(Баканева Н. Г.) («Правовые вопросы недвижимости», 2012, N 1)
ОСОБЕННОСТИ ПРИЗНАНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА САМОВОЛЬНУЮ ПОСТРОЙКУ ЗА ПРАВООБЛАДАТЕЛЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Н. Г. БАКАНЕВА
Баканева Н. Г., зав. кафедрой экологического и земельного права КубГАУ, кандидат юридических наук, профессор.
Наличие права на земельный участок и его юридическое закрепление за правообладателем предполагают определенные особенности признания права собственности на самовольную постройку. В силу п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, у которого в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании находится земельный участок, где осуществлена постройка. То есть возможность строительства объекта недвижимости на земельном участке и в последующем возникновение права собственности на него обусловлены наличием прав на земельный участок. С согласия собственника осуществлять строительство могут также лица, пользующиеся земельным участком на основании договора безвозмездного (срочного) пользования или аренды. В соответствии с действующим законодательством, в частности, с п. 1 ст. 263 ГК РФ <1> собственник земельного участка может возводить на нем здания, строения и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам, но при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также разрешенного использования земельного участка. Принцип соблюдения целевого назначения и разрешенного использования земельного участка закреплен п. 2 ст. 7 ЗК РФ <2>, поэтому в правоустанавливающих документах в обязательном порядке должны быть указаны категория земель и вид разрешенного использования (п. 2 ст. 83 ЗК РФ), а также наличие права на земельный участок в силу п. 16 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ <3>. ——————————— <1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с изм. и доп. от 7 февраля 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 2011. N 7. Ст. 901. <2> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 5 апреля 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2011. N 15. Ст. 2029. <3> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (с изм. и доп. от 21 апреля 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16; 2011. N 17. Ст. 2310 (далее — Градостроительный кодекс).
Гражданский кодекс РФ в п. 1 ст. 222 самовольной постройкой признает жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом или иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Самовольная постройка имеет место при наличии хотя бы одного из трех следующих признаков. Во-первых, если постройка создана на земельном участке, не отведенном для этих целей. Статья 222 ГК РФ устанавливает требование, в соответствии с которым отвод земельного участка для целей строительства должен соответствовать порядку, установленному законом и иными правовыми актами, т. е. для осуществления строительства недостаточно только юридически удостоверенного права на земельный участок, необходимо также, чтобы правовой режим данного земельного участка соответствовал определенному целевому назначению, т. е. возможному осуществлению на нем строительства объекта недвижимости. Такой порядок предоставления земельных участков для целей строительства определен ст. ст. 28 — 32 ЗК РФ и законодательством субъектов Федерации. Например, в соответствии со ст. ст. 8 и 35 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» <4> обеспечение выбора, формирования и предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков для целей строительства, находящихся в государственной собственности Краснодарского края, в т. ч. для целей строительства, осуществляется на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края или уполномоченного органа, а также до разграничения государственной собственности на землю органами местного самоуправления. ——————————— <4> Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. N 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» (с изм. и доп. от 1 ноября 2010 г.) // ИБ ЗС КК. 2002. N 40 (70). Ч. 1. С. 53; Кубанские новости. 2010. N 190.
Практика рассмотрения дел в связи с нарушением порядка предоставления земельных участков выявляет, например, проблему возможности распространения исковой давности на требование о сносе самовольной постройки. В то же время нераспространение на подобное требование исковой давности привело бы к неблагоприятным для гражданского оборота последствиям и нарушению интересов последующих приобретателей подобных построек и земельных участков, на которых они возведены, поскольку допускало бы снос зданий и сооружений по этому основанию (отсутствие административного разрешения на строительство) без какого-либо разумного ограничения срока на предъявление иска о сносе самовольной постройки <5>. ——————————— <5> Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2010 г. N 143 «Об Обзоре судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2011. N 2.
Вторым признаком самовольной постройки является создание объекта строительства без получения на это необходимых разрешений. В юридической литературе неоднозначно трактуется значение некоторых признаков самовольной постройки. Следует согласиться с позицией Г. А. Волкова <6>, не разделяющего мнение С. Н. Рождественского, который получение разрешения на строительство относит к факультативным признакам самовольной постройки <7>, тогда как в соответствии со ст. ст. 222 и 263 ГК РФ непременным условием осуществления прав на застройку является соблюдение градостроительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка (п. 2. ст. 260 ГК РФ). ——————————— <6> Волков Г. А. Принципы земельного права России. М.: Городец, 2005. С. 113. <7> Рождественский С. Н. О возможности включения в наследственную массу «самовольных построек» // Бюллетень нотариальной практики. 2003. N 4; СПС «КонсультантПлюс».
Согласно положениям ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации и ст. 3 ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» <8> строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство. ——————————— <8> Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4473; 2009. N 1. Ст. 17.
К заявлению о выдаче разрешения в обязательном порядке должны прилагаться правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации, а также иные предусмотренные ст. 51 Градостроительного кодекса документы. Новеллой в правоприменении анализируемого законодательства представляются разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» <9>, в соответствии с которыми, если самовольная постройка осуществляется на земельном участке, не принадлежащем застройщику, однако на ее создание были получены необходимые разрешения, с иском о признании права собственности на самовольную постройку вправе обратиться правообладатель земельного участка. Ответчиком по такому иску является застройщик. ——————————— <9> Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Бюллетень ВС РФ. 2010. N 7.
И третьим признаком самовольной постройки является наличие одного из следующих нарушений: — градостроительных норм и правил; — строительных норм и правил. Истец, требуя признать право собственности на самовольную постройку, должен в обязательном порядке доказать факт обращения в соответствующий орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство. В то же время «недействительность акта по предоставлению земельного участка не может приравниваться к отсутствию отвода участка под строительство, поэтому не позволяет квалифицировать поведение застройщика как самовольную постройку» <10>, так же как и признание незаконным разрешения на строительство, которое тоже не влечет квалификацию постройки как самовольной. ——————————— <10> Скловский К. И. Режим строения, возведенного на спорном земельном участке // Хозяйство и право. 2007. N 1.
В совместном Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» также разъясняется особенность возникновения у наследников права требовать признания за ними права собственности на самовольную постройку, при условии, если к ним в порядке наследования перешло право собственности или право пожизненного наследуемого владения земельным участком, на котором осуществлена постройка, при соблюдении условий, установленных ст. 222 ГК РФ. На практике возможна и ситуация, когда использование земельного участка под самовольной постройкой не соответствует виду разрешенного использования и нет положительного решения об изменении целевого назначения данного земельного участка, например, вследствие отказа органа местного самоуправления принять такое решение. В этом случае суд не может признавать право собственности на самовольно возведенную постройку, поскольку данное решение суда противоречит ст. 8 ЗК РФ, закрепляющей порядок отнесения земель к категориям и перевод их из одной категории в другую <11>, а нарушение установленного порядка является основанием признания недействительными таких актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (п. 3 ст. 8 ЗК РФ). ——————————— <11> Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с изм. и доп. от 25 декабря 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5276; 2009. N 52 (ч. I). Ст. 6416.
Таким образом, признание права собственности на самовольную постройку за правообладателем земельного участка имеет свои особенности. Во-первых, возможность строительства объекта недвижимости на земельном участке и в последующем возникновение права собственности на данный объект обусловлены наличием прав на земельный участок как одним из возможных оснований признания права. Во-вторых, требование о признании права собственности на самовольную постройку распространяется также и на наследников земельного участка при соблюдении условий, установленных ст. 222 ГК РФ. В-третьих, правообладатель земельного участка вправе обратиться в суд с иском о признании права собственности на самовольную постройку, которая осуществлена на земельном участке, не принадлежащем застройщику, но на ее создание были получены необходимые разрешения, ответчиком при этом выступает застройщик. В-четвертых, основаниями для отказа в признании права собственности на самовольную постройку в судебном порядке могут быть: 1) несоответствие вида разрешенного использования земельного участка; 2) отсутствие положительного решения об изменении его целевого назначения.
Модернизация института общественной экспертизы нормативных актов на коррупциогенность
Проблемы модернизации правовой системы России являются в настоящее время предметом обсуждения значительного числа политических съездов, форумов с участием первых лиц государства, официальных и неофициальных общественных мероприятий. В свете проводимых в стране комплексных преобразований, затрагивающих практически все сферы жизни общества, вопросы правового обеспечения деятельности по внедрению новых демократических институтов в систему государственного управления имеют первостепенное значение. Конституция Российской Федерации [1] в качестве одного из политических прав граждан декларирует право участвовать в управлении делами государства, при этом закрепляя далеко не полный перечень элементов юридического содержания указанной группы конституционных прав. Если исходить из теоретической возможности разделения структуры правовой организационной деятельности органов государственной власти на три элемента — государственное нормотворчество, государственное исполнительство и государственную правоохранительную деятельность, можно значительно расширить доктринальное понимание сущности права на участие в государственном управлении. Помимо участия в проведении референдумов и свободных выборов, наличия активного и пассивного избирательного права, доступа к государственной службе и отправлению правосудия, возможности обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, население должно обладать эффективным механизмом общественного контроля за качеством принимаемых в государстве нормативных правовых документов, т. е. интегрироваться в структуру государственного нормотворчества всех уровней управления. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. [2] в числе необходимых элементов реализации административной реформы называла разработку и внедрение правовых механизмов противодействия коррупции, одной из которых должна была стать экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Dictum factum, и в 2009 г. наконец-то «увидел свет» Закон об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [3], установивший правовую возможность участия институтов гражданского общества и граждан в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Вообще механизм общественного контроля за правотворческой деятельностью органов государственной власти, одним из направлений которого является участие институтов гражданского общества и граждан в проведении независимой антикоррупционной экспертизы юридических документов, можно отнести к одному из направлений повышения эффективности предпринимаемых в государстве антикоррупционных мер. Согласно ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных документов и их проектов. В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, которое носит рекомендательный характер, должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Данное заключение подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 [4] в целях организации деятельности субъектов антикоррупционной экспертизы по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявлению и устранению таких положений, утверждены правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы, которые определяют, что независимая экспертиза на коррупциогенность проводится аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации юридическими лицами и физическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Порядок аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, определен ведомственным Приказом Минюста [5]. Вот, пожалуй, и вся федеральная централизованная правовая основа юридического института независимой антикоррупционной экспертизы, и, как видно, состоит она из одной статьи Федерального закона, одного Постановления Правительства России и одного ведомственного акта Минюста. Есть еще несколько десятков подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти и даже нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих положения о независимой экспертизе, однако все они либо копируют содержание вышеупомянутых федеральных документов, либо просто декларируют возможность осуществления независимой экспертной деятельности. Несмотря на de jure сформированный новый демократический институт «независимой антикоррупционной экспертизы», как показывает административная практика последних двух лет, подкрепленная аналитическими и статистическими данными территориальных органов Минюста России, внедряется он в нормотворческую государственную деятельность достаточно вяло. На данный момент творческий потенциал независимых экспертов реализуется не полностью, независимые эксперты пока не очень активно направляют свои заключения на проекты документов, которые различные ведомства публикуют для общественного обсуждения на своих официальных сайтах. На официальном интернет-сайте Минюста России опубликован список физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность [6]. В настоящее время в их числе 828 физических лиц и 164 юридических лица. Но пишут они мало и редко. По мнению Минюста, только около 10% независимых экспертов, включенных в реестр аккредитованных лиц, продолжают изучать юридические документы и готовить заключения [7]. Остальные занимаются своими делами: рекламируют себя, решают коммерческие вопросы, позиционируют красивые свидетельства об аккредитации, подписанные заместителем министра юстиции Российской Федерации. При этом очевидно, что качество принимаемых в стране нормативных актов не улучшается. В общем, «рожают горы, а родится смешная мышь». Реформа, связанная с обеспечением участия институтов гражданского общества в нормотворческой деятельности, задумывалась не для того. Подобная «активность» независимых экспертов, а точнее, ее отсутствие, возможно, объясняется тем, что институт независимой антикоррупционной экспертизы относительно молодой в российской правовой действительности, и для того, чтобы он полностью раскрыл свой потенциал, потребуется еще немало времени. Однако для того, чтобы изменить сложившуюся ситуацию в лучшую сторону, следует предпринимать определенные законодательные шаги, направленные на совершенствование правового содержания рассматриваемого института. В частности, до сих пор не утверждена форма заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, хотя п. 7 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства России от 26.02.2010 N 96, устанавливает, что результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации. Таким образом, данная норма пока является «мертвой». В связи с этим независимые эксперты излагают свои мысли в свободной форме, при этом достаточно сложно установить суть экспертных выводов. Вне правового регулирования также остались вопросы аккредитации независимых экспертов и учета ее результатов. По вопросу повышения эффективности независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов можно предложить следующее: — урегулировать порядок рассмотрения, подготовки и направления уведомлений о результатах рассмотрения заключений независимых экспертов; — определить способ учета результатов деятельности независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы и орган государственной власти, ведущий такой учет; — расширить правовой статус независимых экспертов, закрепив в законодательстве не только их права, но и обязанности, меры ответственности и т. д. Особое внимание следует уделить совершенствованию порядка аккредитации физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов. Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу, названа Федеральным законом N 172-ФЗ в числе принципов организации антикоррупционной экспертизы. Во исполнение этого положения для лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, ранее устанавливались требования и условия для проведения аккредитации. Однако акт, устанавливавший требования, в настоящее время признан утратившим силу [8], а вместо него для заполнения возникшего правового пробела ничего принято не было. Таким образом, уполномоченный на аккредитацию независимых экспертов государственный орган фактически лишился правовой возможности принятия решения об отказе в аккредитации в случае недостаточной квалификации претендентов. Кроме этого, до сих пор не поступает полная информация о деятельности независимых экспертов, о выявленных ими нормативных правовых актах, содержащих коррупциогенные факторы, поскольку органы государственной власти не обладают полномочиями по контролю за деятельностью независимых экспертов. В соответствии с Приказом Минюста России от 31.03.2009 N 92 на территориальные органы Минюста России возложена задача только по организации выдачи свидетельств об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы на коррупциогенность. Одним из направлений решения указанной проблемы выступает разработка и принятие формы информирования независимыми экспертами государственных органов о результатах своей деятельности с заранее установленной периодичностью. Дополнительные сложности в экспертной работе институтов гражданского общества в сфере выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах детерминируются трудностями в понимании Постановления Правительства Российской Федерации об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, содержащего дефиниции коррупциогенных факторов. Исходя из анализа Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной вышеупомянутым Постановлением, ее содержание отличается чрезмерной терминологической загруженностью и использованием труднопонимаемых терминов, что само по себе уже является коррупциогенным фактором в виде юридико-лингвистической неопределенности. К примеру, Торгово-промышленная палата Нижегородской области, аккредитованная в качестве независимого эксперта, обратилась в Главное управление Минюста России по Нижегородской области с вопросом о возможности организации разъяснительных семинаров, рабочих совещаний относительно особенностей проведения антикоррупционных экспертиз в связи с тем, что Методика проведения антикоррупционной экспертизы является единственным источником правил работы независимых экспертов.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ). 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 46. Ст. 4720. 3. Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 29. Ст. 3609. 4. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 10. Ст. 1084. 5. Приказ Минюста России от 31.03.2009 N 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 17. 6. Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: http://www. minjust. ru/ru/activity/corruption/anticorrekspert. 7. Куликов В. Курсы честного чтения. Независимых экспертов научат искать коррупцию // Российская газета (Федеральный выпуск). 2011. 30 сентября. N 5595. 8. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 N 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 10. Ст. 1240.
