ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ:
ВОПРОСЫ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
В. Н. ХАРЬКОВ
Харьков В. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Тульского государственного университета.
В действующем природоресурсном законодательстве закреплено право пользования в установленном порядке соответствующими природными ресурсами. Так, ст. 1 Земельного кодекса РФ закрепила принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
Этот принцип получил развитие в ряде статей Земельного кодекса РФ. В частности, статьей 34 ЗК РФ предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом. Названные органы также обязаны уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации. Также статьей 38.1 ЗК РФ определены порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства.
Аналогичные правила, призванные обеспечить реализацию права на пользование природными ресурсами, содержатся в горном, водном, лесном законодательстве, а также антимонопольном законодательстве. В частности, процедура реализации права лесопользования установлена нормами главы 8 Лесного кодекса РФ. Однако судебная практика свидетельствует, что нормы природоресурсного законодательства нарушаются в части обеспечения равного доступа всех заинтересованных лиц к участию в соответствующих конкурсах (аукционах).
Таким примером может служить дело N 7905/09, рассмотренное 20.09.2011 Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ по заявлению Федеральной антимонопольной службы от 30.12.2010 [1].
Фактические обстоятельства дела свидетельствуют, что решением ФАС России от 16.06.2008 по делу N 117/33-08 Управление лесного хозяйства по Московской области и г. Москве признано нарушившим часть 2 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» [2] в части необоснованного ограничения доступа потенциальных участников к участию в лесных аукционах по продаже права на заключение договора аренды лесных участков, находящихся в государственной собственности, назначенных на 19 и 20 декабря 2007 г.
В ходе рассмотрения дела Комиссией ФАС России было установлено, что в извещении о проведении аукциона было указано о приеме заявок с прилагаемыми документами 12 декабря 2007 г. с 10.00 до 14.00 в здании Мослесхоза. Аналогичная, по сути, информация содержалась в документации по проведению лесного аукциона, назначенного на 20 декабря 2007 г., и, соответственно, в извещении о проведении этого аукциона.
Организатор аукциона Мослесхоз в условиях о порядке подачи заявок для участия и извещениях не указал необходимой в силу пункта 3 части 4 статьи 79 ЛК РФ информации о порядке предварительной записи на проход в здание Мослесхоза для подачи заявок на участие в аукционе.
Фактически пропуск в здание Мослесхоза в дни, определенные для подачи заявок на участие в аукционе, осуществлялся по предварительной записи работниками Мослесхоза; вопреки существующей в здании пропускной системе, пропуска в указанные дни не выписывались. Антимонопольным органом было установлено, что 12 декабря 2007 г. по списку, составленному Мослесхозом, осуществлен пропуск в здание и принято 40 заявок на участие в аукционе на 19 декабря 2007 г., на участие в аукционе, назначенном на 20 декабря 2007 г., осуществлен пропуск в здание и зарегистрировано 54 заявки из 59 внесенных в список.
В результате, как установлено антимонопольным органом, в нарушение статьи 78 ЛК РФ и статьи 448 ГК РФ, в силу которых аукцион должен проводиться в открытой форме и должна быть предоставлена возможность всем желающим подать заявки на участие в аукционе, не все желающие смогли реализовать свое право, поскольку не были допущены в здание. Количество участников аукциона ограничилось количеством лотов и не превышало 1 — 2 на один лот. Права на заключение договоров аренды лесных участков, расположенных в районе Рублевского шоссе, сроком на 49 лет были проданы ограниченному кругу лиц по стартовым ценам (450 — 650 рублей за сотку) при рыночной стоимости более 5 тысяч долларов за сотку.
ФАС России пришел к выводу, что фактическими действиями по организации приема заявок Мослесхоз допустил нарушение запретов, установленных частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Указанные нарушения явились основанием для выдачи предписания от 16.06.2008 по делу N 117/33-08 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Управлению лесного хозяйства по Московской области и г. Москве предписано при проведении лесных аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесных участков, находящихся в собственности, не совершать действий, которые могут привести к ограничению конкуренции, в том числе: в извещениях о проведении аукционов, в аукционной документации предусматривать порядок подачи заявок на участие в лесных аукционах с учетом имеющегося в занимаемом здании пропускного режима; устанавливать срок подачи заявок на участие в лесных аукционах, обеспечивающий возможность подачи таких заявок всеми лицами, желающими принять участие в лесных аукционах, но не менее 14 рабочих дней; а также в извещениях о проведении аукционов, в аукционной документации предусматривать возможность подачи заявок на участие в лесных аукционах, в том числе путем направления по почте.
Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы по осуществлению полномочий по проведению аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка на землях лесного фонда и заключению договоров аренды лесных участков, Мослесхоз обратился в Арбитражный суд г. Москвы с соответствующим заявлением, которое было удовлетворено судом первой инстанции. С таким решением согласился и апелляционный суд.
Признавая недействительными решение ФАС России и выданное предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, названные суды исходили из того, что факты чинения работниками Мослесхоза кому-либо препятствий при подаче заявок на аукцион, а также введения Мослесхозом необоснованного ограничения доступа к участию в лесных аукционах по продаже права на заключение договора аренды лесных участков, находящихся в государственной собственности, назначенных на 19 и 20 декабря 2007 года, и, соответственно, нарушение требований части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом не доказаны, а нарушение прав одного из потенциальных участников аукциона не свидетельствует о нарушении закона.
С указанными выводами судов первой и апелляционной инстанций не согласились вышестоящие суды.
В частности, Федеральный арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 30.04.2009 N КА-А40/2126-09 по делу N А40-40222/08-153-445 указал, что судами сделан ошибочный и не основанный на законе вывод о том, что факт совершения Мослесхозом вмененного нарушения антимонопольного законодательства в отношении лишь одного из потенциальных участников аукциона не может являться основанием для признания действий Мослесхоза необоснованным ограничением доступа к участию в лесных аукционах, назначенных на 19 и 20 декабря 2007 г.
В соответствии со статьей 79 ЛК РФ, а также в соответствии с аукционной документацией лесной аукцион должен проводиться в открытой форме. Проведение торгов (аукциона) в открытой форме означает, что в торгах (аукционах) может принять участие любое лицо в соответствии со статьей 448 ГК РФ.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона «О защите конкуренции» целью этого Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Часть 1 статьи 3 названного Закона регулирует отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах.
Как указал кассационный суд, из указанных норм следует, что законодатель не ставит наступление ответственности в зависимость от количества лиц, нарушение прав которых является основанием для вменения соответствующему лицу совершения необоснованного ограничения доступа к участию в лесных аукционах. Следовательно, нарушение в отношении даже одного из потенциальных участников аукциона является безусловным основанием для признания действий организатора аукциона необоснованным ограничением доступа к участию в лесных аукционах. В связи с этим Федеральный арбитражный суд Московского округа постановил: решение Арбитражного суда города Москвы от 26 сентября 2008 года и Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2008 года по делу N А40-40222/08-153-445 отменить; в удовлетворении заявления Управления лесного хозяйства по Московской области и г. Москве о признании недействительными решения и предписания Федеральной антимонопольной службы от 16 июня 2008 года по делу N 117/33-08 отказать.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ фактически согласился с приведенной позицией кассационного суда и указал в Постановлении от 20.09.2011 по названному выше делу, что открытые торги проводятся с целью привлечения максимально широкого круга участников и получения организатором торгов в данном случае наибольшей цены за реализуемое право. В связи с этим не установленное законодательством ограничение в доступе к торгам ущемляет как права каждого желающего принять в них участие, так и интерес организатора торгов в привлечении максимального числа участников, а также в данном деле публичные интересы.
Обеспечить реализацию права пользования природными ресурсами призван Федеральный закон от 06.12.2011 N 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3]. В частности, ст. ст. 5, 9, 12, 13, 17 названного Закона предусматривают дополнительные организационно-правовые гарантии реализации права пользования природными ресурсами, в том числе по итогам проведения аукционов.
Применительно к торгам лесными участками названным Законом внесены изменения в ч. 3 ст. 79 ЛК РФ и установлено, что извещение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов не менее чем за шестьдесят дней до дня проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка или не менее чем за пятнадцать дней до дня проведения аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений; информация о проведении аукциона должна быть доступна для ознакомления всем заинтересованным лицам без взимания платы.
Таким образом, обеспечение реализации права пользования природными ресурсами, во всяком случае, следует рассматривать как способ защиты публичных интересов институтами природоресурсного права даже тогда, когда хозяйствующий субъект, реализуя свое субъективное право, преследует исключительно частные интересы.
Библиографический список
1. http://www. arbitr. ru
2. СПС «КонсультантПлюс».
3. Российская газета. 2011. 9 декабря. N 278 (5654).
