(ИНОСТРАННЫЕ КОНЦЕССИИ В СССР (1920 — 1930 ГГ.): ДОКУМЕНТЫ И МАТЕРИАЛЫ) <*>
Д. М. АМУНЦ
——————————— <*> Иностранные концессии в СССР (1920 — 1930 гг.): документы и материалы: Т. 2 / Под ред. М. М. Загорулько. М.: Современная экономика и право, 2005. (Серия «Отечественный опыт концессий»). 856 с.
Д. М. Амунц, заместитель Министра культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации.
В июле 2005 г. вышел в свет сборник документов и материалов «Иностранные концессии в СССР (1920 — 1930 гг.)», который является вторым томом серии «Отечественный опыт концессий». Данное издание содержит большинство ранее не публиковавшихся рассекреченных архивных документов и материалов, освещающих организацию управления концессиями и концессионной политикой и с исчерпывающей полнотой раскрывающих содержание и результаты концессионной практики в период 20 — 30-х гг. прошлого века. Опубликованные документы и материалы позволяют отчетливо проследить эволюцию отношения советского руководства к использованию концессий и договоров технической помощи в советской экономике, а также выявить наиболее характерные проблемы и механизмы их решения. Рецензируемый сборник был подготовлен в рамках совместного проекта, осуществленного издательством «Современная экономика и право», НИИ проблем экономической истории России XX века Волгоградского государственного университета, Государственным архивом Российской Федерации и Российским государственным архивом экономики. Безусловно, выход в свет такого фундаментального издания (объем — 107 печ. л.) представляет собой в определенной степени явление историко-научного контекста, поскольку содержание архивных документов и материалов, публикуемых в указанном сборнике, «закрашивает» еще одно «белое пятно» на широком полотне экономической истории нашей страны. Своевременность и историко-научная ценность названного издания, максимально полно освещающего на документальной основе советскую концессионную практику в период нэпа и индустриализации, обусловлены возросшей в последнее время в России актуальностью проблематики концессий, являющихся одной из самых комплексных, гибких, действенных и перспективных форм государственно-частного партнерства (ГЧП). Необходимо отметить еще одно немаловажное обстоятельство: 21 июля 2005 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин подписал Федеральный закон «О концессионных соглашениях», который, согласно консолидированному мнению большинства отечественных ученых и специалистов, призван сыграть ключевую роль в деле кардинального увеличения объемов инвестиций в ряд «проблемных» отраслей российской экономики. Названный Закон ознаменовал собой начало создания в России полноценного концессионного законодательства, которое, в свою очередь, позволит приступить к деятельности по выработке необходимой нормативно-правовой базы (включая соответствующие подзаконные акты), обеспечивающей легитимность правоприменительной практики внедрения концессионного механизма в экономику России. Сборник открывается статьей, озаглавленной «Отечественный опыт концессий в 1920 — 1930 гг. и его значение для современной России», авторами которой являются профессор М. М. Загорулько (бывший директор НИИ проблем экономической истории России XX века Волгоградского госуниверситета) и профессор О. В. Иншаков (ректор Волгоградского университета). В названной статье последовательно, начиная с «истоков» советской концессионной политики, прослеживается динамика развития концессионного дела в годы нэпа на широком фоне исторических событий, сыгравших ключевую роль в выборе дальнейшего пути социально-экономического и политического развития нашей Родины. М. М. Загорулько и О. В. Иншаков пишут о том, что «развитие советской концессионной политики и практики прошло несколько этапов. Начальный этап… приходился на момент заключения Брестского мира, когда вопрос о привлечении иностранного капитала стал вопросом серьезного обсуждения. В тот период поступили первые концессионные предложения от крупных иностранных фирм, среди которых были и предложения, касавшиеся проектов привлечения иностранного капитала. Однако Гражданская война, интервенция и экономическая блокада задержали активную проработку концессионных вопросов» (с. 11). Не вызывает ни малейшего сомнения утверждение названных авторов статьи о том, что «развитие советской концессионной политики и практики прошло несколько этапов», однако следует указать на наличие различных взглядов и точек зрения ученых и специалистов на момент установления начального этапа советской концессионной политики. Известно, что первые попытки привлечь внимание представителей зарубежных предпринимательских кругов к работе в Советской России были предприняты уже в ноябре 1917 г. Так, видный специалист в области концессионного дела В. Бутковский писал о том, что «петроградские газеты того времени сообщали о переговорах, которые велись по этому вопросу с американским консулом в России. Этими переговорами открылся первый этап нашей концессионной политики, завершившийся в 1920 г. изданием Декрета о концессиях» <*>. ——————————— <*> Бутковский В. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. М. — Л., 1928. С. 23.
Представляется, что изложенная точка зрения В. Бутковского не лишена логики и, безусловно, имеет право на существование. Характеризуя советское законодательство о концессиях в рассматриваемый период, авторы статьи утверждают, что «концессионного законодательства в прямом смысле в Советской России не существовало. Исключение составлял упомянутый единственный Декрет о концессиях от 23 ноября 1920 г. Если в зарубежных государствах было создано целостное концессионное законодательство, то в СССР именно договоры определяли правовые условия, на основании которых регулировались концессии. Концессионный договор представлял собой как двусторонний коммерческий акт равноправных сторон (государства и концессионера), так и отдельный закон, издаваемый государством в соответствии с его суверенным правом» (с. 11). Нельзя согласиться с тем, что «исключение составлял» Декрет СНК РСФСР «Об общих экономических и юридических условиях концессий» от 23 ноября 1920 г., поскольку до момента издания Гражданского кодекса 1922 г. (вступил в силу с 1 января 1923 г.) понятие концессии употреблялось советским законодательством исключительно в случаях, когда речь шла о привлечении иностранного капитала к хозяйственной деятельности в СССР. С момента вступления в силу Гражданского кодекса понятие «концессия» стало относиться не только к иностранному капиталу, но и к капиталу внутреннему (советскому), которому предоставлялась возможность владеть предприятием выше установленного законом размера (ст. 55 ГК), эксплуатировать предприятия, связанные непосредственно с обслуживанием нужд населения, главным образом, предприятия коммунального характера (Постановление ВЦИК и СНК от 12 апреля 1923 г.), а также осуществлять такую деятельность, которая связана с владением имуществом, изъятым из гражданского оборота <*>. ——————————— <*> См.: Бернштейн И. Н. Очерк концессионного права СССР / Под ред. М. О. Рейхеля. М.-Л.: Государственное издательство, 1930. С. 13.
Более того, понятия «концессия», «концессионные договоры» были зафиксированы в основном законе государства — Конституции СССР. Литера «з» ст. 1 Конституции Советского Союза относила к компетенции Союза «заключение концессионных договоров как общесоюзных, так и от имени союзных республик» <*>. ——————————— <*> См.: Бернштейн И. Н. Указ. соч. С. 17.
Известный специалист в сфере советского концессионного права И. Н. Бернштейн писал о том, что «в зависимости от того, каким органом власти предоставляется концессия, находится правовой титул, на основании которого концессионер осуществляет ту или другую деятельность. Если концессия на организацию автобусного сообщения, выдаваемая губернским исполнительным комитетом, есть акт административной власти, акт подзаконный, выдаваемый в порядке осуществления управления и не могущий содержать изъятия из действующего законодательства, то концессия, выдаваемая Советом Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик, есть акт законодательный со всеми вытекающими отсюда последствиями» <*>. ——————————— <*> См.: Бернштейн И. Н. Указ. соч. С. 17.
Таким образом, не представляется возможным согласиться с утверждением М. М. Загорулько и О. В. Иншакова о том, что «концессионного законодательства в Советской России не существовало». Безусловно, оно было: понятия «концессия», «концессионные договоры» были инкорпорированы в тексты норм Конституции СССР, Гражданского кодекса, во многие подзаконные акты. Необходимо также подчеркнуть, что известный государственный деятель периода нэпа Ли. Курский наряду с международным, федеративным, уголовным и гражданским правом также отмечал наличие в СССР концессионного права <*>. ——————————— <*> См. подробнее: Магеровский Д. Советское право и методы его изучения // Советское право. 1922. N 1. С. 32 — 34.
Цитируемая монография И. Н. Бернштейна — яркое подтверждение того факта, что концессии в рассматриваемый период получили такое развитие и распространение, которое вызвало потребность в создании специальной отрасли права — концессионного. В заключительной части статьи авторы совершенно справедливо пишут, что «для современных российских условий характерно наличие следующих факторов, сдерживающих внедрение концессионного механизма в экономику: — неразвитость норм и процедур концессионного законодательства в связи с недостаточным изучением исторического опыта, теоретическим осмыслением и обобщением практики концессий в Советской России и современного мирового опыта в сфере концессий; — низкий уровень технологического, институционального, организационного и информационного развития рынков капитала; — нехватка квалифицированных кадров и специальных образовательных программ у государства как концедента» (с. 29). Нельзя не согласиться с утверждением М. М. Загорулько и О. В. Иншакова, что «актуализация исторического опыта применения концессий в условиях нэпа и индустриализации создает дополнительные возможности поиска, надежного и перспективного решения многих задач, их эффективного использования в современных условиях» (с. 29). Рецензируемый сборник «Иностранные концессии в СССР (1920 — 1930 гг.)» представляет собой своеобразную «энциклопедию» истории концессионного дела в нашей стране в годы нэпа и индустриализации: его уникальность заключается не только в широте охвата (в хронологическом и тематическом планах), но и, как было уже отмечено ранее, в исчерпывающей репрезентативности архивных документов и материалов, опубликованных на страницах сборника. Издание снабжено научно-справочной информацией включающей в себя археографическое описание публикуемых документов, комментарии, список сокращений, именной и географический указатели, а также весьма солидный перечень концессий, фирм, акционерных обществ и предприятий. Все материалы и документы, вошедшие в сборник, структурированы в два тематических раздела: — разработка основ концессионной политики и организация управления концессиями (с. 38 — 177); — практика и результаты концессионной деятельности (с. 178 — 734). В качестве приложений публикуются образцы концессионных договоров, среди которых: — типовой концессионный договор в области обрабатывающей промышленности (с. 736 — 752); — концессионный договор Правительства СССР с английским обществом «Лена Гольд-фильдс Лимитед» (The Lena Goldfields Limited) от 14 ноября 1925 г. (с. 753 — 787); — договор Ленинградского государственного машиностроительного треста с Электрическим акционерным обществом «Метрополитен Виккерс» от 28 февраля 1927 г. (с. 798 — 805); — основные положения для концессионных договоров в области автодела (с. 805 — 807). В первом разделе сборника опубликованы документы и материалы, отражающие процесс выработки концессионной политики, основные направления деятельности, разработку концепции и ключевых принципов концессионного дела в СССР. Именно в связи с этим обстоятельством в данном разделе было опубликовано значительное количество проектов различных нормативных документов, показывающих непростой процесс выработки решений по фундаментальным вопросам государственной политики в сфере концессий и порядка применения выработанных решений на практике. Второй раздел сборника составили документы и материалы отчетного характера, освещающие специфику воплощения в жизнь государственной политики в сфере концессионного дела, проблемы, связанные с этим, а также полученные на протяжении десятилетия результаты. Представляется, что в рецензируемый сборник было бы очень полезно включить статьи аналитического характера ведущих ученых и специалистов в области государственно-частного партнерства (ГЧП), в том числе в сфере концессионной проблематики. Однако настоящее небольшое замечание абсолютно не снижает историко-научное и научно-практическое значение рассматриваемого издания. Опубликованные архивные документы и материалы, с нашей точки зрения, будут весьма полезными представителям государственных структур и законодательных органов различного уровня, хозяйственникам-практикам, преподавателям и учащимся высших учебных заведений, а также всем, кто интересуется экономической историей России.
