ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА РОССИЙСКИХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
О. И. ТАРАСОВ
Тарасов Олег Игоревич, заместитель начальника управления юридического департамента ОАО «Газпром».
В связи с появлением в действующем российском законодательстве юридических лиц публичного права, совмещающих наличие публично-правовых полномочий со статусом самостоятельных хозяйствующих субъектов, в статье анализируются проблемы административно-правового положения данных организаций, обусловленные их существованием на стыке публичного и частного права.
Ключевые слова: юридическое лицо публичного права, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, публичные фонды.
В статье «Понятие и признаки юридического лица публичного права», опубликованной в августе 2012 г., мы изложили наши выводы о существовании в российском правовом поле таких организаций, которые по своим признакам подпадают под понятие юридических лиц публичного права <1>. Возникновение публичных юридических лиц в действующем отечественном законодательстве заставляет задуматься о том, может ли российская правовая наука, в особенности теория административного права, разрешить возникающие в связи с этим коллизии с помощью уже разработанных юридических конструкций. Для ответа на этот вопрос рассмотрим такие связанные с появлением публичных юридических лиц проблемы, как определение правовой природы механизма создания юридических лиц публичного права, состава их административной правосубъектности, совмещение властных полномочий и статуса хозяйствующих субъектов, финансирование управленческой деятельности юридических лиц публичного права. ——————————— <1> См.: Тарасов О. И. Понятие и признаки юридического лица публичного права // Закон. 2012. N 8.
1. Правовая природа учреждения юридических лиц публичного права. Специфическая черта юридических лиц публичного права заключается в том, что они учреждаются не путем совершения гражданско-правовой сделки, а путем принятия публично-правового акта, которым, как правило, является закон или иной акт органов законодательной ветви власти <2>. Таким образом, в отличие от создаваемых государством юридических лиц частного права, принятие решения об учреждении публичных юридических лиц является прерогативой не исполнительной, а законодательной ветви власти. ——————————— <2> В частности, в ФРГ нотариальные палаты, являющиеся юридическими лицами публичного права, были автоматически созданы по территориальному принципу на основании § 65 и 76 Закона ФРГ от 24.02.1961 «О нотариате», который не предусматривал совершения каких-либо дополнительных действий, направленных на учреждение каждой конкретной нотариальной палаты (Bundesnotarordnung vom 24. Februar 1961 // BGBI. I. S. 97).
Анализируя законы, предусматривающие создание юридических лиц публичного права, ученые выделяют целый ряд особенностей, которые отличают эти законы от прочих законодательных актов <3>. Во-первых, данные акты имеют черты, свойственные локальным актам хозяйствующих субъектов. Они регулируют не только внешние, но и внутренние отношения, а содержащиеся в них правовые нормы индивидуальны, применимы только к конкретному юридическому лицу публичного права и рассчитаны на однократное применение <4>. Во-вторых, законы как продукт деятельности законодателя лишены того исполнительно-распорядительного характера, который свойствен актам органов исполнительной власти, уполномоченных в рамках своей компетенции принимать от имени публичного образования решение об учреждении обычных хозяйствующих субъектов. В-третьих, в соответствии с Конституцией РФ законодательная власть уполномочена осуществлять лишь нормативно-правовое регулирование отношений собственности, в то время как непосредственное осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества находится в сфере компетенции Правительства РФ <5>. ——————————— <3> См., напр.: Бабелюк Е. Г., Белов С. А., Гюлумян В. Г. и др. Публично-правовой аспект правового статуса государственных корпораций // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: Госкорпорации — юридические лица публичного права. М., 2010. <4> По этой причине законы об учреждении государственных корпораций и государственных компаний в отечественной юридической литературе также именуют статутными (см. об этом: Агапов А. Б. Публичный статус государственных корпораций // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 2. М., 2007). <5> См.: п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ.
В литературе обсуждается вопрос о соответствии закона, учреждающего то или иное публичное юридическое лицо, предусмотренному Конституцией разграничению полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти <6>. Если рассматривать это решение как один из способов управления государственным имуществом, законы о создании юридических лиц публичного права будут нарушать запрет на вмешательство законодателя в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению государственной собственностью, на который ранее уже указывал в одном из своих постановлений Конституционный Суд РФ <7>. ——————————— <6> См., напр.: Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 276. <7> См. п. 11 Постановления Конституционного Суда РФ от 20.07.1999 N 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации».
В связи с этим необходимо отметить, что, во-первых, право государственной, как, впрочем, и любой другой, собственности является субъективным правом, для возникновения которого необходимо наступление предусмотренного законом юридического факта (ст. 218 Гражданского кодекса РФ). В свою очередь, учреждение юридического лица публичного права представляет собой частный случай возможности одних субъектов права создавать другие субъекты. Эта возможность, являясь элементом правоспособности соответствующего субъекта права, носит неотъемлемый характер и, следовательно, не приобретается и не прекращается в результате наступления каких-либо юридических фактов <8>. Во-вторых, законы, предусматривающие создание публичных юридических лиц, не предъявляют к последним требований о наличии уставного капитала или иного собственного имущества, который должен быть сформирован и передан им их учредителем на момент государственной регистрации данных субъектов. Возможна, следовательно, такая ситуация, при которой в момент своего возникновения юридическое лицо публичного права не будет иметь собственного имущества вовсе, а значит, с его возникновением имущественная масса государственной собственности может не претерпеть количественных изменений. ——————————— <8> В качестве подтверждения правомерности такого вывода можно сослаться на ст. 18 ГК РФ, согласно которой учреждение юридических лиц является одним из элементов правоспособности гражданина. Схожим образом трактуется правовая природа создания юридических лиц публичного права и в западноевропейской доктрине и правоприменительной практике. Подробнее об этом см.: Brzoska T. Die Sparkassen zwischen Staat und Kommunen: Zum Standort der Sparkassen unter besonderer der sparkassentypischen Regionalprinzips. Berlin, 1976. S. 50; Twiehaus U. Die Kreditinstitute. , 1965. S. 38; Das besondere // VVDStRL 15: Veroffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer. Berlin, 1957. S. 109.
В-третьих, акты, предусматривающие создание российских юридических лиц публичного права, не конкретизируют состав имущества, который государство передает данным субъектам для обеспечения реализации возложенных на них публичных задач и функций. Решение этого вопроса остается за рамками законотворческого процесса и регулируется путем принятия подзаконных актов, специально посвященных определению поименного перечня передаваемого имущества <9>. ——————————— <9> См., напр.: Указ Президента РФ от 20.03.2008 N 369 «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Учитывая изложенное, можно утверждать, что учреждение юридического лица публичного права является по своей правовой природе не формой управления государственной собственностью, а механизмом реализации одного из элементов правоспособности государства. Соответственно, учреждение юридического лица публичного права актом органа законодательной власти соответствует установленному Конституцией РФ разграничению предметов ведения и полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти. 2. Административная правосубъектность юридических лиц публичного права. Характеризуя административную правосубъектность частных лиц, специалисты в области административного права выделяют в ней только два структурных элемента — правоспособность и дееспособность. В то же время административная правосубъектность органов управления имеет трехчленную структуру: наряду с правоспособностью и дееспособностью она содержит третий структурный элемент — компетенцию. Последняя предстает в административном праве в качестве системы полномочий органа исполнительной власти и включает в себя конкретные права и обязанности, предоставленные органу для осуществления возложенных на него целей, задач и функций <10>. ——————————— <10> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. М., 2007. С. 102, 103.
Анализ правового положения юридических лиц публичного права позволяет говорить о том, что российский законодатель, определяя их статус, не ограничивается описанием содержания их административных право — и дееспособности, устанавливая их возможные права и обязанности, а также способы приобретения, реализации и исполнения таковых. Одновременно законодатель весьма подробно определяет поставленные перед этими лицами цели и задачи деятельности, предметы ведения, а также осуществляемые ими функции и властные полномочия (другими словами, их компетенцию) <11>. Это позволяет говорить о том, что структура административной правосубъектности публичных юридических лиц по российскому праву аналогична административной правосубъектности органов управления и включает в себя правоспособность, дееспособность и компетенцию <12>. ——————————— <11> См.: ст. ст. 3 и 4 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 15 Федерального закона от 23.12.2003 N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», ст. 4 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». <12> Следует отметить, что трехчленная структура административной правосубъектности юридических лиц публичного права признается и в западноевропейской литературе: Die Rechtsstellung fremder Staaten und sonstiger juristischer Personen des Rechts im deutschen Verwaltungsprozessrecht. Berlin, 1999. S. 190; Elehrs D., Schoch F. Rechtsschutz im Recht. Berlin, 2009. S. 281; Raschauer B. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3, Auflage. Wien, 2009. S. 24.
Одновременно с этим двойственность правового статуса юридических лиц публичного права, которые как бы застряли между частным и публичным правом, приводит к качественным отличиям компетенций органов власти и публичных юридических лиц. В отличие от компетенции публичных юридических лиц, компетенция органов управления имеет значение главным образом для публичного права, поскольку при сходстве публичных полномочий именно на основе входящих в их компетенцию целей и задач деятельности происходит определение конкретного органа, уполномоченного принимать управленческие решения в той или иной области государственного управления. В то же время цели и задачи деятельности конкретного органа власти не оказывают влияния на его гражданскую правосубъектность, поскольку в том случае, когда он участвует в гражданском обороте в рамках собственной компетенции, его действия признаются действиями соответствующего публичного образования <13>. Напротив, цели деятельности и предметы ведения юридических лиц публичного права не утрачивают своего значения и в сфере гражданского оборота, поскольку именно они задают пределы целевой правоспособности публичных юридических лиц как субъектов гражданского права. ——————————— <13> См.: Определение КС РФ от 05.07.2005 N 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации».
Таким образом, структура административной правосубъектности юридических лиц публичного права включает в себя три элемента: правоспособность, дееспособность и компетенцию. Особенность компетенции публичных юридических лиц по сравнению с компетенцией органов управления состоит в том, что она имеет юридическое значение как в сфере публичного, так и в сфере частного права. В публичном праве она позволяет разграничить сферы управления между юридическими лицами публичного права и между юридическими лицами публичного права и органами власти, а в сфере частного права она определяет пределы правоспособности публичных юридических лиц как участников гражданского оборота. 3. Управленческие полномочия юридических лиц публичного права. В отечественной доктрине под публично-правовыми полномочиями в системе исполнительной власти традиционно понимаются такие полномочия, которые образуют компетенцию федеральных органов исполнительной власти. При этом было бы неверно понимать полномочие органа государственной власти исключительно как его субъективное право, как только лишь свободу усмотрения в его использовании. Обладающие полномочиями структуры и органы одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу полномочия как «права-обязанности», которое нельзя не реализовать в публичных интересах <14>. ——————————— <14> См.: Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008. С. 188.
В то же время некорректно рассматривать в качестве публично-правовых только такие полномочия юридических лиц публичного права, которые непосредственно связаны с принуждением третьих лиц. Во-первых, такой подход в случае распространения его на все управомоченные субъекты административных правоотношений существенно обеднил бы инструментарий административного права, исключив из него различные согласительные процедуры, предусмотренные действующими административно-правовыми нормами. Во-вторых, термины «координация», «организация», «подготовка предложений», довольно часто используемые законодателем при описании различных процессов в области государственного управления, практически не встречаются в языке частноправовых норм. В-третьих, основное бремя финансового обеспечения реализации управленческих полномочий юридических лиц публичного права несет публичный субъект, который одновременно с наделением публичных юридических лиц такими полномочиями вносит имущественные взносы и предусматривает иные меры финансового обеспечения их реализации. В случае если эти полномочия не носят государственно-властного характера, предоставление публичным субъектом имущественной поддержки для обеспечения их реализации противоречит целевому назначению государственного имущества. Механизм наделения публичных юридических лиц публично-правовыми полномочиями, носящими по своей природе исполнительно-распорядительный характер, специфичен по сравнению с аналогичными процессами, происходящими в сфере исполнительной власти. В связи с тем что данные полномочия возникают у юридического лица публичного права на основании акта законодательного органа, который сам исполнительно-распорядительными полномочиями не обладает, вряд ли можно говорить об использовании в данном случае законодателем конструкции делегации властных полномочий. Возникновение полномочий на основе закона свидетельствует о том, что юридическое лицо публичного права приобретает их непосредственно, а не от вышестоящего органа и что какой-либо федеральный орган исполнительной власти, в компетенцию которого входили бы полномочия, передаваемые публичному юридическому лицу, в рассматриваемой ситуации отсутствует <15>. ——————————— <15> Обратная сторона подобного подхода к наделению юридических лиц властными полномочиями: при ликвидации данных субъектов должна быть решена не только судьба предоставленного для реализации данных полномочий имущества (на это часто указывает законодатель), но и вопрос о том, кому будут переданы властные полномочия ликвидируемого юридического лица публичного права. К сожалению, на данном этапе развития отечественного законодательства о публичных юридических лицах эта проблема остается за рамками правового регулирования.
Предоставление юридическим лицам публичного права властных полномочий приводит к тому, что данные субъекты начинают совмещать в себе статусы самостоятельных участников гражданского оборота и субъекта управления, что, в свою очередь, может таить в себе угрозу для развития конкуренции и свободного рынка в сфере деятельности публичных юридических лиц <16>. На подобные риски обращает внимание также иностранная юридическая литература <17>. ——————————— <16> В частности, ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает запрет на совмещение функций хозяйствующих субъектов и властных полномочий. <17> См., напр.: Die Anwendbarkeit des UWG auf juristische Personen des Rechts. Wien, 1994; Hess F. Die von Veranstaltungen auf Strassen und unter besonderer urheberrechtlicher Aspekte. , 2003. S. 126, 127.
Однако наделение властными полномочиями юридических лиц публичного права само по себе еще не означает нарушения антимонопольного законодательства. Во-первых, формальные основания говорить о нарушении установленного законодательством запрета на совмещение управленческих функций и статуса хозяйствующего субъекта появляются только при осуществлении публичными юридическими лицами приносящей доход деятельности. Во-вторых, решение о предоставлении юридическим лицам публичного права властных полномочий принимается на том этапе, когда данные субъекты еще в принципе не существуют и потому не могут оказывать никакого влияния на конкуренцию. В-третьих, наделение хозяйствующих субъектов публичными полномочиями не может рассматриваться в качестве нарушения антимонопольного законодательства только тогда, когда данные субъекты действуют в бесконкурентной среде. Наконец, об угрозе конкуренции можно говорить лишь тогда, когда сфера деятельности соответствующего хозяйствующего субъекта как участника гражданского оборота попадает в орбиту действия тех публично-правовых полномочий, которые данному субъекту передаются. В противном случае его управленческая сторона не должна оказывать влияния на получение им каких-либо преимуществ в сфере его хозяйствования. Итак, к передаваемым публичным юридическим лицам публично-правовым полномочиям следует относить как непосредственно властные полномочия, так и иные полномочия, выполняющие по отношению к властным полномочиям вспомогательную функцию. Публично-правовые полномочия возникают у юридических лиц публичного права непосредственно, а не в результате делегации, в связи с чем при ликвидации публичного юридического лица необходимо решить вопрос о судьбе переданных ему управленческих полномочий. В целях устранения угрозы конкуренции, вызванной совмещением юридическими лицами публичного права управленческих полномочий и статуса самостоятельных хозяйствующих субъектов, целесообразно рассмотреть вопрос о запрете на участие публичных юридических лиц в тех областях гражданского оборота, в которых они одновременно наделены управленческими полномочиями. 4. Организация финансового обеспечения управленческой деятельности юридических лиц публичного права. Действующее российское законодательство предусматривает достаточно широкий перечень источников финансирования юридических лиц публичного права, неоднородных по своей правовой природе <18>. В большинстве своем поименованные в отечественном законодательстве источники финансирования управленческой деятельности юридических лиц публичного права достаточно типичны для юридических лиц вообще и могут быть использованы в своей деятельности практически любым юридическим лицом по российскому праву. Исключение составляют только обязательные страховые взносы, получателями которых могут быть только публичные юридические лица, более того, не все, а только лишь государственные внебюджетные фонды и Агентство по страхованию вкладов. ——————————— <18> Это могут быть, в частности, имущественные взносы в капитал публичных юридических лиц, доходы от собственной деятельности, пожертвования и иные отчисления от третьих лиц, бюджетное финансирование и обязательные страховые взносы (включая взимаемые за их неуплату штрафы и пени).
Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что обязательные страховые взносы представляют собой разновидность публично-правового платежа, которой присущи признаки безвозвратности, индивидуальности, обязательности и целевого характера. Хотя действующее российское законодательство закрепляет возмездный характер обязательных страховых взносов, тем не менее личности плательщика взносов и получателя возмещения не совпадают, а какое-либо встречное предоставление за их уплату отсутствует, что позволяет говорить о безвозмездном характере обязательных страховых взносов с точки зрения классического понимания возмездности и безвозмездности в налоговом праве <19>. ——————————— <19> См. об этом: Пепеляев С. Г. Налоги: реформы и практика. М., 2005. С. 20; Крохина Ю. А. Финансовое право России. М., 2008. С. 399; Определение КС РФ от 10.12.2002 N 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации».
Приведенные выше признаки обязательных страховых взносов дают основание полагать, что с точки зрения конституционной системы публично-правовых платежей обязательные страховые взносы относятся скорее к налогам, чем к сборам. Это представляется логичным, поскольку на определенном этапе своего развития понятие налога рассматривалось в контексте страховой премии <20>. В то же время рассматривать обязательные страховые взносы в качестве налоговых платежей не вполне корректно ввиду различных экономических целей двух видов платежей, разных получателей и случайного характера выплаты страхового возмещения в рамках систем социального страхования и страхования вкладов. Это дает основания полагать, что обязательные страховые взносы являются самостоятельным видом публично-правового платежа. ——————————— <20> Подробнее см., напр.: Аленичев В. В. Страховое законодательство России: В 2 т. М., 1999. Т. 1: Зарождение, становление и развитие страхового дела в X — XX вв. С. 12.
Между тем Конституция РФ предусматривает существование только двух видов публично-правовых платежей — налога и сбора, в связи с чем возникает вопрос о правомерности введения каких-либо иных публично-правовых платежей, не являющихся налогами или сборами, для финансирования деятельности юридических лиц публичного права. В связи с этим следует критически подойти к позиции Конституционного Суда, который признал допустимым установление и взимание иных публично-правовых платежей, не являющихся налогами и сборами <21>. Представляется, что финансирование деятельности публичных юридических лиц путем введения иных публично-правовых платежей, кроме налогов и сборов, введение которых напрямую Конституцией РФ не предусмотрено, вступает в противоречие с принципом предопределенности содержания закона правами и свободами человека, ведет к дальнейшему ограничению права частной собственности, перераспределяет общее налоговое бремя на отдельные категории лиц — плательщиков взносов и создает риск коммерциализации деятельности сборщиков данных платежей. Поэтому более предпочтительным видится финансирование деятельности публичных юридических лиц путем взимания налоговых платежей и сборов, а также получения ими доходов от участия в гражданском обороте. ——————————— <21> См.: п. 5 Постановления КС РФ от 28.02.2006 N 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа».
Таким образом, конституционность финансирования деятельности российских юридических лиц публичного права путем введения особых публично-правовых платежей, не являющихся налогами и сборами (например, обязательных страховых взносов), получателями которых являются сами публичные юридические лица, вызывает сомнения. Представляется, что единственной предусмотренной Конституцией РФ моделью финансового обеспечения деятельности публичных юридических лиц за счет публично-правовых платежей является аккумулирование средств на оплату данных расходов через налоговые платежи с последующим предоставлением межбюджетных трансфертов (в отношении государственных внебюджетных фондов) и субсидий (в отношении иных юридических лиц публичного права). Подводя итог, необходимо отметить, что проведенный в настоящей статье анализ публично-правовых проблем, которые возникли в связи с появлением юридических лиц публичного права в российской правовой действительности, позволяет говорить о возможности адекватного раскрытия административно-правовых особенностей данных субъектов с помощью тех теоретических воззрений, которые были сформулированы в рамках отечественной публично-правовой науки. Это дает основание оптимистично оценивать перспективы имплементации данного института в российское право и говорить об отсутствии необходимости в коренной перестройке отечественной правовой теории в целях ее адаптации к новому виду коллективных субъектов права.
