(Тресцова Е. В., Азарова Т. В.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2014, N 1)
РОЛЬ ОРГАНА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В МЕХАНИЗМЕ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
Е. В. ТРЕСЦОВА, Т. В. АЗАРОВА
Тресцова Елена Владимировна, доцент кафедры гражданского права и процесса Ивановского государственного университета, кандидат юридических наук.
Азарова Татьяна Валерьевна, студент 4-го курса Ивановского государственного университета.
Статья посвящена вопросам охраны жилищных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей. Авторами проанализированы положения действующего законодательства, касающиеся участия органов опеки и попечительства в сохранении и управлении имуществом детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; приведены примеры из судебной практики по рассматриваемому вопросу.
Ключевые слова: несовершеннолетний, оставшийся без попечения родителей, органы опеки и попечительства, управление имуществом.
The role of agency of trusteeship and guardianship in the structure of protection and defense of housing rights of minors left without parental care E. V. Trestsova, T. V. Azarova
Trestsova Elena Vladimirovna, candidate of juridical sciences, assistant professor of the Chair of Civil Law and Procedure of Ivanovo State University.
Azarova Tat’yana Valer’evna, forth-year student of Ivanovo State University.
The article takes up the problem issues of housing rights which are assigned to orphan children. Authors analyze the legislative provisions concerning participation of guardianship authorities in retention and managing of property which belong to orphan children and children without parental support; relative cases are pointed out.
Key words: orphan, guardianship authorities, managing of property.
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24.04.2008 N 48-ФЗ <1> в качестве одной из задач органов опеки и попечительства в ст. 7 называет контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством, либо помещенных под надзор в образовательные организации или иные организации, в т. ч. для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, законодательно закреплена лишь контрольная функция органов опеки и попечительства, тогда как функция осуществления управления имуществом несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, в законе не поименована. ——————————— <1> Об опеке и попечительстве: Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (в ред. от 01.07.2011) // СЗ РФ. 2008. 28 апреля.
Положения Федерального закона во многом были конкретизированы Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» <2>. Этот подзаконный акт, в частности, содержит Правила осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей. Как видно из содержания, данный акт регулирует вопросы контроля за исполнением обязанности по управлению имуществом несовершеннолетних их опекунами, тогда как вопросы управления имуществом детей-сирот, помещенных на воспитание в детские образовательные учреждения, вновь остались без внимания. ——————————— <2> Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан: Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 (в ред. от 14.02.2013) // СЗ РФ. 2009. 25 мая.
В такой ситуации логичным было бы создание механизма охраны имущественных прав ребенка, который эффективно препятствовал нарушению прав ребенка, с одной стороны, а с другой — обеспечивал охрану и поддержание нормального состояния жилого помещения на время, пока ребенок не достигнет совершеннолетнего возраста, в т. ч. и потому, что «забота о детях — это предмет особого внимания государства» <3>. ——————————— <3> Ильина О. Ю. Публично-правовые основания учета интересов ребенка при рассмотрении судами споров, связанных с воспитанием детей // Семейное и жилищное право. 2005. N 3. С. 17.
Одним из немногих действующих нормативных документов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере общественных отношений, являются Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества <4>, действующие в части, не противоречащей современному гражданскому законодательству. Данный акт детально регламентирует процедуру описи и учета имущества несовершеннолетних; устанавливает, что в совокупность мероприятий по охране имущественных прав входят: выявление, хранение и управление имуществом, которое по закону должен наследовать несовершеннолетний; истребование имущества несовершеннолетних от лиц, незаконно завладевших им; взыскание денег с должников; возмещение причиненных несовершеннолетним убытков. Исполнение перечисленных действий отнесено к ведению органов опеки и попечительства. Каких-либо иных подзаконных актов, определяющих порядок деятельности органов опеки и попечительства по охране прав и интересов подопечных, на сегодняшний день не существует. ——————————— <4> Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества (утв. Минпросом РСФСР 30.10.1969). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Практика показывает, что неопределенность правового регулирования в этой области вызывает нарушения имущественных прав и законных интересов несовершеннолетних и приводит к выводам о том, что права ребенка в Российской Федерации, закрепленные в ряде нормативных правовых актов, «носят декларативный характер» <5>. Например, неоднозначно в судебной практике решается принципиальный вопрос о наличии у органа опеки и попечительства обязанности по управлению имуществом детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, помещенных в воспитательные учреждения. ——————————— <5> Веретенников А. В. Некоторые актуальные вопросы защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей // Российская юстиция. 2010. N 3. С. 26.
Так, в рамках рассмотрения гражданского дела по исковому заявлению о взыскании с органа опеки и попечительства денежной компенсации за ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию жилого помещения в удовлетворении исковых требований было отказано. Содержание притязаний заключалось во взыскании с органа местного самоуправления денежной компенсации за то, что во время пребывания истца в учреждении для детей-сирот жилое помещение, закрепленное за ребенком-сиротой, было приведено в состояние, не пригодное для проживания. Впоследствии судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда в Апелляционном определении согласилась с решением суда первой инстанции, указав, что «не может быть принята во внимание ссылка в [апелляционной] жалобе на Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества, утв. Министерством просвещения РСФСР от 30.10.1969, поскольку ни указанные Правила, ни более поздний Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24.04.2008 не предусматривают возможности взыскания в пользу гражданина денежной компенсации за жилые помещения, признанные непригодными для проживания, а также обязанности сельского поселения по содержанию либо ремонту закрепленного за сиротой жилого помещения, а лишь указывают на необходимость осуществления органом опеки и попечительства контроля за сохранностью имущества граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные и другие организации» <6>. Таким образом, из текста судебного акта следует вывод о наличии у органа опеки и попечительства лишь надзорной, но не контрольной функции по отношению к имуществу детей-сирот. ——————————— <6> Апелляционное определение Орловского областного суда от 18.09.2012 по делу N 33-1732. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
В то же время по аналогичным делам судами принимаются и противоположные по содержанию решения, мотивировочная часть которых содержит ссылки на те же нормативные акты. Интересным для рассмотрения представляется гражданское дело, когда несовершеннолетние дети-сироты, являясь собственниками квартиры в равных долях, обратились в суд с требованием обязать администрацию муниципального образования привести жилое помещение в пригодное для проживания состояние путем осуществления ремонтных работ. Удовлетворив иск, суд не принял во внимание доводы ответчика относительно обязанности совершеннолетних собственников помещения по приведению жилого помещения в пригодное для проживания состояние, указав, что во время пребывания несовершеннолетних в детском доме в силу положений закона об их имуществе должны заботиться их законные представители и органы опеки. При принятии решения суд исходил из того, что вред имуществу истца причинен в результате незаконного бездействия органа опеки, который не принял мер к сохранности имущества, принадлежащего детям, оставшимся без попечения родителей, не осуществлял контроль за сохранностью этого имущества и в соответствии со ст. 28 Федерального закона N 48-ФЗ от 24.04.2008 «Об опеке и попечительстве», ст. 1064 ГК РФ пришел к выводу о возложении на администрацию Ростовского муниципального района Ярославской области обязанности по возмещению вреда истцу в полном объеме. Суд апелляционной инстанции, в свою очередь, согласился с выводом суда о том, что наличие у собственников квартиры при выходе из детского дома денежных средств, которые они могли потратить на ремонт, правового значения для настоящего дела не имеет. Дети не должны были нести ответственности за ненадлежащее исполнение органами опеки и попечительства своих обязательств <7>. ——————————— <7> Апелляционное определение Ярославского областного суда от 31.05.2012 по делу N 33-2706/2012. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Подобная позиция представляется наиболее верной в силу публичного характера деятельности органа опеки и попечительства. Как верно отмечает Л. Ю. Михеева, сущность данного института состоит в «устройстве лица, устройстве и его судьбы, и судьбы его имущества» <8>. Орган опеки и попечительства — это орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления муниципальных образований, которые законом субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по опеке и попечительству <9>. Другими словами, орган опеки и попечительства вступает в правоотношения не от своего собственного имени и в своих интересах, а будучи уполномоченным каким-либо публично-правовым образованием. ——————————— <8> Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2004. С. 103. <9> Об опеке и попечительстве: Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (в ред. от 01.07.2011) // СЗ РФ. 2008. 28 апреля.
Например, в Ивановской области органами опеки и попечительства являются уполномоченные исполнительные органы государственной власти Ивановской области, реализующие полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству <10>. В практике работы органов опеки и попечительства в Ивановской области можно выделить несколько основных направлений работы, связанных с обеспечением жилищных прав несовершеннолетних: ——————————— <10> Об органах опеки и попечительства в Ивановской области: Закон Ивановской области от 19.05.2008 N 45-ОЗ (в ред. от 14.03.2013) // Собрание законодательства Ивановской области. 2008. 30 мая.
— проведение инвентаризационных мероприятий; — заключение договоров найма в отношении жилых помещений, закрепленных за несовершеннолетними, оставшимися без попечения родителей; — использование исковых способов защиты. В Ивановской области основным нормативным актом в рассматриваемой нами сфере является Закон «Об органах опеки и попечительства в Ивановской области» от 19.05.2008 N 45-ОЗ. Статья 4, п. 3, названного Закона в качестве одной из задач органов опеки и попечительства в Ивановской области называет контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в т. ч. для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Данное положение дублирует норму федерального законодательства (подп. 3 п. 1 ст. 7 ФЗ «Об опеке и попечительства») и неоднозначно толкуется в вопросе четкого определения субъекта управления таким имуществом. Необходимо, однако, отметить, что в большинстве случаев жилое помещение приходит в непригодное для проживания состояние не по причине длительного бездействия со стороны органов опеки и попечительства, а в силу злоупотребления своими правами тех лиц, кто остается жить в жилом помещении в то время, пока несовершеннолетний воспитывается в специализированном учреждении, как правило, речь в таких случаях идет о родственниках несовершеннолетних. Такие лица имеют, по сути, неограниченные полномочия по владению и пользованию в отношении жилого помещения. В подтверждение такой позиции можно привести данные аппарата Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области. В ежегодном отчете о ситуации с соблюдением прав и законных интересов ребенка в Ивановской области за 2010 г. приведены лишь некоторые факты злоупотребления правами со стороны родственников детей-сирот их правами на жилое помещение <11>. ——————————— <11> См.: Ежегодный отчет о ситуации с соблюдением прав и законных интересов ребенка в Ивановской области за 2010 год. Иваново, 2011. С. 16 — 17.
В соответствии с распоряжением Правительства Ивановской области от 25.08.2008 N 293-рп «О мерах по обеспечению контроля за сохранностью имущества и управлением имуществом детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <12> органами опеки и попечительства проводится ежегодная инвентаризация жилых помещений, закрепленных за несовершеннолетними, оставшимися без попечения родителей и помещенными в воспитательные учреждения. По результатам проверки составляется акт инвентаризации, подлежащий передаче в личное дело ребенка. ——————————— <12> О мерах по обеспечению контроля за сохранностью имущества и управлением имуществом детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: распоряжение Правительства Ивановской области от 25.08.2008 N 293-рп. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
В практике использования жилых помещений в интересах несовершеннолетних, в частности передачи по договорам найма, встречается ряд сложностей. В значительной степени это связано с тем, что жилые помещения, закрепленные за несовершеннолетними, находятся в непригодном для жилья состоянии и требуют проведения капитального ремонта. Кроме того, часть жилых помещений расположена в сельской местности, где отсутствует возможность заключения договоров найма в отношении такого имущества. По информации Департамента социальной защиты населения Ивановской области, в настоящее время из 4430 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих в Ивановской области, 3360 имеют закрепленное жилое помещение, в большинстве случаев — в жилье родителей, лишенных родительских прав. 50% данного жилья не отвечает санитарным и техническим правилам и нормам <13>. ——————————— <13> Ежегодный отчет о ситуации с соблюдением прав и законных интересов ребенка в Ивановской области за 2011 год. Иваново, 2012. С. 61.
Использование исковых способов защиты прав несовершеннолетних является эффективным способом защиты их прав, однако не всегда своевременным. Практика выработала следующие способы судебной защиты с целью восстановления нарушенных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на жилое помещение <14>: ——————————— <14> Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. N 10. С. 19 — 22.
— выселение из занимаемого по договору социального найма жилого помещения граждан (нанимателя, членов семьи нанимателя), лишенных родительских прав, в связи с невозможностью совместного с ними проживания детей, в отношении которых они лишены родительских прав, без предоставления другого жилого помещения; — признание права на жилое помещение за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей; — выселение лиц, вселившихся в жилое помещение с нарушением жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, без предоставления другого жилого помещения или с предоставлением другого жилого помещения; — предоставление детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, другого жилого помещения по договору социального найма в связи с признанием закрепленного за ними жилого помещения непригодным для проживания, а также др. Однако предъявление в суд искового заявления с предметом из числа названных требований является уже мерой защиты «post factum», констатацией нарушения жилищных прав несовершеннолетних, тогда как приоритетной является задача своевременной превенции такого нарушения. На основании изложенного можно сделать вывод о том, что, несмотря на то что законодательно за органами опеки и попечительства закреплена лишь контрольная функция за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, помещенных под надзор в образовательные организации, в т. ч. для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, это не является основанием для исключения из компетенции самих органов опеки и попечительства совершения действий по непосредственному управлению таким имуществом. Такая позиция основана на том, что: — во-первых, контрольная функция не должна сводиться к надзорной и означать, что орган опеки и попечительства должен лишь выполнять роль пассивного наблюдателя за осуществлением жилищных прав и законных интересов несовершеннолетних; — во-вторых, орган опеки и попечительства является уполномоченным административным органом в сфере защиты прав несовершеннолетних, находящихся на воспитании в специализированных образовательных учреждениях, и до тех пор, пока нормативно не определен иной субъект, за которым будут закреплены соответствующие обязанности, является ответственным лицом в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Литература
1. Апелляционное определение Орловского областного суда от 18.09.2012 по делу N 33-1732. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 2. Апелляционное определение Ярославского областного суда от 31.05.2012 по делу N 33-2706/2012. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 3. Веретенников А. В. Некоторые актуальные вопросы защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей // Российская юстиция. 2010. N 3. 4. Ежегодный отчет о ситуации с соблюдением прав и законных интересов ребенка в Ивановской области за 2011 год. Иваново, 2012. 5. Ежегодный отчет о ситуации с соблюдением прав и законных интересов ребенка в Ивановской области за 2010 год. Иваново, 2011. 6. Ильина О. Ю. Публично-правовые основания учета интересов ребенка при рассмотрении судами споров, связанных с воспитанием детей // Семейное и жилищное право. 2005. N 3. 7. Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: теория и практика. М., 2004. 8. О мерах по обеспечению контроля за сохранностью имущества и управлением имуществом детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: распоряжение Правительства Ивановской области от 25.08.2008 N 293-рп. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 9. Об опеке и попечительстве: Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ (в ред. от 01.07.2011) // СЗ РФ. 2008. 28 апреля. 10. Об органах опеки и попечительства в Ивановской области: Закон Ивановской области от 19.05.2008 N 45-ОЗ (в ред. от 14.03.2013) // Собрание законодательства Ивановской области. 2008. 30 мая. 11. Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан: Постановление Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 (в ред. от 14.02.2013) // СЗ РФ. 2009. 25 мая. 12. Обзор практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. N 10. 13. Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества (утв. Минпросом РСФСР 30.10.1969). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
