(Конюхова Т. В.) («Журнал российского права», 2012, N 6)
ОСОБЕННОСТИ ПЕРЕДАЧИ (ПРОДАЖИ) ИМУЩЕСТВА БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Т. В. КОНЮХОВА
Конюхова Таисия Владимировна, старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП.
Исследуются проблемы совершенствования законодательства о порядке передачи (продажи) имущества бюджетных учреждений, предлагается принять соответствующий закон.
Features of transfer (sale) of property of budgetary institutions T. V. Konyukhova
In article problems of perfection of the legislation on the order of transfer (sale) of property of budgetary establishments are considered. It is offered to pass the law concerning.
Конституция РФ осуществляет правовое регулирование собственности, закрепляя в своих статьях (8, 34 — 36, 71, 73, 114, 130) положения о равенстве защиты прав собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения Российской Федерации, о разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и др. Правовое регулирование федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов как собственности Российской Федерации осуществляется п. «з» ст. 71 Конституции РФ. Аналогично собственником бюджета является субъект РФ (ст. 73 Конституции РФ), а собственниками местных бюджетов — муниципальные образования (ст. 132 Конституции РФ). Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон N 83-ФЗ) внесены поправки в ряд законодательных актов, в частности в БК РФ и ГК РФ, и установлены три типа государственных (муниципальных) учреждений — казенные, бюджетные и автономные. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон N 7-ФЗ) бюджетным учреждением является некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Большое количество изменений, внесенных в этот Закон с момента его вступления в силу, свидетельствует о недостаточной первоначальной проработке статуса типов государственных (муниципальных) учреждений. Деятельность бюджетного учреждения разделяется на основную и прочую уставную деятельность. Основные виды деятельности формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, но при этом бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Если в учредительных документах предусмотрены иные виды деятельности, способствующие достижению целей основного вида деятельности, то бюджетное учреждение может выполнять и их. Бюджетное учреждение осуществляет в установленном порядке полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению в денежной форме публичных обязательств <1> перед физическим лицом; финансовое обеспечение осуществления бюджетными учреждениями полномочий производится в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. ——————————— <1> См. об этом ст. 6 БК РФ.
Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование в зависимости от подчиненности. Земельный участок предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Однако объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов России, культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков), ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, закрепляются за бюджетным учреждением на условиях и в порядке, которые определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Право оперативного управления бюджетного учреждения на объекты культурного наследия религиозного назначения, в том числе ограниченные для использования или изъятые из гражданского оборота, переданные в безвозмездное пользование религиозным организациям (а также при передаче таких объектов в безвозмездное пользование религиозным организациям), прекращается по основаниям, предусмотренным федеральным законом. Порядок распоряжения бюджетным учреждением имуществом зависит от вида имущества. В законодательном порядке определено, что бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Если иное не предусмотрено п. 13, 14 ст. 9.2 или абз. 3 п. 3 ст. 27 Закона N 7-ФЗ, остальным имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Поэтому бюджетное учреждение с согласия собственника вправе передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя (участника) денежные средства (если иное не установлено условиями предоставления денежных средств) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет денежных средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. Особо ценным движимым имуществом является движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. В связи с этим Законом N 83-ФЗ внесены изменения в значительное число законодательных актов. Например, Основы законодательства РФ о культуре, утвержденные Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1, дополнены положениями о том, что предметы Музейного фонда РФ, документы Архивного фонда РФ и национального библиотечного фонда, находящиеся в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений культуры, подлежат отнесению к особо ценному движимому имуществу государственных (муниципальных) учреждений культуры. Принятие решения о сохранении и использовании предметов Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ и национального библиотечного фонда в случае реорганизации либо ликвидации государственных (муниципальных) учреждений осуществляется в порядке, установленном названными Основами и иными федеральными законами, постановлениями Правительства РФ. Согласно Закону N 83-ФЗ виды особо ценного имущества могут определяться: в отношении подведомственных федеральных бюджетных учреждений — федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, либо федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ; в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации — в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; в отношении муниципальных бюджетных учреждений — в порядке, установленном местной администрацией. Перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя. Согласно особому правовому порядку, установленному Законом N 83-ФЗ, крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. Крупной сделкой признается сделка (несколько взаимосвязанных сделок), связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки. Если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения, то крупная сделка, совершенная с нарушением требований, может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения или его учредителя. Независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной, руководитель бюджетного учреждения несет ответственность в размере убытков, причиненных бюджетному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением требований абз. 1 п. 13 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ. Бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество, указанное в абз. 2 п. 10 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, в уставный капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя (участника), но не вправе создавать юридические лица. Федеральное имущество, включенное в утвержденный Правительством РФ реестр федерального имущества, передаваемого Российской академии наук, и приобретенное за счет средств федерального бюджета, напротив, не может направляться на создание других юридических лиц, кроме как на создание подведомственных организаций, быть предметом залога (обеспечения) по кредитам и займам или отчуждаться иными способами <2>. ——————————— <2> См.: Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. N 785 «О Российской академии наук».
Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, но такая деятельность обязательно должна быть указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Принятие решения о ликвидации бюджетного учреждения и ее проведение осуществляются в порядке, установленном: Правительством РФ — в отношении федерального бюджетного учреждения; высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ — в отношении бюджетного учреждения субъекта РФ; местной администрацией муниципального образования — в отношении муниципального бюджетного учреждения. Имущество бюджетного учреждения, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам бюджетного учреждения, передается ликвидационной комиссией собственнику соответствующего имущества. В целях реализации Закона N 83-ФЗ принято Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения». В нем содержалось поручение федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федерального бюджетного учреждения, утвердить ряд нормативных актов о порядке выполнения указанного Закона, в частности: о порядке предварительного согласования совершения федеральным бюджетным учреждением крупных сделок, соответствующих критериям, установленным п. 13 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ; о порядке принятия решения об одобрении сделок с участием федерального бюджетного учреждения, в совершении которого имеется заинтересованность (ст. 27 Закона N 7-ФЗ). Положением об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального бюджетного учреждения, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 537, определено, что функции и полномочия учредителя в отношении федерального бюджетного учреждения в случае, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится это учреждение. Так, орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, в установленном порядке: определяет перечень всего особо ценного движимого имущества; предварительно согласовывает совершение федеральным бюджетным учреждением крупных сделок; принимает решения об одобрении сделок с участием федерального бюджетного учреждения, в совершении которых имеется заинтересованность; устанавливает порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности федерального бюджетного учреждения, оказываемые им сверх установленного государственного задания. Порядок определения платы за оказание необходимых и обязательных для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг устанавливается в соответствии с Правилами определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 352. Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, согласовывает: распоряжение особо ценным движимым имуществом, закрепленным учредителем либо приобретенным федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных его учредителем на приобретение такого имущества; распоряжение с учетом требований, установленных п. 4 указанного Положения, недвижимым имуществом федерального бюджетного учреждения, в том числе передачу его в аренду; внесение с учетом требований, установленных п. 4 указанного Положения, федеральным бюджетным учреждением в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления), иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачу им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника; передачу некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств в случаях, предусмотренных федеральными законами (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением собственником или приобретенного федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. Однако в некоторых случаях требуется согласование с другими органами. Так, решения по вопросам, указанным в подп. «м» и «н» п. 3 Положения, принимаются органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, за исключением решений в отношении федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства обороны РФ, Управления делами Президента РФ и Федерального агентства морского и речного транспорта. В заключение следует обратить внимание на наличие пробелов в российском законодательстве. Еще А. В. Венедиктов отмечал, что «казна» имеет несколько значений: а) государство как юридическое лицо; б) государство как собственник всех проходящих через бюджет денежных средств; в) совокупность всех средств, проходящих через бюджет в их денежном выражении и даже в вещественной форме <3>. ——————————— <3> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 813.
Нас интересует последнее значение <4>, при котором под казной понимаются все государственные денежные средства, включая бюджеты внебюджетных государственных фондов, а также нераспределенное имущество, например, подлежащее приватизации, конфискованное и др. Такое понимание применяют цивилисты в соответствии с нормами ГК РФ в деле защиты имущественных интересов государства. ——————————— <4> См.: Публичные и частные интересы в финансовом праве. М., 2011. С. 37 — 40 (Т. В. Конюхова).
В Своде законов Российской империи в перечне субъектов гражданского права отсутствовал термин «государство». Однако казна признавалась полноправным участником гражданского оборота <5>. ——————————— <5> См.: ст. 698 ч. 1 т. X Свода законов Российской империи.
В СССР в соответствии с законодательством передача предприятий, зданий, сооружений производилась безвозмездно <6>, но при этом производились расчеты с соответствующим бюджетом <7>. Переход права собственности к государству выморочного имущества или бесхозяйно содержимого и бесхозяйного имущества регулировался постановлением Правительства СССР, согласно которому выморочное имущество после истечения срока принятия наследства переходило на основании соответствующего свидетельства в доход государства, а бесхозяйное и бесхозяйственно содержимое имущество переходило к государству на основании решения суда по иску финансовых органов. Государственный бюджет СССР был единым, и он был синонимом казны государства. ——————————— <6> См., например: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1978 г. «О порядке передачи предприятий и объединений из республиканского и местного подчинения в союзное подчинение». <7> См.: Инструкция Минфина СССР и Госплана СССР от 15 апреля 1980 г. N 75.
В Российской Федерации нет единого бюджета. Бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ (от федерального бюджета до бюджета сельских поселений) самостоятельны и зависят от бюджетного, налогового регулирования. Конституционалисты <8> характеризуют бюджет как народное достояние, но законодательством устанавливается его юридический статус. ——————————— <8> См.: Мазаев В. Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004. С. 166.
Бюджет — это форма образования и расходования средств, предназначенных для финансирования задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). На наш взгляд, бюджет — это фонд денежных средств для осуществления функций государства, а не только форма. В доктрине признается, что бюджет — объект права (абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ), а субъектом права является Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования наряду с физическими и юридическими лицами. Российская Федерация согласно ст. 102 БК РФ не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, и они не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации, если не было дано гарантии. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, также не отвечают по их обязательствам, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 126 ГК РФ). Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, иметь обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ). Однако это определение, главным образом, относится к хозяйствующим субъектам. Большинство российских ученых признают государство частноправовым субъектом; в настоящее время государство «проникает» в гражданское право. Ряд ученых справедливо ставят вопрос о признании юридического лица в публичном праве <9>. «Выделение государства в отдельную главу в ГК РФ», по мнению Ю. В. Каревой, есть признание государства как особого субъекта права <10>. ——————————— <9> См.: Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В. П. Мозолина, А. В. Турбанова. М., 2011. <10> См.: Карева Ю. В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист. 2003. N 5. С. 20 — 29.
Думается, что в российском законодательстве существует пробел в части передачи бюджетного учреждения одного уровня на другой уровень бюджетной системы РФ, а также при продаже или передаче бюджетных учреждений. Эти моменты должен урегулировать федеральный закон, устанавливающий порядок распоряжения (передачи — продажи) государственных (муниципальных) бюджетных учреждений, что поспособствует соблюдению законности и принципов публичных и частных интересов.
Библиографический список
Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. Карева Ю. В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист. 2003. N 5. Мазаев В. Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М., 2004. Публичные и частные интересы в финансовом праве. М., 2011. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В. П. Мозолина, А. В. Турбанова. М., 2011.
