятельно оценить достаточность и достоверность рыночной информации, использованной оценщиком, с тем чтобы сделать вывод о достоверности или недостоверности проведенной оценки, исходя из каких критериев он может отвергнуть мнение одного оценщика, предпочтя ему мнение другого, т. е. затрагивает одну из глобальных проблем современного процесса: проблему сопоставления, оценки судом двух противоречащих друг другу экспертных заключений <16>. ——————————— <16> Здесь понятие «экспертное заключение» используется не в строгом смысле, которое оно имеет в процессуальном законодательстве, а в смысле выраженного мнения профессионала по тому или иному вопросу, требующему специальных познаний.
Постановлением Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11 судебные акты всех трех инстанций по делу были отменены. Дело было направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При этом Президиум ВАС РФ высказал позицию по целому ряду вопросов, возникающих в связи с установлением кадастровой стоимости земельных участков и ее оспариванием. Рассмотрим их последовательно.
Соотношение кадастровой и рыночной стоимости
Как указывалось выше, собственники земельных участков, аргументируя довод о том, что установленная кадастровая стоимость нарушает их права, как правило, апеллируют к тому, что она превышает рыночную стоимость данного земельного участка. До вступления в силу изменений в ЗК РФ и Закон об оценочной деятельности, посвященных кадастровой оценке, этот аргумент обычно отвергался судами как общей юрисдикции, так и арбитражными со ссылкой на то, что законодательство не устанавливает тождества кадастровой стоимости земельного участка и его рыночной стоимости или даже какой-либо их взаимосвязи, а правило п. 3 ст. 66 ЗК РФ (в прежней редакции) об определении кадастровой стоимости земельного участка в процентах от его рыночной стоимости не предполагает, что кадастровая стоимость земельного участка не должна превышать его рыночную стоимость либо должна быть максимально приближена к ней. Касаясь вопроса о соотношении кадастровой и рыночной стоимости, Президиум ВАС РФ в Постановлении от 28.06.2011 N 913/11 обращает внимание на изменения в правовом регулировании по этому вопросу в связи с вступлением в действие Закона N 167-ФЗ. Однако ввиду невозможности применения нового законодательства к спорным правоотношениям Президиуму ВАС РФ необходимо было ответить на вопрос: не следует ли исходя из направления развития законодательства сделать вывод, что позиция об отсутствии соотношения и зависимости между кадастровой и рыночной стоимостью является ошибочной применительно и к ранее действовавшей редакции п. 3 ст. 66 ЗК РФ? На этот вопрос Президиум ВАС РФ ответил положительно, указав, что и в прежней редакции п. 3 ст. 66 ЗК РФ не исключал возможность определения кадастровой стоимости исходя из его рыночной стоимости. Вывод Президиума ВАС РФ проливает свет на природу государственной кадастровой оценки и кадастровой стоимости как результата такой оценки, а также на соотношение кадастровой и рыночной стоимостей. Вместе с тем, обсуждая последний вопрос, Президиум ВАС РФ использует осторожные формулировки. Он лишь обращает внимание на то, что помимо п. 3 ст. 66 ЗК РФ и в прежней, и в нынешней редакции нормативные акты, которые регулируют порядок определения кадастровой стоимости и применимы к спорным правоотношениям, «указывают на связь между кадастровой и рыночной стоимостью». Полагаем, что Президиум ВАС РФ мог бы высказаться и более определенно, а именно что кадастровая стоимость и есть рыночная стоимость, но подсчитанная специальным методом и зафиксированная на тот или иной период в ГКН. Кадастровая оценка, как указывается в специальной литературе, проводится для целей налогообложения, и, следовательно, оценке подлежит огромное количество объектов. В связи с этим кадастровая стоимость должна быть единообразно рассчитана для всех таких объектов (их типов) и зафиксирована на определенный срок. А поскольку одномоментная индивидуальная оценка такого количества объектов была бы чрезмерно затратна с точки зрения времени и финансов, для исчисления их стоимости используется метод массовой оценки, который основан на тех же подходах, что и индивидуальная оценка, но использует для облегчения процесса методы прикладной математической статистики. Кроме того, для такой оценки в качестве ценообразующих факторов берутся какие-то крупные, типичные и постоянные признаки (например, вид разрешенного использования), характерные для большого количества объектов, и игнорируются более мелкие и редко встречающиеся (например, расстояние от свалки промышленных отходов, соседство с вредным производством и т. п.). Тем не менее в результате использования метода массовой оценки определяется именно рыночная стоимость соответствующих объектов, на что и обращает внимание Президиум ВАС РФ, ссылаясь на п. 10 Федерального стандарта оценки «Цель оценки и виды стоимости (ФСО N 2)» <17>. Этот вывод подтверждается и данным в п. 3 Федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО N 4)» <18> понятием кадастровой стоимости, согласно которому под кадастровой стоимостью понимается установленная в процессе государственной кадастровой оценки рыночная стоимость объекта недвижимости, определенная методами массовой оценки, или, если невозможно применить методы массовой оценки, рыночная стоимость, определенная индивидуально для конкретного объекта недвижимости в соответствии с законодательством об оценочной деятельности. Очевидно, что Президиум ВАС РФ не ссылается на ФСО N 4 лишь по той причине, что этот Стандарт утвержден после возникновения спорных правоотношений. ——————————— <17> Утвержден Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 N 255. <18> Утвержден Приказом Минэкономразвития России от 22.10.2010 N 508.
Однако рыночная стоимость объекта методом массовой оценки определяется неточно, приблизительно. Поэтому в мировом сообществе оценщиков общепризнано, что в интересах справедливости при применении систем массовой оценки должны быть соблюдены стандарты уровня оценки (близость между оценками и фактическими ценами) и однородности (статистическая мера согласованности стоимостной оценки) <19>. Применение данных стандартов выражается в том, что определяется что-то вроде уровня статистической погрешности. Если он не превышает 30%, то кадастровую стоимость принимают на уровне 70% от приблизительной рыночной <20>. В ситуации, когда индивидуальные особенности объекта, которые не могли быть учтены в ходе массовой оценки, обусловливают большую, чем обычно, погрешность, как правило, существует возможность оспорить стоимость, установленную в процессе массовой оценки. В этом случае стоимость, принимаемую для налогообложения, устанавливают в том размере, который удастся доказать заинтересованному лицу <21>. Следовательно, оспоримость кадастровой оценки, вернее, возможность ее уточнения является следствием имманентно присущей методу массовой оценки погрешности <22>. ——————————— <19> Коростелев С. П. Эволюция методологических основ массовой оценки недвижимости. URL: http://www. soosibir. ru/news. htm? action=zoom&id;=228&page;=3. <20> По-видимому, это и имел в виду законодатель, предписывая в п. 2 ст. 66 ЗК РФ в прежней редакции, что в случаях определения рыночной стоимости кадастровая стоимость устанавливается в процентах от рыночной. <21> Львов Д. С., Медведева О. Е., Микерин Т. П. и др. Кадастровая стоимость — чем это грозит Москве? URL: http://www. appraiser. ru/defauU. aspx? SectionId=35&Id;=2104&mode;=doc. <22> В подтверждение того, что именно таким образом законодатель изначально понимал суть кадастровой оценки и кадастровой стоимости, помимо нормативных актов, на которые ссылается Президиум ВАС РФ в Постановлении от 28.06.2011 N 913/11, также можно указать на Постановление Правительства РФ от 15.03.1997 N 319 «О порядке определения нормативной цены земли», в силу п. 3 которого нормативная цена земли, установленная в соответствии с п. 1 и 2 данного Постановления, не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения и которым регулировался порядок установления стоимости земли, применяемой при налогообложении.
Таким образом, цель государственной кадастровой оценки заключается не в установлении государством какой-то абстрактной стоимости, никакого отношения не имеющей к рыночной стоимости объекта, как считали до последнего времени многие, а в выявлении его реальной рыночной стоимости. Правда, эта процедура может и не закончиться достижением указанной цели, и тогда ее результат будет нуждаться в коррекции. Именно принятие этой идеи позволяет Президиуму ВАС РФ сделать следующий немаловажный вывод.
Установление кадастровой стоимости в размере рыночной — предмет иска
Президиум ВАС РФ указывает, что законодательство не содержит запрета на возможность определения кадастровой стоимости земельного участка посредством указания его рыночной стоимости, причем в этом случае достоверность кадастровой стоимости и законность нормативного акта о ее утверждении предметом оспаривания не являются. Поскольку государственная кадастровая оценка проводится методом массовой оценки, ей имманентно присуща необходимость и возможность проверки, уточнения ее результатов. При этом понятно, что не является обязательным основанием для такого уточнения, пересмотра вывод о том, что кадастровая оценка проведена ненадлежащим образом и, следовательно, ее результаты неправомерно утверждены и внесены в ГКН, так как реальная рыночная стоимость объекта недвижимости может существенно отличаться от той, которая установлена в процессе государственной кадастровой оценки, как при ненадлежащем ее проведении, так и при надлежащем <23>. ——————————— <23> Поскольку изменение кадастровой стоимости в результате установления ее в размере рыночной не затрагивает результатов ГКО и содержания акта об их утверждении, последствием ненадлежащего проведения оценщиком ГКО, кадастровыми органами проверок отчетов оценщиков, по-видимому, будет необходимость проведения досрочной переоценки земель в соответствующем регионе. Установление же ненадлежащего качества оценки, непрофессионализма оценщика при ее проведении может потребоваться тогда, когда государство, потерпевшее убытки из-за массового обращения собственников земельных участков в суд с целью судебного пересмотра размера кадастровой стоимости, потребует на основании ст. 24.6 Закона об оценочной деятельности возмещения таких убытков от оценщика.
Именно такова конструкция, предусмотренная Законом об оценочной деятельности и утвержденными Приказом Минэкономразвития России от 22.02.2011 N 69 во исполнение его положений Типовыми требованиями к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, содержание которых по этому вопросу чрезвычайно полезно для уяснения природы и смысла данного явления. В поддержку высказанной Президиумом ВАС РФ позиции по рассматриваемому вопросу отметим, что, на наш взгляд, тот факт, что ранее действовавшее законодательство не вполне ясно отражало указанные выше особенности кадастровой оценки, не может являться основанием для их отрицания со ссылкой на то, что они не предусмотрены законодательством, поскольку их наличие обусловлено, по-видимому, закономерностями другого плана (изучаемыми математикой, экономикой, статистикой), существование которых не зависит от отражения их в законодательстве. В приведенной выше цитате из Постановления Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11 как раз указывается на то, что для удовлетворения требования заинтересованного лица об установлении кадастровой стоимости в размере доказанной им рыночной стоимости земельного участка суду нет необходимости проверять достоверность результатов государственной кадастровой оценки в виде кадастровой стоимости спорного земельного участка или законность нормативного акта, которым они утверждены, потому что такое требование направлено не на оспаривание кадастровой оценки в целом, а на уточнение ее результатов применительно к данному конкретному земельному участку. Поясним на примере. Скажем, в отчете оценщика о государственной кадастровой оценке в отношении земельного участка А указана его кадастровая стоимость — 100. В связи с этим в нормативном акте субъекта РФ об утверждении результатов государственной кадастровой оценки в отношении данного участка также указана кадастровая стоимость — 100. Руководствуясь названным актом, кадастровый орган вносит показатель кадастровой стоимости 100 в сведения ГКН о земельном участке А. Собственник данного земельного участка проводит его индивидуальную оценку, в результате которой выясняется, что рыночная стоимость участка составляет 80. Для того чтобы внести в ГКН 80 вместо 100, собственнику земельного участка не нужно доказывать, что оценщик в процессе кадастровой оценки допустил нарушения законодательства и методики оценки, не нужно требовать признания не действующим в части его участка нормативного акта об утверждении результатов государственной кадастровой оценки, ему достаточно доказать, что рыночная стоимость его участка действительно составляет 80. Таким образом, результаты государственной кадастровой оценки, акт об их утверждении и уточненная кадастровая стоимость земельного участка существуют параллельно, никаких изменений в соответствующий акт вносить не требуется. Как далее отмечает Президиум ВАС РФ, исходя из изложенной позиции, в рассматриваемом случае предметом требования заинтересованного лица, по сути, не является ни оспаривание действий кадастрового органа по проверке отчета о государственной кадастровой оценке, внесению на основании акта об утверждении ее результатов в ГКН сведений о кадастровой стоимости, ни отказ в исключении этих сведений из кадастра. По существу, предмет таких требований заключается в изменении кадастровой стоимости, внесенной в ГКН. Так как в этом случае какие-либо незаконные действия (бездействие) государственных или муниципальных органов, оспаривание которых могло бы привести к тому результату, которого желает истец, отсутствуют, Президиум ВАС РФ приходит к выводу, что данное требование носит исковой характер и подлежит рассмотрению по общим правилам искового производства. Кроме того, поскольку это иск об изменении кадастровой стоимости, его необходимо квалифицировать как иск преобразовательный. Собственник земельного участка, предъявляя такой иск, использует свое вытекающее из природы массовой оценки право требовать уточнения, коррекции результатов государственной кадастровой оценки применительно к земельному участку. Следовательно, изменение кадастровой стоимости, что очень важно, направлено лишь на будущее время. Во всех правоотношениях, в которых используется кадастровая стоимость (налоговых, связанных с арендой, приватизацией государственных или муниципальных земельных участков), ее новый, определенный судом размер может применяться не ранее вступления в силу решения суда по соответствующему делу. Требовать изменения стоимости земельного участка, зафиксированной в ГКН, можно от того лица, которое способно такое изменение произвести. Поскольку полномочиями по внесению сведений о кадастровой стоимости земельных участков, в том числе в размере, установленном судом, обладает орган, осуществляющий кадастровый учет, именно к нему такой иск и должен предъявляться, на что обращается внимание в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11. Теоретически возможен был бы и иной подход к определению ответчика по данному иску, например через предусмотренную Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре) конструкцию исправления кадастровой ошибки как ошибки в документе, на основании которого вносились сведения в ГКН. В этом случае ответчиком являлся бы орган субъекта РФ, издавший акт об утверждении результатов государственной кадастровой оценки. Однако решение этого вопроса, предложенное ВАС РФ, представляется более правильным, во-первых, в связи с тем, что конструкция кадастровой ошибки, по-видимому, изначально не слишком хорошо согласуется с нашим процессуальным законодательством, в связи с чем ее применение судами вызывает множество проблем; во-вторых, такой подход вызвал бы трудности с исполнением соответствующего судебного акта, поскольку процессуальное законодательство не дает суду права обязать государственный орган внести изменения в нормативный акт. Кроме того, в этом случае судебные расходы по делу падали бы на субъект РФ, который в процессе государственной кадастровой оценки играет номинальную роль, хотя и представляет публичные интересы в целом (производится оценка всех земельных участков вне зависимости от формы собственности, земельный налог поступает в бюджеты муниципальных образований, арендная плата, исчисляемая исходя из кадастровой стоимости, — в бюджеты всех публично-правовых образований, проверка результатов государственной кадастровой оценки осуществляется кадастровыми органами). Росреестр же является федеральным органом, осуществляющим функции по государственной кадастровой оценке, на что обращено внимание в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11, а также находится в ведении Минэкономразвития России — органа, осуществляющего регулирование в области оценочной деятельности и кадастрового учета.
Установление действительной рыночной стоимости земельного участка
В Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11 указано, что анализируемая категория дел подлежит рассмотрению судами по общим правилам искового производства, включая правила о распределении бремени доказывания действительной рыночной стоимости земельного участка. Этот тезис означает, что в силу ст. 65 АПК РФ представить доказательства действительной рыночной стоимости земельного участка должен истец. Таким доказательством, очевидно, будет составленный оценщиком по заказу истца отчет об индивидуальной оценке земельного участка. Оценка рыночной стоимости спорного земельного участка может быть осуществлена также в рамках проведения судебной экспертизы. Поскольку для установления стоимости земельного участка должна быть проведена его оценка, а оценочную деятельность в соответствии с Законом об оценочной деятельности вправе осуществлять оценщики — физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков и застраховавшие свою ответственность в соответствии с требованиями данного Закона, проведение такой экспертизы может быть поручено только оценщику. В делах такого рода, как и в деле, рассмотренном Президиумом ВАС РФ, суд, как правило, должен будет оценить в качестве доказательств как минимум два профессиональных мнения, заключения о стоимости спорного земельного участка, которые не совпадают (иначе не было бы и спора): отчет о кадастровой оценке и отчет об индивидуальной оценке рыночной стоимости земельного участка. Как уже было отмечено, необходимость доказывания недостоверности кадастровой оценки в таких делах отсутствует. Однако обычная погрешность кадастровой (массовой) оценки имеет свои пределы. По мнению специалистов, она составляет около 30%. В связи с этим существенное отклонение рыночной стоимости, полученной в результате индивидуальной оценки, должно вызвать сомнения в достоверности отчета о кадастровой стоимости. Поэтому, как указывает Президиум ВАС РФ, во-первых, суд, оценивая доказательства по делу в их совокупности, в любом случае должен сопоставить два этих отчета, т. е. данные государственной кадастровой оценки не могут игнорироваться; во-вторых, при существенном расхождении между кадастровой и рыночной стоимостью земельного участка суд вправе назначить экспертизу. Статьей 17.1 Закона об оценочной деятельности предусмотрено проведение экспертизы отчета об оценке. Как представляется, применение законодательства, регулирующего оценочную деятельность, при разрешении рассматриваемой категории дел не может ни в коем случае расцениваться как осуществляемое в ущерб правилам АПК РФ об экспертизе. На необходимости соблюдения требований АПК РФ делает акцент Президиум ВАС РФ в Постановлении от 28.06.2011 N 913/11. Соотношение норм АПК РФ и Закона об оценочной деятельности по этому вопросу, на наш взгляд, следующее: Кодекс определяет процессуальный порядок назначения экспертизы, ее виды, форму, Закон же говорит о том, кто обладает специальными познаниями для определения стоимости объекта, а кто — для установления достоверности и профессионализма проведенной оценки и какие в связи с этим вопросы следует задать эксперту, чтобы компенсировать отсутствие специальных знаний, недоступных суду, но необходимых ему для законного и обоснованного разрешения дела. Еще один вопрос, возникающий в связи с доказыванием рыночной стоимости земельного участка в целях пересмотра его кадастровой стоимости, касается даты, по состоянию на которую должна быть определена рыночная стоимость. К сожалению, он не получил отражения в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11, хотя имеет немаловажное значение. Как уже упоминалось, необходимости доказывания недостоверности отчета о государственной кадастровой оценке (с точки зрения наличия ошибок, непрофессионализма оценки, нарушения процедуры) в рассматриваемых случаях нет. Но поскольку основанием для пересмотра кадастровой стоимости служит тот факт, что в процессе государственной кадастровой оценки не удалось установить действительную рыночную стоимость земельного участка, истец для того, чтобы его требование было удовлетворено судом, должен этот факт доказать. В связи с тем что рыночные цены на земельные участки, исходя из которых проводится и кадастровая, и индивидуальная рыночная оценка определенного участка, изменяются во времени, сопоставимыми, сравнимыми результаты таких оценок будут только тогда, когда стоимость участка и в том, и в другом отчете определена на одну и ту же дату. Таким образом, основания для удовлетворения требования о пересмотре кадастровой стоимости будут иметься лишь в том случае, когда истец представит отчет о рыночной стоимости спорного земельного участка по состоянию на дату определения кадастровой стоимости, зафиксированной в акте исполнительного органа субъекта РФ, и этот отчет будет признан судом достоверным. Такой вывод подкрепляется следующими соображениями. Во-первых, об этом прямо говорит новое законодательство, регулирующее процесс государственной кадастровой оценки. Статьей 24.19 Закона об оценочной деятельности предусмотрено, что, с одной стороны, для пересмотра кадастровой стоимости должен быть представлен отчет о рыночной стоимости на дату определения кадастровой стоимости, а с другой — в случае оспаривания результатов определения кадастровой стоимости рыночная стоимость объекта недвижимости должна быть установлена <24> на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость. ——————————— <24> В данном случае, вероятно, имеется в виду, что установление производится для целей внесения рыночной стоимости в кадастр, иначе не было бы необходимости несколько раз повторять в одной статье закона по сути одно и то же.
Во-вторых, о необходимости соблюдения единства уровня цен, на основе которых определяется кадастровая стоимость, свидетельствует и тот факт, что кадастровая стоимость вновь образованных, вновь выявленных, измененных земельных участков определяется не на дату соответственно их учета, выявления, изменения, а исходя из результатов ранее проведенной государственной кадастровой оценки: с использованием удельных показателей, средних удельных показателей кадастровой стоимости на дату определения кадастровой стоимости всех участков, подвергнутых государственной кадастровой оценке. В-третьих, Международные стандарты оценки определяют массовую оценку как практику оценки по множеству объектов имущества на данную дату путем систематического и единообразного применения методов оценки и методик, которые учитывают статистическое обозрение и анализ результатов <25>. Следовательно, можно говорить об общепризнанном принципе массовой оценки — принципе установления кадастровой стоимости на дату, единую для всех оцениваемых объектов на соответствующей территории, в силу которого невозможна как «актуализация» кадастровой стоимости (определение ее на иную, более позднюю дату) в индивидуальном порядке, так и применение в конкретном деле кадастровой стоимости, установленной на дату, предшествовавшую последней государственной кадастровой оценке. В этом, на наш взгляд, применительно к налоговым отношениям находят свое выражение такие принципы налогового права, как равенство и справедливость налогообложения. Кроме того, только соблюдение этих принципов позволит гарантировать непроизвольность исчисления прочих платежей, размер которых зависит от кадастровой стоимости. ——————————— <25> URL: http://www. valuer. ru/files/ds/MP_13.doc.
Следует отметить также, что процесс государственной кадастровой оценки длится, как правило, не менее года. Он начинается в момент принятия компетентным органом решения о необходимости проведения такой оценки и заканчивается внесением сведений о кадастровой стоимости в кадастр недвижимости. В связи с этим возникает вопрос, какую дату можно считать датой определения кадастровой стоимости. Ответ на этот вопрос содержится только в современных актах правового регулирования, причем исключительно в подзаконных. В соответствии с п. 8 Федерального стандарта оценки «Общие понятия оценки, подходы к оценке и требования к проведению оценки (ФСО N 1)» <26> датой оценки (датой проведения оценки, датой определения стоимости) является дата, по состоянию на которую определяется стоимость объекта оценки. Согласно п. 8 ФСО N 4 кадастровая стоимость объектов оценки определяется на дату формирования перечня объектов недвижимости для целей проведения государственной кадастровой оценки. ——————————— <26> Утвержден Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 N 256.
Кроме того, дата, по состоянию на которую определяется кадастровая стоимость, как правило, указывается в отчетах и затем отражается в актах об утверждении результатов государственной кадастровой оценки. Полагаем, что, если дата, указанная в отчете о кадастровой оценке, отличается от даты составления списка оцениваемых объектов, рыночная стоимость спорного земельного участка должна определяться на дату, указанную в отчете (по крайней мере для тех государственных кадастровых оценок, которые были начаты до утверждения ФСО N 4).
Правовым последствием судебного пересмотра кадастровой стоимости в связи с ее несоответствием рыночной стоимости земельного участка является то, что с момента вступления в силу судебного решения у кадастрового органа возникает обязанность внести в кадастр установленную судебным актом рыночную стоимость земельного участка, т. е. зафиксировать в кадастре в качестве экономической характеристики земельного участка ту, которая указана в резолютивной части решения суда. Таким образом рыночная стоимость (определенная индивидуально) получает статус кадастровой. С этого момента кадастровая стоимость должна применяться в новом, измененном размере. Как отмечает Президиум ВАС РФ в Постановлении от 28.06.2011 N 913/11, сказанное вытекает из правил п. 3 ст. 66 ЗК РФ. В связи с этим следует отметить, что рассмотрение дела об оспаривании кадастровой стоимости в исковом производстве, исходя из сформулированных в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11 правовых позиций, позволяет избежать возникновения в кадастре пробела относительно экономической характеристики земельного участка и, следовательно, проблем с применением правовых норм, условий договоров, ставящих в зависимость от кадастровой стоимости определение размера тех или иных платежей <27>. Тем самым соблюдается баланс между интересами правообладателей земельных участков и публичными интересами, связанными с поступлением денежных средств в соответствующие бюджеты. ——————————— <27> О проблемах, возникающих в результате «обнуления» кадастровой стоимости в кадастре, см., например: Постановления Президиума ВАС РФ от 21.09.2010 N 7309/10, от 19.04.2011 N 15932/10, ФАС Западно-Сибирского округа от 11.10.2010 по делу N А46-2622/2010, письма Минфина России от 10.03.2011 N 0305-04-02/18 и от 02.11.2010 N 03-05-04-02/95.
Соблюдение баланса между этими интересами представляется тем более справедливым, что стоимостная характеристика у земельного участка как объекта экономического оборота всегда имеется и всегда определима независимо от того, утверждена ли она тем или иным правовым актом <28>. ——————————— <28> В этом смысле данная категория дел в чем-то схожа с так называемыми тарифными делами. Признание недействующим акта об утверждении тарифа на определенные товары, работы, услуги отнюдь не означает, что по договорам, предметом которых являются такие товары, работы или услуги, не нужно платить. Это значит лишь, что возникает неопределенность относительно количественной характеристики обязанности контрагента по такому договору, которая должна быть тем или иным способом устранена.
Возможность соблюдения такого баланса выгодно отличает процедуру пересмотра кадастровой стоимости от оспаривания акта об утверждении результатов государственной кадастровой оценки в качестве нормативного, при котором процессуальная возможность замещения установленного размера кадастровой стоимости отсутствует. Таким образом, Постановление Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11 отвечает на вопрос о том, каким образом суду квалифицировать и рассматривать заявленные требования (вне зависимости от того, как они сформулированы и в какой процессуальной форме были заявлены), основанные на несогласии участников гражданского оборота с установленным размером кадастровой стоимости принадлежащих им земельных участков в связи с тем, что она существенно превышает рыночную стоимость. Рассмотрим, какие способы защиты предоставляет заявителям законодательство об оценочной деятельности после внесения в него изменений. Отметим, что положения новой главы Закона об оценочной деятельности, посвященной государственной кадастровой оценке, претерпели изменения еще до их применения на практике. В новой редакции изложена и ст. 24.19 Закона, регулирующая рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости <29>. ——————————— <29> См.: Федеральный закон от 30.11.2011 N 346-ФЗ «О внесении изменений в статью 17 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон N 346-ФЗ).
Порядок оспаривания результатов определения кадастровой стоимости
Положениями ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности в редакции Закона N 346-ФЗ предусмотрена возможность оспорить результаты определения кадастровой стоимости в арбитражном суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (далее — комиссия). Так, законодатель, говоря об оспаривании результатов кадастровой оценки, устанавливает возможность судебного и административного оспаривания. Причем новая редакция указанной статьи Закона отнесла такие споры к подведомственности именно арбитражных судов. К той же подведомственности Закон отнес и дела об оспаривании решений комиссий. Как уже отмечалось, сегодня дела, связанные с оспариванием кадастровой оценки, в зависимости от предмета требований и субъектного состава рассматривают и суды общей юрисдикции, и арбитражные суды в соответствии с положениями процессуального законодательства о подведомственности споров. Принимая во внимание планируемое проведение кадастровой оценки всех объектов недвижимости, огромная часть которых относится к жилым помещениям и другой жилой недвижимости <30>, субъектный состав споров (заявителями по огромному количеству дел будут физические лица, обращающиеся в защиту своих прав и интересов, никак не связанных с предпринимательской или иной экономической деятельностью), отнесение законодателем вышеобозначенных дел к исключительной подведомственности арбитражных судов не представляется обоснованным и оправданным, поскольку очевидно, что это решение только спровоцирует резкое увеличение числа дел, по сути критериям арбитражной подведомственности не отвечающих. ——————————— <30> По данным Федерального кадастрового центра «Земля», в процентном соотношении объем жилого фонда, подлежащего кадастровой оценке, составляет около 80%. URL: http://www. economy. gov. ru/minec/activity/sections/corpmanagment/activity/doc20111018_015.
Еще один вопрос, который положения ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности не позволяют решить однозначно, — об обязательном досудебном рассмотрении спора в административном порядке. Формулировка, используемая законодателем, может быть истолкована как допускающая обращение в арбитражный суд без предварительного обращения в комиссию. Но представляется, что исходя из особенностей, установленных законом для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости, административный порядок должен быть обязательным в силу целого ряда причин. В отсутствие обязательной административной процедуры пересмотра результатов кадастровой оценки и при обращении непосредственно в арбитражный суд возникает вопрос о том, в каком производстве суду рассматривать этот спор. В Постановлении от 28.06.2011 N 913/11 Президиум ВАС РФ указал, что требование о внесении рыночной стоимости в качестве кадастровой подлежит рассмотрению в исковом производстве с учетом всех требований, сформулированных для такого производства процессуальным законодательством. Этот процесс будет отличаться от процесса по рассмотрению требования об оспаривании решения комиссии, принятого по результатам рассмотрения заявления о пересмотре кадастровой стоимости, осуществляемого по правилам главы 24 АПК РФ, по срокам, в которые могут быть заявлены требования, по предмету доказывания, по совокупности обстоятельств, подлежащих установлению судом, по правовым последствиям судебного решения. Таким образом, у заявителя имеется возможность предъявить одно и то же требование в разных процессуальных формах. Опасность параллельного существования двух разных процедур рассмотрения одного и того же спора заключается прежде всего в отсутствии стабильности результатов проведенной кадастровой оценки и, следовательно, тех отношений, которые напрямую от нее зависят (налоговых, арендных). Общий срок исковой давности для защиты нарушенного права установлен в три года. При этом его течение начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права (ст. 196, 200 ГК РФ). Разумеется, этот момент не всегда будет совпадать с моментом внесения результатов кадастровой оценки в ГКН. Кроме того, исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре. Получается, что в течение длительного времени (даже более трех лет) будет вполне возможна ситуация обращения заявителя с иском об оспаривании кадастровой стоимости и в случае его удовлетворения неизбежно последующее заявление иных требований, в том числе связанных с пересмотром всех платежей, которые уже были уплачены исходя из внесенной в ГКН кадастровой оценки. Поскольку вопрос о распространении последствий пересмотра кадастровой стоимости на ранее возникшие отношения остается не решенным однозначно, это может привести к возникновению обязанности вернуть заявителю уплаченные им платежи за достаточно долгий период и экономические последствия такого возврата для бюджетов всех уровней, прежде всего для муниципальных бюджетов, будут ощутимые. Еще один болезненный вопрос, связанный с рассмотрением такой категории споров в исковом производстве, — это распределение судебных расходов. По общему правилу стороне, в пользу которой принято решение, присуждаются все понесенные по делу судебные расходы. Так, в споре, в котором истец просит пересмотреть кадастровую оценку и заявляет требование о внесении в ГКН рыночной стоимости объекта недвижимости в качестве кадастровой, суд, удовлетворяя такое требование, должен возложить судебные расходы, в том числе расходы на проведение судебной экспертизы отчета о рыночной стоимости, на ответчика (орган, осуществляющий кадастровый учет). И хотя какое-либо неправомерное поведение со стороны этого органа отсутствует, в силу норм процессуального права в данном случае экономическая нагрузка в виде таких расходов ляжет на федеральный бюджет. Кроме того, порядок, установленный законом (сроки, основания и процедура рассмотрения заявления о пересмотре результатов кадастровой стоимости), применим только для рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости комиссией. И, разумеется, такой административный порядок не может быть напрямую использован судом при рассмотрении соответствующего спора, вследствие чего все вопросы, остававшиеся неразрешенными и достаточно остро поставленные перед судами, не исчезли и с вступлением в силу изменений в законодательстве. Отметим, что значение установленного законодателем административного порядка в таком случае снижается, а суд будет вынужден взять на себя несвойственные ему функции, оценивая допустимость внесения рыночной стоимости в качестве кадастровой. Если административный порядок для пересмотра результатов государственной кадастровой оценки является обязательным, суд будет рассматривать спор, связанный с оспариванием принятого в таком порядке решения комиссии. Закон об оценочной деятельности прямо указывает на возможность оспорить решение комиссии в арбитражный суд. В таком случае суд будет рассматривать заявление по правилам главы 24 АПК РФ, проверяя решение комиссии на соответствие законодательству. При этом с учетом правил ст. 198, 201 АПК РФ заявитель должен будет представить доказательства нарушения его прав оспариваемым решением, а заинтересованное лицо — соответствие принятого решения закону. И в такой ситуации пределы рассмотрения заявленного требования ограничиваются судебной проверкой оспариваемого решения на предмет его соответствия законодательству, не затрагивающей существа вынесенного решения с точки зрения возможной переоценки кадастровой стоимости. При этом, поскольку в силу правил ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности в соответствующих случаях положительное экспертное заключение на отчет о рыночной стоимости спорного объекта недвижимости должно быть представлено в комиссию заявителем и данное экспертное заключение будет являться одним из доказательств по делу об оспаривании решения комиссии, расходы на проведение такой экспертизы не будут рассматриваться в качестве судебных и возлагаться на проигравшую спор сторону. В поддержку необходимости административной процедуры можно отметить также, что сам законодатель вводит понятие «пересмотр» кадастровой стоимости, которое по своему содержанию отличается от понятия «оспаривание» в том смысле, что не предполагает обязательного отыскания неправомерности, нарушения законодательства при установлении кадастровой стоимости. В порядке пересмотра кадастровой стоимости нет как такового спора, поскольку законодательство оставляет мало шансов для сохранения кадастровой стоимости в том размере, в каком она определена по результатам государственной кадастровой оценки, так как комиссия не вправе отказать в пересмотре кадастровой стоимости в том случае, если по отчету оценщика имеется положительное заключение соответствующей саморегулируемой организации оценщиков. Иных оснований для отказа законодателем на сегодня не установлено. Таким образом, основная задача комиссии заключается в проверке достоверности рыночной стоимости, и заявитель должен документально подтвердить реальную рыночную стоимость спорного объекта. В связи с этим прежде всего в целях выявления достоверной оценки объекта недвижимости профессиональным сообществом, имеющим соответствующие знания, обращение для урегулирования спора в административном порядке представляется нам обязательным. Административный порядок рассмотрения споров заключается в обращении в специальные комиссии с заявлением о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости. Как установлено ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности, комиссии создаются органом, осуществляющим функции государственной кадастровой оценки, на территории соответствующего субъекта РФ. В состав комиссии входят по одному представителю органа исполнительной власти субъекта РФ, органа, осуществляющего функции по государственной кадастровой оценке, органа кадастрового учета, саморегулируемой организации оценщиков, членами которой являются оценщики, осуществившие определение кадастровой стоимости, Национального совета по оценочной деятельности <31>. Таким образом, ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности в новой редакции предусматривает представительство лиц от органа, осуществляющего функции по государственной кадастровой оценке, и от органа кадастрового учета. Однако в настоящее время органом, осуществляющим обе функции, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), и пока неясно, необходимо ли присутствие двух представителей данного органа или же достаточно одного. ——————————— <31> Приказом Минэкономразвития России от 22.02.2011 N 69 утверждены Типовые требования к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости.
Порядок пересмотра результатов кадастровой оценки комиссией
Законодатель установил, что результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в комиссии в течение шести месяцев с даты их внесения в государственный кадастр недвижимости. В отношении установленного законодателем срока, порядка его исчисления и возможности восстановления отметим следующее. Часть 4 ст. 15 Закона о кадастре, посвященная информационному взаимодействию различных органов власти при ведении государственного кадастра недвижимости, предусматривает представление в срок, не превышающий пяти рабочих дней, результатов государственной кадастровой оценки, утвержденных в установленном порядке. Орган государственной власти или орган местного самоуправления, утвердивший результаты кадастровой оценки, в указанный срок представляет в орган кадастрового учета копию акта об утверждении таких результатов. Статьей 17 этого же Закона установлено, что кадастровый учет на основании документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия, осуществляется в срок не более чем 30 рабочих дней со дня поступления таких документов (ч. 2). И далее орган государственного кадастрового учета в срок не более чем пять рабочих дней со дня внесения изменений направляет уведомление об осуществленном кадастровом учете по почтовому адресу и (или) адресу электронной почты правообладателя объекта недвижимости, а при отсутствии в государственном кадастре недвижимости сведений о таком адресе — по почтовому адресу этого правообладателя в соответствии с внесенными кадастровыми сведениями о вещных правах на объект недвижимости. Положения Закона о кадастре не претерпели изменений в связи с вступлением в действие новых положений об оспаривании результатов государственной кадастровой оценки. Исходя из системного толкования законодательства, можно предположить, что правообладатель, получив сведения об изменении кадастровой стоимости своего объекта недвижимости, вправе в порядке, установленном Законом об оценочной деятельности, обратиться с заявлением о пересмотре этой оценки. Вместе с тем положения ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности позволяют прийти к выводу, что внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о кадастровой стоимости осуществляется после завершения рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости. Возможно, законодатель, предоставляя шесть месяцев для оспаривания результатов государственной кадастровой оценки, рассматривает результаты, внесенные в ГКН о кадастровой стоимости, как имеющие временный характер. И только по истечении установленных шести месяцев при согласии с проведенной оценкой или после урегулирования споров внесенные в ГКН сведения приобретают обязательный характер для целей, установленных законодательством. При этом если законодатель право на оспаривание результатов кадастровой оценки предоставляет достаточно широкому кругу заинтересованных лиц, которые в соответствии с Законом о кадастре отдельно об изменениях, внесенных в ГКН, не уведомляются, то можно предположить, что исходя из толкования положений абзацев первого, пятого ст. 24.19 и абзаца первого ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности в новой редакции результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в комиссии как непосредственно после опубликования, поскольку нормативный акт был опубликован и доступен для всеобщего ознакомления (любых заинтересованных лиц), так и в течение шести месяцев с даты внесения в ГКН для правообладателей объектов недвижимости.
Субъекты требования о пересмотре результатов кадастровой оценки
Закон о кадастре предоставляет право на обращение в комиссию с заявлением о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости следующему кругу лиц: 1) лицам (физическим и юридическим), чьи права и обязанности затрагиваются результатами определения кадастровой стоимости; 2) органам государственной власти и органам местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности соответственно. Формулировка Закона позволяет отнести к первой группе достаточно широкий круг лиц. При этом из Закона неясно, следует ли лицу подтвердить свою заинтересованность в пересмотре кадастровой стоимости. Закон лишь говорит об обязательном представлении нотариально заверенной копии правоустанавливающего или правоудостоверяющего документа на объект недвижимости в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается лицом, обладающим правом на объект недвижимости. ЗК РФ, определяя участников земельных отношений, называет собственников земельных участков, землепользователей (лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования), землевладельцев (лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения), арендаторов и субарендаторов земельных участков, лиц, имеющих право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). Очевидно, что собственник земельного участка является тем лицом, чьи права непосредственно затрагиваются внесенной кадастровой стоимостью. В то же время сказать, что права и обязанности иных названных лиц не затрагиваются, нельзя. Напротив, в случае аренды земельных участков, находящихся в собственности публично-правового образования, или земельного участка, право собственности на который не разграничено, условие договора об арендной плате, как правило, определяется исходя из кадастровой стоимости участка. Не исключена также возможность включения такого условия и в договор аренды частного участка. Получается, что результаты кадастровой оценки одного и того же объекта недвижимости могут затрагивать права и обязанности нескольких лиц: собственника, обладателя ограниченного вещного права, арендатора, возможно, залогодержателя. Однако прямого ответа на вопрос, каким образом требования этих лиц могут соотноситься и как рассматривать споры о размере кадастровой стоимости в случае их несогласия, Закон об оценочной деятельности не содержит. При этом п. 16 Типовых требований к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости содержит положение о том, что, если ранее в отношении объекта недвижимости, указанного в заявлении о пересмотре кадастровой стоимости, комиссией принято решение об определении кадастровой стоимости данного объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, другое заявление не принимается к рассмотрению. При буквальном толковании названных положений не исключена ситуация, когда первым обратившимся с заявлением будет какое-либо иное заинтересованное лицо, а не собственник объекта недвижимости, который может на изменение кадастровой стоимости свою волю не выражать и даже быть против такого изменения. Часть 3 ст. 20 Закона о кадастре, определяя лиц, имеющих право на обращение с заявлениями об учете изменений объектов недвижимости, называет: 1) собственников; 2) применительно к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности, — лиц, которым земельный участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды на основании договора, заключенного на срок более пяти лет; 3) иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами. Указанная норма определяет более узко круг лиц, которые вправе требовать от органа кадастрового учета внесения изменений в государственный кадастр недвижимости, в том числе и в отношении сведений о кадастровой стоимости объекта недвижимости. Можно также обратиться к положению ч. 4 ст. 16 Закона о кадастре, где указано, что если иное не установлено настоящим Законом, то никто не вправе требовать иначе как на основании решения суда, в том числе в связи с совершением сделки, от собственника поставленного на учет объекта недвижимости или от иного лица осуществления учета изменений данного объекта недвижимости. Исходя из указанной нормы, можно предположить, что при возникновении спора между заинтересованными лицами такой спор между собственником и иным заинтересованным лицом о внесении изменений в ГКН в части кадастровой оценки объекта недвижимости должен быть разрешен судом. Такой спор может возникнуть, например, при поступлении в комиссию нескольких заявлений в отношении одного и того же объекта от разных лиц (скажем, публичного собственника и арендатора). Если же собственник объекта недвижимости волю на такое изменение не выражает, а обращается с заявлением о пересмотре результатов кадастровой стоимости иное лицо, скажем арендатор объекта недвижимости, то оснований для изменения кадастровой стоимости в случае возражений собственника не имеется. Прямо законодатель возможные ситуации не урегулировал, но для решения вопроса о том, кто может требовать пересмотра результатов кадастровой оценки, и для уяснения круга лиц, имеющих право на обращение с заявлением о пересмотре кадастровой стоимости объекта недвижимости, можно выделить две ситуации в зависимости от того, в чьей собственности находится объект недвижимости. 1. Собственником является публично-правовое образование. В таком случае помимо органов государственной власти или органов местного самоуправления, которым Закон предоставил право на оспаривание результатов определения кадастровой стоимости, такие результаты могут быть оспорены иными правообладателями. В отношении земельных участков — лицами, обладающими участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, арендаторами, поскольку именно они являются плательщиками обязательных платежей — земельного налога или арендной платы, размер которых напрямую зависит от кадастровой стоимости объекта. 2. Собственником объекта недвижимости является частное лицо. В таком случае только собственник и должен быть наделен правом на оспаривание кадастровой оценки в отношении объекта недвижимости.
Основания для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости
Закон об оценочной деятельности называет два основания для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости: 1) недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости; 2) установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости. Обращаясь в комиссию с заявлением о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости, заявитель должен подтвердить наличие одного из названных оснований соответствующими доказательствами: 1) документами, подтверждающими недостоверность сведений об объекте недвижимости; 2) отчетом о рыночной стоимости объекта на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость. Кроме того, при расхождении кадастровой и рыночной стоимости более чем на 30% отчет должен иметь положительное экспертное заключение, подготовленное экспертом или экспертами саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, составивший отчет. 1. Если заявление о пересмотре кадастровой стоимости было подано в связи с недостоверностью сведений об объекте недвижимости, то именно эту недостоверность заявитель и должен подтвердить. В случае недостоверности сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, заявитель, оспаривая результаты определения кадастровой стоимости, вправе обратиться к заказчику работ по определению кадастровой стоимости — орган, принявший решение о проведении государственной кадастровой оценки, и орган кадастрового учета с запросом о представлении сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости. В течение семи рабочих дней с момента поступления запроса названные органы обязаны представить соответствующие сведения. Недостоверность сведений может выражаться в использовании в отношении объекта недвижимости не соответствующих действительности сведений о его характеристиках, например о площади земельного участка, его расположении, виде разрешенного использования и др. По итогам рассмотрения заявления о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости на основании недостоверности сведений об объекте недвижимости комиссия вправе его отклонить в случае, если факт использования недостоверных сведений не подтверждается. При подтверждении недостоверности комиссия принимает решение о пересмотре кадастровой стоимости. И в этом случае обеспечивается определение кадастровой стоимости объекта недвижимости в установленном порядке, т. е. проводится переоценка объекта недвижимости с учетом достоверных сведений о нем. Полученный результат вносится в ГКН. Статьей 28 Закона о кадастре предусматривается другая процедура, направленная на исключение недостоверных сведений из кадастра, — исправление ошибок. Выделяется два вида ошибок: 1) техническая ошибка; 2) кадастровая ошибка в сведениях — воспроизведенная в ГКН ошибка в документе, на основании которого вносились сведения, которая самостоятельно органом, осуществляющим кадастровый учет, устранена быть не может и подлежит исправлению: — на основании заявления правообладателя, иного лица, которому законом предоставлено право на внесение изменений в сведения, содержащиеся в ГКН, если ошибка содержалась в документах, представленных такими лицами; — в порядке информационного взаимодействия, т. е. при представлении соответствующих документов, подтверждающих наличие ошибки в документах, ранее им представленных; — на основании вступившего в законную силу решения суда об исправлении такой ошибки. Исправление ошибки приводит к исключению недостоверных сведений об объекте недвижимости из ГКН, что, в свою очередь, дает основания для переоценки (пересчета) кадастровой стоимости такого объекта. Сопоставление норм о порядке исправления кадастровой ошибки и пересмотра результатов кадастровой оценки на основании недостоверности сведений заставляет задаться вопросом о соотношении этих двух процедур: имеет ли место в данном случае дублирование, закрепление в двух законах параллельных процедур применительно к одной и той же ситуации или у каждой из этих процедур свое предназначение? В судебной практике распространены споры, в которых заявители, имея своей целью изменить кадастровую стоимость объекта, ссылаются именно на наличие кадастровой ошибки <32>. ——————————— <32> Например, дело N А46-21767/2009 Арбитражного суда Омской области.
В то же время, очевидно, нормы Закона об оценочной деятельности не позволяют сделать вывод о том, что пересмотр кадастровой стоимости по основанию недостоверности сведений может повлечь автоматическое исправление таких сведений в ГКН. В связи с этим и имея в виду, что в процессе государственной кадастровой оценки используются как сведения об объекте недвижимости, содержащиеся в ГКН (площадь, категория земель, разрешенное использование земельного участка, назначение иного объекта недвижимости (жилое или нежилое)), так и иные сведения (о ценообразующих факторах), можно предположить, что до тех пор, пока «недостоверные сведения» об объекте недвижимости, содержащиеся в ГКН и использовавшиеся при его кадастровой оценке, не исключены из кадастра путем исправления кадастровой ошибки, отсутствуют основания для пересмотра кадастровой стоимости данного объекта по мотиву недостоверности этих сведений. Однако при таком толковании положений законов заявитель, не исправивший кадастровую ошибку до истечения установленного Законом об оценочной деятельности шестимесячного срока для обращения в комиссию, лишается возможности пересмотра кадастровой стоимости по основанию недостоверности сведений. 2. Заявляя требования о пересмотре кадастровой стоимости и установлении ее в размере рыночной, заявитель должен подтвердить рыночную стоимость объекта недвижимости отчетом оценщика. Рыночная стоимость должна быть установлена на дату, на которую была определена кадастровая стоимость. В силу п. 21 Типовых требований к порядку создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подано по основанию установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости, которая отличается от его кадастровой стоимости не более чем на 30%, комиссия принимает решение об определении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости. Если же рыночная стоимость объекта недвижимости отличается от его кадастровой стоимости более чем на 30%, комиссия принимает решение об отклонении заявления о пересмотре кадастровой стоимости, за исключением случаев, когда заявителем представлено положительное экспертное заключение (если отчет об оценке рыночной стоимости составлен оценщиками, являющимися членами разных саморегулируемых организаций оценщиков, — положительные экспертные заключения соответствующих саморегулируемых организаций оценщиков). Из указанного можно сделать вывод, что 30-процентное отклонение кадастровой стоимости от рыночной изначально презюмируется и может быть исправлено на основании только отчета о рыночной стоимости объекта на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость. При наличии положительного заключения кадастровая стоимость определяется в размере рыночной и при большем отклонении их значений. Проведение экспертизы отчета оценщика предусмотрено ст. 17.1 Закона об оценочной деятельности. Данной нормой предписано проведение экспертиз двух видов: 1) нормативно-методическая — экспертиза на соответствие требованиям законодательства РФ об оценочной деятельности, в том числе требованиям настоящего Федерального закона, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и (или) стандартов и правил оценочной деятельности; 2) экспертиза на подтверждение стоимости объекта оценки, определенной оценщиком в отчете об оценке, включающая также проверку отчета об оценке на соответствие требованиям законодательства РФ об оценочной деятельности, в том числе требованиям настоящего Федерального закона, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и (или) стандартов и правил оценочной деятельности <33>. ——————————— <33> См. также: Приказ Минэкономразвития России от 04.07.2011 N 328 «Об утверждении Федерального стандарта оценки «Виды экспертизы, порядок ее проведения, требования к экспертному заключению и порядку его утверждения (ФСО N 5)».
Вторая экспертиза по сути означает переоценку объекта недвижимости. Поскольку для разрешения вопроса о пересмотре кадастровой стоимости существует необходимость прежде всего в подтверждении профессионализма проведенной рыночной оценки, а необходимость в переоценке, на наш взгляд, отсутствует, в этом случае следует проводить именно нормативно-методическую экспертизу, позволяющую избежать индивидуальной переоценки спорного земельного участка. Осуществление экспертизы уже подготовленного отчета оценщика, а не проведение еще одной оценки вполне обоснованно. Проведение новой оценки объекта может привести лишь к появлению еще одного мнения оценщика о рыночной стоимости объекта, которое может не совпадать с первым (само по себе о непрофессионализме оценщиков это не свидетельствует), что зачастую вызывает недоумение у лиц, не обладающих специальными познаниями в теории стоимостной оценки. В то время как при проведении экспертизы уже подготовленного отчета эксперт дает заключение о том, соответствует ли отчет об оценке требованиям законодательства РФ об оценочной деятельности, федеральных стандартов оценки и других актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, и (или) стандартов и правил оценочной деятельности, т. е. подтверждает, что оценка проведена на должном профессиональном уровне. Нужно иметь в виду, что экспертиза отчета об оценке в силу ст. 17.1 Закона об оценочной деятельности может проводиться только экспертом (экспертами) той саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, осуществлявший оценку, которая подлежит проверке. Это требование законодательства обусловлено прежде всего тем, что при проведении экспертизы отчета об оценке эксперты проверяют соответствие его, помимо прочего, стандартам и правилам оценочной деятельности, обеспечивающим профессионализм оценки, которые действуют именно в данной саморегулируемой организации и в силу этого обязательны для данного оценщика (как локальный правовой акт). Результатом рассмотрения заявления о пересмотре кадастровой стоимости на основании установления в отчете рыночной стоимости объекта недвижимости является решение комиссии об определении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости. Отклонить такое заявление комиссия может только в том случае, если при расхождении кадастровой и рыночной стоимости более чем на 30% заявителем не представлено положительное заключение на отчет оценщика. Однако положения ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности в редакции Закона N 346-ФЗ позволяют в дальнейшем на подзаконном уровне установить и иные случаи для отказа в удовлетворении такого заявления. Снижение уровня регулирования этого немаловажного вопроса, на наш взгляд, порождает обоснованные сомнения.
Внесение результатов определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости
В соответствии со ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности в новой редакции после рассмотрения комиссией споров Росреестр осуществляет внесение результатов определения кадастровой стоимости в ГКН. Причем с учетом того, что Росреестр в настоящее время выполняет и функции по государственной кадастровой оценке, и функции органа кадастрового учета, срок для внесения может быть сокращен до десяти рабочих дней с даты завершения рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости. Неясен вопрос о том, что имеется в виду под датой завершения рассмотрения споров: вынесение комиссией решения по конкретному заявлению, истечение шести месяцев, на протяжении которых результаты определения кадастровой стоимости могли быть оспорены, или, например, в случае оспаривания в суд решения комиссии об отклонении заявления вступление в силу судебного решения? Необходимость четкой регламентации отношений, связанных с кадастровой оценкой недвижимости, очевидна. Внесение изменений в законодательство об оценочной деятельности, установление процедуры пересмотра результатов кадастровой оценки, несомненно, в перспективе регулирования этих отношений играет важную роль. Однако на сегодня в Законе об оценочной деятельности содержится много неясностей, существуют параллельные и дублирующие нормы в разных законах, что создает ситуацию неопределенности и, безусловно, будет препятствовать полноценной защите прав заинтересованных лиц. Постановление Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11 в первую очередь учитывает тот факт, что истцу по этому делу недоступен механизм защиты, предусмотренный Законом об оценочной деятельности, что не может служить основанием для лишения его судебной защиты. В связи с этим порядок пересмотра кадастровой стоимости по изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.06.2011 N 913/11 процедуре, скорее, должен носить временный характер и использоваться в период до применения порядка, предусмотренного Законом об оценочной деятельности. Вместе с тем наличие отмеченных недостатков в правовом регулировании не позволяет сделать вывод о создании этим Законом полноценного механизма защиты. В отсутствие же законодательно закрепленного четкого механизма решение всех вопросов перекладывается на судебные органы, что не может быть адекватным и полноценным средством регулирования этих отношений, поскольку большую часть вопросов, требующих своего разрешения, составляют вопросы экономические, а не правовые.
