(Избачков Ю. С.) («Культура: управление, экономика, право», 2012, N 2)
РОЛЬ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В КОРРУПЦИОННЫХ СХЕМАХ ПРИ РАЗМЕЩЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
Ю. С. ИЗБАЧКОВ
Избачков Ю. С., независимый эксперт.
Автор статьи в своей деятельности в качестве независимого антикоррупционного эксперта активно участвует в анализе нормативных правовых актов на наличие в них факторов, способствующих проявлению коррупции. Проверяемые нормативные правовые акты и их проекты относятся к самым различным отраслям общественных отношений: от ведомственного распределения стипендий и утверждения федеральных целевых программ до внутренней организации деятельности органов государственной власти. Естественно, анализируя проявления и причины коррупции и положения нормативных правовых актов, способствующих ее проявлению, мы не можем обойти вниманием сферу размещения государственного заказа. По оценкам экспертных и правозащитных организаций, от 40 до 70% наиболее значимых проявлений коррупции связано с размещением государственного заказа. Нарушения при размещении государственного заказа весьма многообразны, столь же вариативны и возможные способы противодействия им. Соответственно, к анализу проблемы можно подходить с разных сторон. Для общественности интересны громкие разоблачения конкретных закупок, в которых ярко выражено противостояние образа чиновника и обычных граждан. Для аналитических записок контролирующих органов характерен количественный анализ. Мы хотим остановиться на обобщенном анализе роли субъектов, практикующих нарушения законодательства <1>, а затем дать некоторые рекомендации, которые могли бы способствовать повышению эффективности правоохранительной деятельности в указанном направлении. ——————————— <1> Своего рода криминологическое исследование применительно к анализу коррупционных практик.
При написании этой статьи мы использовали опыт анализа ведомственных нормативных правовых актов в области размещения государственного заказа в качестве независимых экспертов, опыт участия в размещении государственного заказа как со стороны государственных и муниципальных заказчиков, так и со стороны подрядчиков и исполнителей, а также личный опыт работы автора статьи в специализированной организации. Ориентация на субъектов коррупционных отношений представляется интересной по следующим причинам. Во-первых, коррупция при размещении государственного заказа — действие многоэтапное для конкретного субъекта. То есть общим признаком для множества коррупционных правонарушений является их субъект, воздействие на которого более эффективно, чем множество решений по конкретным закупкам. Более того, сейчас отсутствует реальная возможность поставить под пристальный контроль все государственные закупки и всех государственных заказчиков ввиду их многочисленности. Во-вторых, коррупция — это преступная деятельность, которая практически не оставляет материальных следов, что на практике вызывает существенные затруднения при противодействии коррупции. Например, доказать постфактум передачу денежных средств в качестве «отката» за заключение государственного контракта практически невозможно. Соответственно, трудно принять законные меры даже в случае существенных подозрений. Однако в подобных случаях имеющейся информации, как правило, недостаточно для отстранения соответствующего чиновника от должности. В любом случае нужна основательная доказательная база: будь то уголовное дело или иск уволенного чиновника о восстановлении на работе <2>. ——————————— <2> Уволенные чиновники не стесняются предъявлять такие иски. Примечательно, что многие фигуранты антикоррупционных расследований, последовавших за событиями ноября 2010 г. в станице Кущевской, из числа сотрудников правоохранительных органов были восстановлены в должности по решению суда.
Информация о конкретном состоявшемся правонарушении такого рода может быть использована эффективно, пожалуй, только для пресечения деятельности конкретного субъекта в будущем. В-третьих, принятие мер в отношении одной конкретной процедуры размещения заказа не позволяет говорить о существенном продвижении. Только устранение устойчивых коррупционных схем, основной частью которых являются фигуры конкретных исполнителей, можно считать значимой победой. При этом в отношении коррупционеров со стороны государственных заказчиков можно составить вполне определенное мнение. Как правило, это руководители высшего звена, непосредственно имеющие возможность влиять на выделение денежных средств на те или иные проекты. Это профессионалы в своей области, ибо дослужиться до таких должностей, не имея соответствующих знаний в предметной области, практически невозможно. Мы полагаем ошибочным фокусировать карательную политику государства, реализованную в ст. ст. 7.29 — 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на рядовых членах конкурсных комиссий. На практике имеют место случаи, когда члены конкурсных комиссий <3> только ставят подписи в протоколах, не принимая фактически никакого участия в их работе. Как правило, будучи de facto зависимыми от руководителей, они делают то, что им приказывают или на что указывают. Непосредственные организаторы и руководители коррупционных схем остаются вне внимания, а накладываемые на членов комиссий штрафы часто компенсируются из «черных касс». ——————————— <3> Под конкурсными комиссиями мы понимаем любые комиссии: котировочные, конкурсные, аукционные, единые, а под торгами — любые формы закупочной деятельности, включая запросы котировок, предложения делать оферты, запросы предложений, конкурентные переговоры и др.
Нас же интересуют не показные, а реально эффективные методы борьбы с коррупционными проявлениями. О коррупционных злоупотреблениях чиновников, ведающих распределением государственного заказа, говорится много. Но при этом зачастую забывают о лицах, которые активно им помогают, а часто являются организаторами и исполнителями коррупционных схем. Подобного рода «консультантов» мы можем разделить на узкопрофессиональных и универсальных. Первые — это специалисты в конкретной предметной области, обладающие навыками, знаниями и опытом в конкретных злоупотреблениях. Сфера их интересов достаточно ограничена и больше касается злоупотреблений при реализации проектов, т. е. в процессе выполнения работ и оказания услуг. Приписки, подложные акты выполнения работ, махинации с возвратом непоставленного товара, неправильный балансовый учет и т. д. Характерно личное участие в разработке коррупционных схем, личная заинтересованность в результате, круговая порука. Универсальные специалисты — это специалисты в области процедуры проведения торгов. Их мало интересует судьба государственного контракта после подписания. В редких случаях их привлекают для сопровождения эксцессов, связанных с заявлениями участников процедуры закупки, подаваемых в ФАС России или суды. Это могут быть как штатные работники организации — отделы по размещению государственного заказа и иные, так и не состоящие в штате — специализированные организации, т. е. лица, оказывающие услуги на постоянной, профессиональной и рыночной основе. И те и другие профессионально занимаются размещением государственного заказа, но первые тесно связаны с конкретным заказчиком, и в силу этого для них более характерна круговая порука. Вторые работают с потенциально неопределенным кругом заказчиков, их роль мы охарактеризовали бы как наемные помощники-посредники. Для нас именно это различие представляется весьма существенным в плане практической эффективности реализации мероприятий борьбы с коррупцией. Удачные оперативные и контрольные меры в отношении первой группы лиц позволяют противодействовать одной коррупционной группе. При эффективных действиях в отношении специализированных организаций сразу пресекается множество коррупционных нарушений.
Заказчик А Заказчик Б Заказчик В
v v v
Специализированная организация
V
> Торги <
/\
Подрядчик Исполнитель Поставщик
Рис. Специализированные организации «в фокусе» госзакупок
Важно учесть, что связь между коррумпированными заказчиками и сотрудниками специализированных организаций носит менее тесный (личный) характер, нежели между начальником и работниками. Не секрет, что недобросовестные руководители подбирают для коррупционных схем не случайных исполнителей, выстраивая клановую структуру внутри своих организаций. Главным критерием такого выбора является личная преданность и «надежность». Трудно рассчитывать на то, что, даже будучи уличенными в коррупции, такие люди будут давать изобличающие показания на своих работодателей. Другое дело — прочность связи «недобросовестный чиновник — специализированная организация — ее работник». За счет опосредующего звена в этой цепочке коррупционные связи становятся менее прочными и явными. Остановимся подробнее на качествах специализированных организаций. Их деятельности посвящена ст. 6 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Но не стоит заблуждаться, что, когда речь заходит о бюджетных миллионах, заказчики и специализированные организации стремятся соблюдать законодательство. При проведении торгов de facto на специализированные организации при соблюдении внешних формальностей (подписание документов) возлагается весь комплекс работ по организации и проведению торгов: от формулирования технических заданий и обоснования начальных цен до составления протоколов и принятия решений по предложениям исполнителей. Специализированные организации являются профессионалами своего дела. К этому их вынуждает жесткая конкурентная среда, в которой им приходится действовать. Как только возникнут сомнения в ее профессионализме, конкуренты тут же вытеснят ее с рынка. Специализированные организации мгновенно впитывают опыт, связанный с размещением государственного заказа, включая криминальный опыт. Мельчайшие уловки, пробелы в законодательстве, несоответствие сроков, дисбаланс коррупционной выгоды и возможного наказания узнаются, осмысливаются и внедряются в практику. Если в отношении штатных работников организаций-заказчиков могут использоваться обещания личного покровительства, продвижения по службе, то стимулом для специализированных организаций являются исключительно деньги. В своей деятельности специализированные организации сталкиваются с широким кругом заказчиков и исполнителей. Предложение участвовать в реализациях торгов «для своих» является в таких отношениях обычной практикой. Проявление принципиальности и отказ автоматически означают потерю клиента. Отсутствие на рынке достаточного числа добросовестных заказчиков и высокие накладные расходы вызывают соблазн принять предложение. А отсутствие практики «посадок» помощников недобросовестных чиновников делает такое участие малорискованным. Отношения недобросовестных государственных заказчиков и специализированных организаций, кроме формальной стороны — государственного контракта на оказание услуг по проведению торгов, имеют и скрытую сторону. По мере наращивания объемов сотрудничества специализированная организация вникает в сферу деятельности заказчика и постепенно предлагает новые схемы и ноу-хау «распила» бюджетных средств. Другой особенностью взаимоотношений является часто встречающееся соглашение об уплате штрафов, накладываемых на членов конкурсных комиссий, из касс специализированных организаций <4>. ——————————— <4> Возможность применения для специализированных организаций упрощенной системы налогообложения по доходам является, как мы полагаем, скрытым коррупциогенным фактором в системе действующего законодательства. Упрощенная система налогообложения позволяет аккумулировать значительный объем наличных. Доходы чиновников, систематически уплачивающих штрафы за нарушения, допускаемые при размещении государственного заказа, должны контролироваться особенно тщательно. Постоянная уплата штрафов и минимальные декларируемые доходы должны служить предупреждением для представителей нанимателя.
Для государственных заказчиков сотрудничество со специализированными организациями выгодно с точки зрения уменьшения временных и финансовых затрат на обучение своих работников постоянно меняющемуся закупочному законодательству, а также возможность в случае проверок переложить вину на стороннюю организацию. Последний тезис проиллюстрируем примером из конкретного уголовного дела. Заказчик пользовался услугами специализированной организации, которая фактически и проводила торги. При этом члены конкурсной комиссии были вынуждены под давлением доказательств признать, что фактически только подписывали протоколы. Однако по прошествии некоторого времени они объяснили свои действия следующим образом: специализированная организация проводила экспертизу полноты заявок претендентов, а также предварительный расчет баллов, которые могут быть присуждены той или иной заявке. При этом в экспертных заключениях вместо рекомендуемого диапазона значений оценки фигурировали твердые баллы, позволяющие выиграть конкурс определенному претенденту. Органы предварительного следствия такое объяснение удовлетворило. Последующая проверка выявила, что заключения являются подложными, экспертов, готовивших эти заключения, не существует. Как именно они появились, следствию так и не удалось установить. В числе «дополнительных услуг» заинтересованным заказчикам могут предлагаться подконтрольные фирмы, которые могут быть использованы для организации различных коррупционных схем. Часто они используются для создания видимости конкуренции. Для этих целей на такие фирмы часто получаются лицензии, они аккредитуются в качестве членов саморегулируемых организаций. Отдельного обсуждения заслуживает характеристика работников — рядовых исполнителей. Кадровый состав специализированных организаций весьма разнообразный. При этом предпочтение отдается лицам, имеющим высшее юридическое и экономическое образование. Нарасхват бывшие работники государственных органов, желательно имеющие опыт работы в сфере контроля, оптимально — в прокуратуре и ФАС России. Желательно, чтобы потенциальные работники были молоды, а стало быть, наиболее склонны к риску и сделкам с совестью. Для специализированных организаций, действующих в крупных городах, особый интерес представляют приезжие из провинции, как сильно нуждающиеся в денежных средствах, необходимых для аренды жилья и проживания в незнакомом городе. Отсутствие семейных обязанностей также является плюсом вследствие необходимости часто задерживаться на работе: ограниченность сроков и окончание работы в 24 часа 00 минут в определенные дни, практика штрафов за формальные просрочки со стороны ФАС России диктуют частые авралы у клиентов-заказчиков <5>. ——————————— <5> Мы полагаем, этот момент тоже должен учитываться правоохранителями. В спешке преступник теряет концентрацию, и он допускает ошибки, в т. ч. связанные с отступлением от режима конспирации своих действий.
Относительно молодой возраст работников позволяет надеяться на их сотрудничество с властями при проведении оперативных и следственных действий. Молодые работники не успевают стать матерыми правонарушителями, а прошлый опыт государственной или муниципальной службы позволяет надеяться на их относительную лояльность властям. Специализированные организации, используя рискованные модели для развития своего бизнеса, постоянно работая на грани фола, а возможно, преступая закон, ежедневно сталкиваются с прессингом правоохранительных и проверяющих структур и в силу этого вынуждены искать защиты у недобросовестных чиновников, а часто откровенно криминальных структур. Практика показывает, что криминальная «крыша» в конкретной области оказывается неконкурентноспособной. Прикрытие со стороны недобросовестных сотрудников ФАС и правоохранительных органов гораздо эффективнее. Подводя итоги вышесказанному, мы хотим еще раз обратить внимание на следующее совпадение. Ключевым моментом в коррупции при распределении государственного заказа является момент проведения торгов (временной анализ). Ключевым участником в контексте субъективного анализа является специализированная организация, проводящая эти торги. Она в силу своей подготовки и отношений с заказчиками чаще всего является конкретным исполнителем коррупционных действий. То есть имеет место пересечение двух плоскостей анализа в конкретном участнике в соответствующий момент времени. При этом существует и третье пересечение: специализированные организации работают не с одним заказчиком, их услугами одновременно пользуются многие заказчики и подрядчики. Полагаем, что использование тезиса о возможной ключевой роли спецорганизаций в значительном числе коррупционных схем проведения торгов и сосредоточение усилий оперативно-розыскной деятельности на спецорганизациях позволит увеличить эффективность такой деятельности и позволит вскрыть гораздо большее количество коррупционных проявлений. Давая такие рекомендации, мы, прежде всего, имеем в виду правоохранительные органы. В то же время полагаем, что этот же вывод может быть сделан и при осуществлении общественного контроля за размещением государственного заказа. Действуя присущим им образом, общественным контролерам было бы не лишним обращать внимание не только на конкретные закупки и конкретных заказчиков, но и на их помощников. Как уже отмечалось, специализированные организации — профессиональные участники рынка услуг по размещению государственного заказа. Услугами одной организации, как правило, пользуется много государственных заказчиков. При этом отмечается, что определенным специализированным организациям соответствует определенная группа клиентов — государственных заказчиков. Критерием в данном случае часто служат склонность к рискам или характер правонарушений.
