(Варнавский В. Г.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 5)
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ДОВЕРИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И КОНЦЕССИЙ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
В. Г. ВАРНАВСКИЙ
Владимир Гаврилович Варнавский, исполняющий обязанности заведующего сектором федерального государственного бюджетного учреждения науки «Институт мировой экономики и международных отношений РАН» (ИМЭМО РАН), доктор экономических наук (г. Москва).
В статье рассматриваются понятийный и категориальный аспекты концессий. Характеризуется место концессий в системе отношений государственно-частного партнерства (ГЧП). Показаны масштабы ГЧП в мире и в России. Особое внимание уделено концессионным проектам платных автомобильных дорог. Проведен анализ нормативной правовой базы концессий и аренды государственного имущества в Российской Федерации. Исходя из опыта бывших советских республик, раньше России ставших на путь концессионного управления государственной собственностью, проанализирован комплекс задач, решение которых могло бы способствовать успешному развитию концессий в нашей стране.
Ключевые слова: управление государственной собственностью, концессия, доверительное управление, концессионное соглашение, государственно-частное партнерство, ГЧП.
Use trust managing and concessions for increase of public management effectiveness V. G. Varnavsky
The author analyzes concession’s concept and its substance as a category. He gives his own vision of a place, which concessions occupies in Public-Private Partnerships. The paper describes a wide scale of concession’s experience in Russia and throughout the world. A particular attention is given to toll road concessions. Having analyzed normative base of concessions and lease of public property in the Russian Federation. The author makes an attempt to give a comprehensive analysis of various factors that are able to contribute to successful concession development in Russia.
Key words: management of state property, concession, trust managing, concession agreement, Public-Private Partnership.
С 2005 года в России действует Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон N 115-ФЗ), призванный за счет заключения таких соглашений обеспечить эффективное использование государственного и муниципального имущества, привлечь частные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности, повысить качество товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Однако Закон реализуется крайне медленно. Количество заключенных концессионных соглашений исчисляется единицами. Закон получился слишком рамочным, а принятые в 2008 и 2010 годах многочисленные поправки к нему ситуацию практически не изменили. Почему же в начале 1920-х годов в разрушенной мировой и гражданской войнами, голодной России удалось запустить концессионный процесс в течение нескольких месяцев, а в современной, богатой, просвещенной стране мы не можем сделать это уже в течение шести лет? Попытаемся дать ответ на поставленный вопрос, провести систематизацию накопленного знания о концессиях, предложить конкретные пути реализации концессионной формы управления государственной и муниципальной собственностью в России.
Понятийный аппарат
Слово «концессия» происходит от латинского concessio — «разрешение» (англ. concession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Оно относится к экономическим категориям, которые имеют множество различных трактовок, охватывают широкий круг объектов и лишены терминологической и смысловой четкости. Крупнейший исследователь и теоретик концессий Ж. Ведель отмечает, что «термин «концессия» — один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией» <1>. В концессию может передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается собственно концессионный договор. ——————————— <1> Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 487.
Термин «концессия» в общем контексте характеризует передачу государственной собственности частным лицам на различных условиях, но без изменения базовых отношений собственности. Он использовался в практике европейских стран еще в Средние века и на заре развития капитализма. В Англии концессионное законодательство появилось в XVII веке. В США первые концессии были выданы еще в 1691 году. Во Франции первым концессионным объектом стал Южный канал (Canal du Midi), построенный также в XVII веке и соединивший побережье Атлантики со Средиземным морем. Закон о концессиях в сфере общественных услуг этой страны (жилищно-коммунальное хозяйство (далее — ЖКХ), дорожное строительство и эксплуатация, энергетика и т. д.) принят во времена Наполеона и применяется до сих пор. В XIX веке во многих странах концессии помогли государствам при реализации крупных, дорогостоящих, с большими сроками окупаемости проектов по строительству железных и автомобильных дорог, мостов, электроэнергетических объектов, освоению полезных ископаемых (нефти, газа, руд) и т. д. Уже тогда концессионные соглашения и договоры применялись местными органами власти в управлении принадлежащей им муниципальной собственностью. Во второй половине XIX — начале XX века практически все российские железные дороги (десятки тысяч километров), включая Китайскую восточную железную дорогу, были построены на концессионной основе. В то время концессии стали использоваться и в сфере городского хозяйства страны (водоснабжение, канализация, освещение). Известно, какое большое значение придавалось концессиям в период восстановления разрушенного Первой мировой и гражданской войнами хозяйства нашей страны, во время проведения новой экономической политики (далее — нэп). Так, в справочнике «Ежегодник по Советскому Союзу. 1927» выделялись 5 важнейших агрегированных областей для концессий: 1) эксплуатация природных ресурсов; 2) промышленность; 3) сельское хозяйство; 4) транспорт; 5) коммунальное хозяйство <2>. ——————————— <2> Хозяйственный механизм периода новой экономической политики (по материалам 20-х годов). М.: ИНИОН РАН, 1990. С. 157.
После Великой депрессии и всемирного кризиса конца 20 — начала 30-х годов XX века в мире наблюдается повышение роли государств в хозяйственной жизни, усиливается их прямое участие в экономике своих стран, концессионные программы сокращаются. Но в 1970-е модель функционирования хозяйства с активным прямым государственным управлением производственной и социальной инфраструктурой в странах с развитой рыночной экономикой стала давать сбои. Постепенно приходило осознание факта, что в большинстве случаев такая форма управления не экономична и не эффективна. Кроме того, государственные монополии как таковые не вписывались в концепцию либеральных моделей и глобализации. В результате в мире возобладали неолиберальные концепции развития, в соответствии с которыми стал сокращаться государственный сектор, а функции государственного управления важнейшими объектами жизнеобеспечения (государственные монополии, отрасли производственной и социальной инфраструктуры и т. д.) стали постепенно передаваться частному бизнесу в рамках концепции партнерских отношений. В современной России трактовка категории «концессия» (точнее — «концессионное соглашение») принципиально отличается от того, что понимается под концессией в развитых странах (США, Канада, Австралия, страны Европейского союза и другие). Так, в развитых странах концессия на производство работ или обслуживание (works or service concession) — это разновидность государственного контракта (public contract), по которому частная компания в целях исполнения работ, реконструкции или обслуживания получает уже существующий объект государственной собственности <3>. ——————————— <3> См., например: Commission Interpretative Communication on Concessions under Community Law (2000/C 121/02) // Official Journal of the European Communities. 29.04.2000.
В правилах Общего рынка, принятых Европейской Комиссией в декабре 1999 года (Директива ЕС 93/37/EEC) дается определение концессии как «акта передачи общественной властью находящихся в ее собственности объектов инфраструктуры или других общественных служб третьей стороне для осуществления управления ими при условии принятия последней на себя предпринимательского риска и обязанностей по эксплуатации оборудования» <4>. ——————————— <4> Council Directive 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts // Official Journal of the European Communities. L. 199. 09/08/1993.
Такое определение концессии соответствует принятому в хозяйственном праве западных стран понятию административного контракта, когда общественная власть или специальный орган власти уполномочивает частное лицо (концессионера) на договорной основе в течение ограниченного срока осуществлять управление и инвестирование, требуемое для обеспечения функционирования некоторого объекта за свой счет и в основном на свой собственный риск. Концессионная компания получает доход (вознаграждение) в форме платы, которая вносится пользователями объекта или общественной властью. При этом концессионеру передаются права владения и пользования общественным имуществом. Иногда в ограниченных пределах, на определенных условиях и под контролем государства концессионер наделяется правом распоряжения концессионным имуществом. Таким образом, понятие «концессия», как оно трактуется в развитых странах, близко понятию «доверительное» управление в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Российскому же понятию «концессионное соглашение» в рамках Закона N 115-ФЗ на Западе соответствует понятие «green-field project», то есть проект, начинающийся с нуля, когда частная компания — подрядчик (партнер) государства строит, финансирует, эксплуатирует, а иногда и проектирует новые имущественные объекты. Западный подход к классификации партнерских отношений государства и бизнеса на объектах государственной и муниципальной собственности характерен и для Мирового банка, который выделяет четыре основные формы государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) <5>: ——————————— <5> URL: http:// ppi. worldbank. org/ resources/ ppi_methodology. aspx.
1) контракты на управление и арендные договоры (Management and lease contracts); 2) концессии (Concession); 3) проекты, предполагающие новое строительство (Greenfield projects); 4) частичная приватизация активов (Divestiture) — участие в капитале, смешанные предприятия. В настоящей статье под концессией понимается система отношений между государством или муниципальным образованием (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), складывающаяся в соответствии с существующим законодательством и договором между ними, предметом которого выступает объект государственной (муниципальной) собственности или общественная услуга. В рамках этой системы отношений концедент в лице органа власти передает концессионеру права владения и пользования, а также наделяет концессионера правом для достижения общественных целей осуществлять некоторые из своих функций как по управлению (доверительному управлению), так и по строительству (реконструкции, эксплуатации) объекта принадлежащей ему собственности. Эти отношения действуют в течение срока концессионного договора. В более утилитарном, конкретном и практическом смысле концессия представляет собой передачу концессионеру объекта государственной или муниципальной собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т. д. на определенных закрепленных в договоре условиях и в соответствии с концессионным законодательством. Одним из принципиальных вопросов является правомерность отождествления концессии с концессионным договором. В Российской Федерации категория «концессия» не введена в правовой оборот Законом N 115-ФЗ. Закон ограничивается понятием «концессионное соглашение». Но наряду с другими парными категориями («аренда» — «договор аренды», «лизинг» — «договор лизинга») концессия — это особая система отношений собственника (государства, муниципального образования) и частного лица, которая в интересах общества оформляется в виде договора (соглашения), но не сводится к договору. Если не легитимизировать понятие «концессия», то использование этого термина в официальных политических, юридических, экономических и других документах, в том числе международных, будет неправомерным. Россия готовится к вступлению в ВТО, что накладывает на нее обязательства по соответствию существующего в стране законодательства международным нормам. Концессии, а не концессионные соглашения являются международно признанной формой хозяйственной деятельности. Концессия — первичное понятие, а договор — вторичное. Договор концессии — это всего лишь документ, регламентирующий систему возникающих после его подписания отношений между сторонами, так же как, например, договор аренды — юридическое оформление аренды. Если де-юре не ввести в хозяйственный оборот понятие «концессия», не будет предмета и для договора. А как юридически оформлена концессия — это вопрос другой, вторичный, хотя и важный.
Концессии за рубежом
Процесс интенсивной экспансии частного капитала в сферу государственной и муниципальной собственности наблюдается как в развитых странах с их сложившейся институциональной системой рынка, так и развивающихся странах, а также в странах с переходной экономикой, в которых рыночные отношения находятся в стадии формирования. На современном этапе государство меняет стратегические направления и формы своего участия в управлении государственной собственностью. В поисках оптимального соотношения директивного управления и рынка оно берет курс на масштабное привлечение ресурсов предпринимательского сектора для развития отраслей, ранее находившихся исключительно в государственной и муниципальной собственности. Привлекая частный капитал на концессионной основе, оно отказывается от значительной части административно-хозяйственных функций, высвобождает ресурсы и получает возможность уделять больше внимания выполнению других актуальных, социально значимых в эпоху глобализации и становления постиндустриального общества функций, а также выделять необходимые средства. За последние годы в зарубежных странах накоплен значительный опыт применения ГЧП и концессий в различных сферах (транспорт, электроэнергетика, ЖКХ и другие отрасли производственной и социальной инфраструктуры). В 1990-х годах и в начале XXI века во многих странах были реализованы крупные концессионные программы, стоимость которых исчислялась миллиардами долларов, а также множество проектов местного значения на региональном и муниципальном уровнях. Сводных данных о концессиях и проектах ГЧП по всем странам мира нет. Наиболее полную информацию о таких проектах, осуществляемых в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой, предоставляют Мировой банк и Институт Мирового банка. За 1990 — 2000-е годы в мире были реализованы тысячи больших и малых, успешных и неудачных концессионных проектов. Спектр объектов, построенных к рамках концессий, в мире чрезвычайно широк: от грандиозного проекта XX века «Евротуннель» стоимостью 15 миллиардов долларов США до муниципальных контрактов в области досуга и отдыха стоимостью в несколько тысяч долларов США каждый. По оценкам Института Всемирного банка, в 1990 — 2010 годах в развивающихся странах выполнялось более 4,8 тысячи проектов ГЧП с объемом привлеченных инвестиций 1,7 триллиона долларов США (табл. 1).
Таблица 1
ГЧП в сфере производственной инфраструктуры (развивающиеся страны, 1990 — 2010 годы) <6>
——————————— <6> Таблица составлена автором статьи по данным Мирового банка.
Форма ГЧП Энергетика Транспорт Телекоммуникации ЖКХ Всего
——————————— <*> СП — смешанные государственно-частные предприятия. <**> Концессии — строительство «под ключ» (greenfield projects) + доверительное управление (concession).
Концессии занимают доминирующее положение в государственно-частном партнерстве. На них приходится более 80 процентов от общего числа проектов ГЧП и 73 процента от их стоимости. Самые капиталоемкие проекты в сферах энергетики (магистральные линии электропередачи, трубопроводы) и транспорта (автомобильные и железные дороги, аэропорты, морские и речные порты) осуществляются именно на условиях концессии. Наибольшее развитие концессии получили в сфере дорожного хозяйства. В США, например, насчитывается 8,5 тысячи километров платных автодорог, что составляет 3,3 процента от общей длины автомагистралей (260 тыс. км), или 0,2 процента от протяженности всех асфальтированных дорог страны (4,2 млн. км) <7>. Во многих странах аналогичный показатель не превышает 2 — 3 процентов. Однако в некоторых государствах (Аргентина, Индонезия, Республика Корея) на платные дороги приходится 100 процентов высокоскоростных автомагистралей. ——————————— <7> Issues and Options for Increasing the Use of Tolling and Pricing to Finance Transportation Improvements. AECOM Consult. 2006. P. 2 — 3.
Наиболее богатый опыт работы с концессиями в дорожной сфере имеет Европа. По состоянию на начало XXI века в Европе в концессиях находилось 17 тысяч километров автомагистралей. Во Франции доля концессионных дорог составляет 75 процентов от общей протяженности высокоскоростных автомагистралей. В теории концессии выгодны всем — государству, бизнесу, обществу. Заинтересованность государства в них проявляется в следующем. Во-первых, перекладывается бремя несения расходов на инвестирование и содержание своего имущества на частный сектор в надежде на то, что он сможет повысить эффективность функционирования имущества. Государство решает бюджетную проблему за счет частичного снятия бюджетной нагрузки по финансированию государственных объектов. Во-вторых, посредством концессий государство отказывается от неэффективных форм ведения хозяйства, освобождается от ряда экономических функций (строительство, эксплуатация, ремонт и прочее), которые частные компании выполняют более качественно. В-третьих, концессии позволяют решить острые социально-экономические проблемы, за которые государство несет ответственность перед обществом. В чем же проявляется интерес частного бизнеса в концессионных проектах? Первое: частная компания на длительные сроки получает государственные активы, ей не принадлежащие, часто на льготных условиях платы за пользование государственным имуществом. Она имеет гарантированный рынок сбыта своей продукции в рамках долгосрочного контракта с государством. Второе: вкладывая инвестиции, частная компания имеет высокие гарантии их возврата, поскольку государство как ее партнер по проекту несет определенные риски по обеспечению минимального уровня рентабельности проекта. В отдельных случаях, например в сфере ЖКХ, государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета частному оператору при низком уровне доходов. Третье: в концессионных проектах частные компании, обладая хозяйственной свободой, могут повышать доходность своего бизнеса за счет опыта, знаний, ноу-хау, инвестиций, минимизации рисков предпринимательской деятельности, отсутствия бюрократических процедур, свойственных государственному управлению. Например, российский Закон о концессионных соглашениях N 115-ФЗ прямо запрещает концеденту: 1) вмешиваться в осуществление хозяйственной деятельности концессионера; 2) разглашать сведения, отнесенные концессионным соглашением к сведениям конфиденциального характера или являющиеся коммерческой тайной <8>. ——————————— <8> Пункт 3 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в ред. Федерального закона от 30 июня 2008 года N 108-ФЗ).
Но все же концессионный процесс, как и любой другой вид государственной деятельности, должен осуществляться в интересах человека и общества. Что же дает концессия населению? Во-первых, концессия обеспечивает решение острых социальных проблем, повышение качества оказываемых услуг, снижение цен на них. Во-вторых, высвобождаемые государством за счет концессий средства могут быть (и должны) направляться на социальные нужды общества. В-третьих, концессия обеспечивает сокращение сроков проектирования и сооружения объектов инфраструктуры, более высокую общественную эффективность строительства объектов вследствие того, что частные компании строят и эксплуатируют объекты с гораздо меньшими затратами, чем государство, используют рыночные финансовые инструменты, недоступные государственным структурам. Однако все это лишь теоретические, потенциальные выгоды концессий. Для того чтобы они стали реальными, и это показывает опыт зарубежных стран, необходимо создание соответствующей институциональной среды, в первую очередь сильного правового государства, обеспечивающего регулирование, управление и должный контроль за деятельностью частных компаний на объектах государственной собственности. Как правило, недостатка в претендентах со стороны частного сектора на получение концессии нет. Проблемы начинаются потом, когда в конфликт вступают главная мотивация бизнеса — прибыльность и основная функция государства — обеспечение интересов общества. Мировой опыт показывает, что частные предприниматели охотно принимают участие в проектах концессий. В то же время существует определенная опасность, что концессии будут использоваться для реализации преимущественно частного интереса. На практике такое явление проявляется в первую очередь в форме коррупции. Но в то же время этот недостаток не присущ имманентно концессиям. Если партнерские отношения складываются и функционируют в рамках законодательного и нормативного правового поля, с применением отлаженных инструментов государственного управления, регулирования и контроля, в условиях сильного гражданского общества и открытости деятельности частных компаний, то риск коррупции и злоупотреблений значительно снижается. Процесс реформ инфраструктуры по концессионным и близким к ним схемам сложен и порождает множество проблем. Наряду с успешными проектами концессий имеется и неудачный опыт (США — автомобильные дороги и ЖКХ, Великобритания — железные дороги и ЖКХ, Нидерланды — автомобильные и железные дороги, Мексика, Венгрия, страны Юго-Восточной Азии — автомобильные дороги и т. д.). Например, в Венгрии ошибки на стадии технико-экономического обоснования и недостаточно полный учет социологических факторов привели к последующей национализации платной дороги, построенной в 2000-е годы на концессионной основе, и образованию задолженности государства инвесторам в размере 300 миллионов евро. Платная дорога в пригороде Вашингтона Даллес Гринвей привлекла только третью часть ожидаемого движения автомобилей. Реализуемые в Нидерландах проекты по строительству туннелей по схемам концессий критиковались в обществе за чрезмерно высокие операционные затраты концессионеров, которые в итоге легли на бюджет и налогоплательщиков. Особенно много ошибок было допущено в развивающихся странах и на постсоветском пространстве. Примерно в каждом шестом — десятом проекте концессии, осуществляемом в этих странах, результаты были признаны неудовлетворительными из-за сложностей, которые возникали при его реализации. Пренебрежение институциональными принципами концессий (отсутствие системы регулирования, управления, законодательной и нормативной базы деятельности концессионных предприятий) и ошибки в бизнес-планировании явились основными причинами прекращения проектов или значительного изменения положений контрактов.
Задачи концессионного процесса в России
Структурные трансформации хозяйственной и общественной жизни в России, а также оживление концессионной деятельности в мире в 1990-х годах обусловили рост интереса в нашей стране к концессионной форме управления государственной и муниципальной собственностью. Вследствие этого началась разработка концессионного законодательства, по этой теме стали появляться публикации и проводиться дискуссии на различных форумах. Однако, несмотря на продолжающуюся в течение двух десятилетий работу органов государственной власти <9>, концессии тяжело вводятся в правовой и хозяйственный оборот. ——————————— <9> В России первый Закон о концессионных соглашениях был принят в 1993 году, но не вступил в законную силу, так как не был подписан Президентом страны.
В современной мировой практике применения концессий имеется две принципиально отличные друг от друга, как по методике, так и по глубине происходящих изменений, схемы институциональных преобразований. Первая схема представляет собой структурную адаптацию имеющейся институциональной среды к изменившимся концепциям развития, приоритетам и условиям хозяйственной деятельности государства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов, норм и правил в действующие институты происходят либо в контексте декларированной новой экономической политики государственного регулирования (Великобритания, Новая Зеландия, страны Латинской Америки), либо в рамках приспособления, видоизменения, дополнения существующей системы государственного управления (США, Канада, Япония, страны Европейского союза). Кроме названных стран, по такому пути идут новые индустриальные страны (Республика Корея, Тайвань и другие). Вторая схема связана с формированием соответствующих рыночной экономике и новому месту государства в хозяйственной жизни институтов, по существу, с нуля. Эта схема реализуется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в том числе в России и развивающихся странах. Россия сравнительно поздно приступила к формированию отношений концессии (см. табл. 2).
Таблица 2
Страны, в которых введено новое законодательство о концессии <10>
——————————— <10> Таблица составлена автором статьи.
Страна Название закона Год принятия
Черногория «Закон о концессиях в 1991 Республике Черногории»
Хорватия «Закон о концессиях» 1992
Киргизия «О концессиях и 1992 иностранных концессионных предприятиях в Республике Кыргызстан»
Молдова «О концессиях» 1995
Болгария «Закон о концессиях» 1997
Сербия «Закон о концессиях» 1997
Коста-Рика «Закон о концессиях» 1998
Украина «О концессиях» 1999
Россия Закон «О концессионных 2005 соглашениях»
С момента принятия Федерального закона N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и до настоящего времени на федеральном уровне были заключены только два концессионных соглашения о строительстве и эксплуатации на платной основе участков скоростных автодорог Москва — Санкт-Петербург (15 — 58 км) и М-1 «Беларусь» Москва — Минск (в обход города Одинцово). Процесс подготовки этих договоров проходил очень тяжело, тексты концессионных соглашений до сих пор недоступны широкой общественности, многочисленные трудности возникали уже на начальных этапах осуществления проектов. Как будет развиваться в дальнейшем концессионный процесс в целом и эти два концессионных соглашения в частности, сказать сложно. Споров, аналогичных спору, разгоревшемуся между концессионером автодороги Москва — Санкт-Петербург и населением, за Химкинский лес, будет еще немало. Дело в том, что в России до сих пор практически нет реально работающего механизма ГЧП по созданию крупных капиталоемких объектов производственной и социальной инфраструктуры на концессионной основе или с использованием инвестиционных договоров под долгосрочные государственные гарантии. За исключением единичных пилотных проектов (например, строительство новой станции очистки сточных вод в Южном Бутове в Москве или реконструкция аэропорта «Пулково» в Санкт-Петербурге), в нашей стране концессии и близкие к ним формы ГЧП не реализуются. Главная проблема с государственно-частными партнерствами в России и концессиями как их основной формой заключается, с нашей точки зрения, в том, что государство, приняв Закон N 115-ФЗ, устранилось от разработки подзаконной нормативной базы и системы управления. Для того чтобы понять, сформировано законодательное поле для концессий или нет, можно сравнить нормативную правовую базу двух форм государственно-частного партнерства: концессия и аренда государственной собственности. По своей сути это близкие формы, и по принятой на Западе методологии обе они относятся к ГЧП. Итак, если для аренды государственного имущества разработана нормативная правовая база, насчитывающая сотни документов, то для концессий есть только два документа — закон и типовое соглашение. Для аренды государственного имущества в стране создана и в течение всех лет функционирует вертикальная система управления: Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее — Росимущество) — территориальные управления (см. табл. 3). Для концессий задача создания аналогичной системы управления властью не обсуждается и даже не стоит в повестке дня.
Таблица 3
Сравнение нормативной правовой базы концессий и аренды <11>
——————————— <11> Таблица составлена автором статьи.
Аренда государственного Концессия имущества
Разработана нормативная Разработаны только один Закон — «О правовая база, концессионных соглашениях» и типовые насчитывающая сотни соглашения для отдельных отраслей документов
Создана и в течение 15 лет Отсутствует вертикальная система управления функционирует вертикальная концессиями. Созданы лишь структурное система управления: подразделение в Министерстве экономического Росимущество — развития Российской Федерации и множество территориальные управления консультативных советов
Но концессия — это гораздо более сложная по сравнению с арендой форма ГЧП, предполагающая установление новых отношений на объекте государственной собственности на десятилетия вперед. Получается, что для более простой формы ГЧП созданы и правовое поле, и система управления, а для концессий — практически ничего. Не на до питать иллюзий — концессии сами по себе не появятся. Начинать проведение концессионной реформы в стране нужно было бы именно с организации системы управления, как это было в период нэпа или как это делается сейчас во многих зарубежных странах. Это не обязательно должна быть чиновничья структура, финансируемая из бюджета. Но в любом случае она должна быть уполномочена государством решать весь спектр задач концессий в стране — правовых, экономических, организационных, контрольных. Учитывая сложность и новаторский характер концессий как формы хозяйствования, такая структура должна быть укомплектована кадрами самой высокой квалификации — экономистами, юристами, финансистами. Только в этом случае можно ожидать минимального числа ошибок и провалов в концессиях, хотя они будут, как свидетельствует опыт зарубежных стран. Крайне слабое развитие концессионного процесса в России эксперты обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной Думы, лоббизмом отдельных групп, неразвитостью институтов гражданского общества и т. д. Но главным, с нашей точки зрения, является наличие объективных препятствий на пути этого процесса: отсутствие системы управления концессиями, слабость подзаконной нормативной базы и низкий уровень подготовки кадров в системе государственного и муниципального управления, способных квалифицированно подготавливать и заключать договоры концессий. Именно эти три фактора принципиальным образом отличают состояние концессий в современной России от того, что наблюдалось в 1920-е годы в Советской России. Тогда была создана вертикальная система управления концессиями в виде Главконцесскома, Концессионного комитета при Верховном экономическом совете, отраслевых и республиканских концессионных комитетов. В этих органах работали специалисты царской России — профессионалы, знающие нормативную базу и умеющие заключать договоры концессии. В результате с 1922 по 1927 год от зарубежных фирм было получено 2211 предложений о концессиях в России, по результатам конкурсов заключено 163 концессионных договора, включая договоры о технической помощи. Среднее число претендентов на каждую концессию превышало 10 компаний. Но вялое течение концессионного процесса в современной России объясняется не только недостаточной подготовленностью государственного аппарата. Бизнес, в свою очередь, не может и не хочет участвовать в реализации проектов с высокими рисками и неопределенностью относительно того, как будут регулироваться концессионные предприятия и на каких условиях они могут быть национализированы. Неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, отсутствие законов о государственной собственности, о национализации и других важнейших нормативных актов обусловливают повышенные риски инвестирования частных средств в объекты принадлежащей государству инфраструктуры. Законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности за частными компаниями в рамках концессий, предоставление этим компаниям правовых гарантий возврата вложенных средств позволят значительно снизить риски частных инвестиций и активизировать процесс привлечения отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности. Кое-что в этом направлении уже сделано. В 2010 году приняты поправки к Закону N 115-ФЗ <12> с целью активизации концессионного процесса в ЖКХ. Они, в частности, предусматривают следующее: ——————————— <12> Федеральный закон от 2 июля 2010 года N 152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
— передача в концессию комплексов, находящихся в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий; — трансформация договоров аренды в концессионные соглашения; — долгосрочные параметры тарифного регулирования (с 2012 года); — снижение инвестиционных обязательств, если тарифы недостаточны для возврата средств инвестора-концессионера; — обязательность возврата вложенных инвестором средств при досрочном расторжении соглашения; — возможность для концессии выступать обеспечением по кредитам. Однако в настоящее время, несмотря на ведущуюся законотворческую деятельность, институционально Россия плохо подготовлена к переходу на концессии, а именно: — методическая проработка концессий не ведется; — соответствующие кадры в высших учебных заведениях и на курсах переподготовки чиновников не подготавливаются; — отсутствует комплексность подхода к разработке теории и практики концессий. Системный подход к концессионной форме управления государственной собственностью должен предусматривать комплексное решение нескольких основных задач. Опыт бывших советских республик, раньше России ставших на путь концессионного управления государственной собственностью, свидетельствует о том, что необходимым условием успешности применения концессионных моделей управления является решение следующих задач. Первая задача — создание достаточно полной и замкнутой законодательной базы, легитимизирующей концессии. Кроме закона о концессиях должны быть приняты законы о концессионных предприятиях в отдельных отраслях, ведомственные инструкции, положения и правила, регулирующие отдельные стороны концессионного процесса: типовые договоры для отдельных объектов производственной и социальной инфраструктуры, порядок передачи в концессионное управление объектов государственной и муниципальной собственности, методики по определению платы за концессию, сроков концессий, положения о гарантиях и досрочном прекращении концессии и т. д. Учитывая комплексный характер концессионных соглашений, потребуется внесение соответствующих изменений в сферу гражданско-правового и административного регулирования хозяйственных отношений, а также в законодательство о внешнеэкономической деятельности. Вторая задача развития концессионной деятельности — формирование в стране соответствующей институциональной среды, а именно формирование: — органов законодательной и исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы нормотворчества в сфере концессий, их выдачи, надзора и контроля за деятельностью концессионных предприятий; — финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование в рамках концессий; — независимых организаций, осуществляющих экспертизу концессионных проектов; — управляющих компаний; — отраслевых и иных ассоциаций, фондов, объединений и т. д. Третья задача — создание институционально-организационной вертикальной системы управления процессом ГЧП и концессиями, возможно, по типу существующей сейчас в России системы управления арендой государственного имущества. В условиях отсутствия в России современных традиций концессионной деятельности, слабой развитости рыночных институтов, низкой профессиональной подготовленности чиновников отраслевых министерств и ведомств к решению проблем концессионной политики другого рационального решения имеющихся проблем, стоящих в области концессий, с нашей точки зрения, нет. Четвертая задача, стоящая перед властью в нашей стране в сфере концессий, — подготовка общественного мнения к передаче частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности и населения к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений. Концессии — это сложное явление современной экономической жизни, включающее элементы партнерства, разделения и перераспределения рисков, проектного финансирования, государственного контроля и регулирования. Если Россия хочет развивать свою экономику с ориентацией на международное сотрудничество, то она должна научиться говорить на языке концессий, который в настоящее время является одним из основных языков привлечения иностранного капитала.
Литература и информационные источники
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в редакции Федерального закона от 30 июня 2008 года N 108-ФЗ). 2. Commission Interpretative Communication on Concessions under Community Law (2000/C 121/02) // Official Journal of the European Communities. 29.4.2000. 3. Council Directive 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts // Official Journal of the European Communities. L. 199. 09/08/1993. 4. URL: http:// ppi. worldbank. org/ resources/ ppi_methodology. aspx. 5. Федеральный закон от 2 июля 2010 года N 152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». 6. Issues and Options for Increasing the Use of Tolling and Pricing to Finance Transportation Improvements. AECOM Consult. 2006. 7. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. 8. Хозяйственный механизм периода новой экономической политики (по материалам 20-х годов). М.: ИНИОН РАН, 1990.
