ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
О. И. ТАРАСОВ
Тарасов Олег Игоревич, заместитель начальника управления юридического департамента ОАО «Газпром».
В законодательных, правоприменительных и научных кругах в последнее время активно обсуждается необходимость и целесообразность введения в отечественное законодательство категории юридических лиц публичного права. В статье формулируются понятие и признаки данного типа организаций, исследуется вопрос о наличии оснований для имплементации данной категории в российскую правовую систему, анализируется возможное место юридических лиц публичного права в системе субъектов российского права, рассматриваются проблемы их классификации.
Ключевые слова: юридическое лицо публичного права, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, публичные фонды.
В современной отечественной юридической литературе получает распространение точка зрения о том, что текущая система субъектов российского права требует корректировки. Основной адресованный ей упрек связан с тем, что, по мнению некоторых авторов, данная система не учитывает существование и специфику таких субъектов, которые создаются на стыке частного и публичного права и одновременно наделяются управленческими полномочиями, свойственными органам власти, и статусом самостоятельных участников гражданского оборота. В первую очередь это касается так называемых юридических лиц публичного права (или публичных юридических лиц). Для ответа на вопрос о целесообразности введения данного института необходимо решить ряд задач. Во-первых, нужно определиться с тем, что такое юридическое лицо публичного права и в чем состоят его специфические признаки. Во-вторых, следует выяснить, существуют ли в действующем российском праве такие субъекты, которые подпадают под признаки публичного юридического лица. В-третьих, если таковые есть, необходимо провести разграничение между данными субъектами и схожими с ними. В-четвертых, надо проанализировать возможность и основания для классификации юридических лиц публичного права.
Понятие юридического лица публичного права
Понятие юридического лица публичного права давно и обстоятельно анализируется в юридической литературе. В частности, еще дореволюционные отечественные юристы отмечали, что юридические лица следует разделять на публичные и частные и что публичными являются те юридические лица, которые возникают помимо воли частных лиц <1>. В дальнейшем к перечню признаков публичных юридических лиц добавились особый порядок возникновения — по воле публичного субъекта-суверена и особый инструмент определения содержания и пределов правосубъектности — публично-правовой акт <2>. Наконец, на современном этапе были выделены такие признаки данного типа организаций, как обусловленность правового статуса публичными целями и задачами деятельности, а также особым целевым назначением имущества — для обеспечения осуществления публичных полномочий <3>. Схожие признаки юридического лица публичного права встречаются в западноевропейской доктрине и правоприменительной практике, признающих в качестве юридического лица публичного права организацию, которая: 1) обладает статусом юридического лица; 2) создается путем принятия публично-правового акта; 3) наделена властными полномочиями; 4) имеет специализированное предназначение, ограниченное сформулированными в публично-правовом акте предметами ее ведения <4>. ——————————— <1> См.: Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 119. См. также: Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Кавелин К. Д. Избранные произведения по гражданскому праву. М., 2003. С. 197, 198. <2> См.: Анненков К. Н. Система русского гражданского права. 2-е изд., пересм. и доп. СПб., 1899. Т. 1. Введение и общая часть. С. 235, 236. См. также: Дювернуа Н. Л. Из курса лекций по гражданскому праву: введение и часть общая (учение о лицах). 2-е изд. СПб., 1895. С. 523. <3> См., напр.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 22 — 24. <4> См., напр.: Drago R. Le crise de la notion d’etablissement publique. P., 1950. P. 238; Connois R. La notion d’etablissement publique en droit administrative francais. P., 1958. P. 13, 14; Bork R. Allgemeiner Teil des Buergerlichen Gesetzbuchs. 2. Auflage. Tuebingen: Mohr Siebeck, 2006. S. 84, 85; Brombosch G. Oeffentliches Auftragswesen. Berlin: FHVR, 2008. S. 38; Hess H. Insolvenzrecht. 4., neu bearbeitete und erweiterte Auflage. Heidelberg, Muenchen, Landsberg, Berlin: C. F. Mueller, Verlagsgruppe Huethig Jehle Rehm GmbH, 2007. S. 38, 39. Leipold D. BGB I: Einfuehrung und allgemeiner Teil. 5. Auflage. Tuebingen: Mohr Siebeck, 2008. S. 432; Stolzlechner H. Oeffentliche Fonds. Eine Untersuchung ihrer verfassungsund verwaltungsrechtlichen Hauptprobleme. Wien, New York: Springer-Verlag, 1982. S. 43, 44; Baumgartner G. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3, aktualisierte und erweiterte Auflage. Wien, New York: Springer-Verlag, 2003. S. 42 — 44; Boemke B., Ulrici B. BGB Allgemeiner Teil. Berlin, Heidelberg: Springer, 2009. S. 414.
Наряду с этими признаками в науке и практике можно встретить и другие, в частности особый род деятельности — выполнение общеполезных функций, наличие иерархического начала, публично-правовую природу ответственности, более узкую автономию, наличие прав и обязанностей публичного характера, общую связанность законом и т. д. <5>. К этим признакам следует подойти критически. Они либо носят явно оценочный характер (например, более узкая или более широкая автономия), либо являются производными от основополагающих признаков (например, наличие прав и обязанностей публичного характера производно от наличия публично-правовых полномочий), либо откровенно туманны (например, не очень понятно содержание признака общей связанности законом, коль скоро все субъекты в известной степени связаны законом и должны его соблюдать), либо неоправданно расширяют содержание понятия (например, общеполезную функцию может осуществлять и группа граждан — народных дружинников, но от этого она не становится публичным юридическим лицом). ——————————— <5> См., напр.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. С. 22 — 24.
На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что под юридическими лицами публичного права следует понимать те организации, которые обладают статусом юридического лица, создаются путем принятия акта публичного права, обладают правоспособностью, пределы которой ограничены целями и задачами их деятельности (так называемой целевой правоспособностью), наделены публично-правовыми полномочиями и имуществом, предназначенным для их реализации.
Юридические лица публичного права в действующем российском законодательстве
В действующем российском законодательстве дефиниция юридического лица публичного права отсутствует. Перспективы ее появления довольно размыты, поскольку консолидированная позиция по данному вопросу отсутствует <6>. По всей видимости, дискуссия о целесообразности введения данной категории в российский правопорядок, развивающаяся в законодательных и научных кругах, пока далека от завершения. Между тем решение данного вопроса напрямую зависит от того, способен ли действующий правопорядок адекватно отражать особенности создания и функционирования всех известных ему юридических лиц. ——————————— <6> Так, авторы подготовленной Министерством экономического развития и торговли РФ Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 года (Акционерный вестник. 2005. N 10 (25)) признавали полезность и необходимость такой новеллы. В то же время разработчики Концепции развития гражданского законодательства, одобренной Советом по кодификации и развитию гражданского законодательства при Президенте РФ (Вестник ВАС РФ. 2009. N 11) отрицают необходимость прямого заимствования данного понятия. Аналогичный спор ведется и в научной среде: в то время как одни авторы отстаивают необходимость введения в отечественное законодательство категории юридического лица публичного права, другие ее не признают. В частности, нецелесообразность имплементации юридических лиц публичного права в российское законодательство доказывает В. П. Мозолин (см. его работу: Мозолин В. П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008. С. 99, 100 и сл.). Противоположную точку зрения, помимо уже упоминавшегося нами труда В. Е. Чиркина, можно встретить у Л. Ефимовой (см.: Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8. С. 65, 66).
Гражданское законодательство России определяет юридическое лицо как организацию, имеющую в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающую по своим обязательствам этим имуществом, способную от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ). В основе создания юридического лица лежит гражданско-правовая сделка его учредителей (п. 1 ст. 70, п. 1 ст. 83, п. 1 ст. 89, п. 1 ст. 98 ГК РФ). Объем гражданской правоспособности юридического лица и ее пределы определяются его учредительными документами (п. 1 ст. 49 ГК РФ). Гражданская правоспособность коммерческих организаций является общей («можно все, что не запрещено»), некоммерческих организаций — специальной («можно все, что прямо разрешено») <7>. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц (п. 3 ст. 49 ГК РФ). ——————————— <7> В юридической литературе эти два принципа, лежащие в основе общего и специального вида правоспособности, называют соответственно общедозволительным и общезапретительным типами правового регулирования. Подробнее см.: Ведяхин В. М., Ревина С. Н. Типы и методы регулирования рыночных отношений // Правоведение. 2002. N 2. С. 232, 233.
Авторы, которые отстаивают необходимость введения в действующее российское законодательство понятия юридического лица публичного права, считают, что нынешняя система субъектов права игнорирует специфику существования таких юридических лиц, которых в силу присущих им особенностей нельзя рассматривать в качестве юридических лиц частного права, например юридических лиц — органов публичной власти. Это связано с тем, что ряд положений гражданского законодательства о юридических лицах (например, касающиеся порядка их создания и регистрации, лицензирования некоторых видов их деятельности, банкротства) к данным субъектам в принципе неприменимы <8>. ——————————— <8> Подробнее см.: Чиркин В. Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 96 — 101.
Этот тезис представляется спорным. Во-первых, далеко не все органы публичной власти являются субъектами частного права (например, Президент и Правительство). Во-вторых, наличие властных полномочий не оказывает никакого влияния на правовой статус органов власти как юридических лиц, поскольку в случае, если орган власти действует в гражданском обороте во исполнение предоставленных ему полномочий, данные действия рассматриваются в качестве действий самого публично-правового образования (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ) <9>. В-третьих, придание органу публичной власти статуса юридического лица по своей правовой природе ничем не отличается от решения учредителя о создании частного юридического лица <10>. В-четвертых, невозможность банкротства подобного юридического лица обусловлена тем, что органы публичной власти зачастую создаются в организационно-правовой форме учреждений, субсидиарную ответственность по обязательствам которых несет учредитель — соответствующее публичное образование. Наконец, ликвидация юридического лица вовсе не обязательно приведет к ликвидации органа публичной власти, поскольку он и соответствующее ему юридическое лицо — субъекты разных отраслей права, а прекращение гражданской правосубъектности юридического лица не влечет автоматическую ликвидацию административной правосубъектности соответствующего органа власти. ——————————— <9> Данный вывод подтверждается материалами судебной практики. См., напр.: Постановления ФАС Московского округа от 09.12.2009 N КГ-А40/11692-09, от 04.02.2010 N КГ-А40/15020-09, от 19.08.2009 N КГ-А41/6191-09, от 26.05.2009 N КГ-А40/4266-09, от 26.08.2008 N КГ-А40/6031-08, от 31.01.2006 N КГ-А40/13955-05 // СПС «КонсультантПлюс». <10> Как отмечается в немецкой юридической литературе, в основе учреждения любого юридического лица лежит так называемый Trennungsprinzip — принцип разделения юридической личности и ответственности нового субъекта от юридической личности и ответственности его создателя (подробнее см.: Shuenemann W. B. Wirtschaftsprivatrecht. 4. Auflage. Stuttgart: Lucius & Lucius Verlagsgesellschaft bmH, 2002. S. 26, 27).
Представляется, что существующая система субъектов права достаточно корректно отражает положение органа публичной власти в гражданском обороте. Вместе с тем нельзя игнорировать тот факт, что действующему российскому законодательству известны юридические лица, правовое положение которых не соответствует подходу к этой конструкции в ГК РФ. В отличие от обычных юридических лиц, данные субъекты созданы путем принятия публично-правового акта; обладают правоспособностью, объем и пределы которой определяются их целями и задачами, сформулированными в публичном акте (так называемой целевой правоспособностью); не имеют учредительных документов; непосредственно приобретают и осуществляют публично-правовые полномочия и наделены имуществом, предназначенным для обеспечения их реализации. Такими юридическими лицами в настоящее время являются Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственная компания «Российские автомобильные дороги», Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Те специфические черты, которые свойственны перечисленным юридическим лицам — возникновение на основании публично-правового акта, отсутствие учредительных документов, целевая правоспособность, наличие непосредственно приобретаемых публичных полномочий, — совпадают с теми признаками юридических лиц публичного права, которые были отмечены ранее. Это позволяет говорить о необходимости отграничения данных субъектов от юридических лиц частного права, которые такими чертами не обладают, и введения в действующие нормативно-правовые акты понятия юридического лица публичного права. Таким образом, в объективной реальности, несмотря на отсутствие в правовых актах понятия юридического лица публичного права, существуют субъекты, соответствующие признакам этих лиц. В целях адекватного отражения особенностей их создания и функционирования представляется целесообразным ввести данную категорию в действующее российское законодательство.
Место публичных юридических лиц в системе субъектов российского права
Для определения места указанной категории необходимо выделить таких юридических лиц из схожих категорий субъектов — юридических лиц частного права, наделенных публично-правовыми полномочиями, публичных образований и органов власти. Тенденция наделения юридических лиц частного права публично-правовыми полномочиями стала в последнее время довольно устойчивой и осуществляется в различных правовых формах: частно-государственном партнерстве, аутсорсинге, выполнении социальных заказов и получении грантов, оказании публичных услуг, повышении социальной ответственности хозяйствующих субъектов и т. д. <11>. ——————————— <11> Подробнее см.: Васильева С. В. Участие бизнеса в решении общественно полезных задач: спрос на упорядоченные правовые процедуры // Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования / Под ред. Е. В. Гриценко, О. А. Ногиной. СПб., 2010. С. 11 — 24; Белов С. А. Пределы частноправового и публично-правового регулирования публичных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / Под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 79 — 85.
В связи с этим нужно отметить, что придание публичных полномочий само по себе не превращает юридическое лицо частного права в юридическое лицо права публичного, поскольку между этими двумя типами субъектов сохраняются другие существенные отличия, о которых шла речь выше. В частности, публичные юридические лица и юридические лица частного права продолжают отличаться друг от друга учредителями. Создавая публичное юридическое лицо, учредитель действует как суверен, в то время как при создании юридического лица частного права он действует как хозяйствующий субъект. Данное различие четко прослеживается в законодательстве ФРГ, согласно которому учредителями корпораций публичного права, например торговых, промышленных и нотариальных палат, являются не будущие члены (что характерно для корпораций частного права), а публичный субъект, который в принципе не может быть членом подобной организации <12>. ——————————— <12> См., напр.: § 1 Закона земли Хессен от 06.11.1957 в развитие Федерального закона «Об основах регулирования права промышленных и торговых палат» (Hessisches Auffuehrungsgesetz zum Bundesgesetz zur vorlaeufigen Regelung des Rechts der Industrie — und Handelskammern vom 6. November 1957 // GVBl. S. 147).
Кроме того, законодатель не предусматривает какого-либо специального порядка учреждения тех юридических лиц частного права, которые впоследствии приобретают публичные полномочия. Следовательно, в основе их создания по-прежнему лежит гражданско-правовая сделка, а не публично-правовой акт. К тому же, в отличие от публичных юридических лиц, у юридических лиц частного права, наделенных публичными полномочиями, отсутствует связанность их гражданско-правового статуса с их публично-правовым предназначением. Это проявляется в том, что, во-первых, наделение этой категории лиц публичными полномочиями не влияет на объем гражданской правосубъектности, поскольку она определяется учредительными документами, а не публично-правовым актом, а во-вторых, утрата публично-правового статуса не влечет автоматической ликвидации соответствующего юридического лица. Например, исключение из реестра саморегулируемых организаций не приведет к лишению этой организации статуса юридического лица <13>. ——————————— <13> См., напр.: ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о СРО); ст. 2 Федерального закона от 28.09.2010 N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» (далее — Закон об инновационном центре).
Стоит добавить, что полномочия, которые передаются юридическим лицам частного права, зачастую перестают носить публично-правовой характер, о чем свидетельствует прекращение бюджетного финансирования деятельности по их реализации, что нехарактерно для публичного права, в котором государственное имущество следует за передаваемыми властными полномочиями <14>. ——————————— <14> Подробнее о следовании государственного имущества за государственными полномочиями см., напр.: Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 21 — 26.
В свою очередь, сопоставление юридических лиц публичного права с публичными образованиями показывает, что типичные признаки публичных юридических лиц схожи со специфическими чертами, являющимися основанием для обособления в системе субъектов гражданского права публично-правовых образований. Это логично, с учетом того, что в западноевропейской традиции публично-правовые образования — федерация, субъекты федерации и муниципалитеты рассматриваются в качестве разновидности публичных юридических лиц. Пожалуй, единственное различие между публично-правовыми образованиями и юридическими лицами публичного права может состоять в том, что по отношению к первым вторые выступают в качестве производных субъектов. Публичный субъект может создать юридическое лицо публичного права, в то время как последнее стать учредителем публичного субъекта не может. В этом смысле публичный субъект всегда первичен, и существование публичных юридических лиц всегда оказывается подчиненным целям и задачам его деятельности, что накладывает свой отпечаток на конструкцию правового регулирования данного института <15>. ——————————— <15> В этом можно увидеть корни получающей все большее распространение в отечественном гражданском праве концепции так называемой разделенной собственности, согласно которой Российская Федерация представляет собой верховную собственность (dominium directum), а госкорпорация — собственность подчиненную (dominium utile). О концепции разделенной собственности подробнее см.: Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права / Под ред. В. Н. Литовкина, В. А. Рахмиловича. М., 2000; Мозолин В. П. К вопросу о неоконцепции гражданского права // Мозолин В. П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008; Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 288, 289.
В отличие от государственных органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, известные российскому праву публичные юридические лица формально не входят в структуру системы органов исполнительной власти. Они занимают обособленное положение в рамках управленческой вертикали и автономны в принятии решений по вопросам своей деятельности, что обеспечивается содержащимся в законе запрете на вторжение министерств и ведомств в их предметы ведения <16>. Управленческая деятельность публичных юридических лиц может финансироваться за счет не только средств федерального бюджета, что характерно для органов государственной власти, но и доходов от собственной хозяйственной деятельности, а также средств, получаемых от третьих лиц, что для органов государственной власти недопустимо. Наконец, законодатель нигде не называет работников юридических лиц публичного права государственными служащими. Это свидетельствует о том, что, в отличие от органов государственной власти, осуществление публично-правовых полномочий не является основной деятельностью юридических лиц публичного права, которые в большей степени ориентированы на решение общественно значимых задач методами гражданского оборота. ——————————— <16> См., напр.: абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 23.12.2003 N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»; ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О банке развития».
В отечественном правопорядке такие традиционные для западноевропейской доктрины и практики виды публичных юридических лиц, как публичные образования, органы управления, а также выполняющие отдельные публичные полномочия юридические лица частного права, не могут рассматриваться в качестве юридических лиц публичного права. Объективные особенности создания и функционирования российских публичных юридических лиц, в частности особый порядок их возникновения и ликвидации, а также наличие особой целевой правоспособности и взаимообусловленности их публично-правового и частноправового статусов, дают основания для их обособления в самостоятельный тип субъектов.
Проблемы классификации юридических лиц публичного права
Основная проблема в данном вопросе — выбор критерия для классификации. Она обусловлена индивидуальным характером правового регулирования статуса данных субъектов. Как следствие, зачастую какая-либо классификация публичных юридических лиц не проводится. Тем не менее в законодательствах ряда восточноевропейских государств (Болгария, Венгрия, Литва и др.), которым известно понятие юридического лица публичного права, можно встретить разделение их на объединения и фонды (иногда этот перечень дополняется третьим видом — юридические лица с нехозяйственными целями) <17>. Такая классификация представляется спорной, поскольку она основана на столь широком понятии юридического лица публичного права, что начинает охватывать и публичных юридических лиц, и юридических лиц частного права, преследующих общеполезные цели. Чрезмерное по своей широте понятие юридического лица публичного права положено и в основу классификаций, встречающихся в отечественной литературе, что также приводит их авторов к включению в классификацию всех организаций, занимающихся общеполезной деятельностью <18>. ——————————— <17> См., напр.: Голева П., Каменева Ц., Стойчев К. Юридически лица с нестопански цел. Правен режим. София, 2003. С. 47. <18> Подробнее см.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 45; Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 49, 50.
В то же время, несмотря на подобную широту подхода к понятию, все эти классификации являются неполными, поскольку не учитывают существования публичных юридических лиц, которые создаются в рамках международного публичного права, например ООН, Международный валютный фонд и т. п. Между тем данные организации соответствуют всем признакам юридических лиц публичного права, в частности создаются на основании публично-правового акта, обладают целевой правоспособностью и публичными полномочиями, поэтому их тоже следует относить к публичным юридическим лицам <19>. ——————————— <19> Подробнее о статусе организаций международного публичного права см., напр.: Reinisch A. International Organizations Before National Courts. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. P. 6 — 8.
На основании вышеизложенного представляется, что классификация юридических лиц публичного права должна иметь двухуровневую структуру, отражающую факт существования публичных юридических лиц как на национальном, так и на международном уровне. В качестве классификационных критериев могут фигурировать организационно-правовая форма, виды вещных прав на имущество, наличие или отсутствие учредительных документов, виды принадлежащих юридическим лицам публичного права властных полномочий, способы формирования органов управления, механизмы отчетности и т. д.
