(Трубкин Н. В.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 8)
ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД (ОСНОВАНИЯ, ПРОЦЕДУРА) <*>
Н. В. ТРУБКИН
——————————— <*> Впервые материал статьи был опубликован в журнале «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование» (2011. N 1 (46). С. 71 — 75).
Трубкин Николай Владимирович, начальник юридического отдела ООО «Терпланпроект», аспирант кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского (г. Омск).
В статье рассматривается институт изъятия земель для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации. На основе анализа существующего законодательства представлены исчерпывающий перечень оснований для изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, а также порядок такого изъятия, что позволит на практике правильно реализовать указанную процедуру. Приводится соответствующая судебная практика, выявлены коллизии нормативных правовых актов. Делается вывод, в частности, о необходимости разрешить законодательную коллизию по вопросу определения момента ограничения прав собственника земельного участка, подлежащего изъятию.
Ключевые слова: земельные участки, изъятие земельных участков, государственные нужды, муниципальные нужды, документы территориального планирования, основания изъятия земельных участков.
Withdrawal of lands for state and municipal needs (reasons, procedures) N. V. Trubkin
By the author of article are analyzed institute of withdrawal of lands for the state and municipal needs. On the basis of the analysis of the current legislation the exhaustive list of the bases for withdrawal of lands for the state and municipal needs, and also an order of such withdrawal that will allow to realize correctly in practice the specified procedure is provided. Jurisprudence is considered, collisions of regulatory legal acts are given.
Key words: land lots, withdrawal of the land lots, state needs, municipal needs, documents of territorial planning, base withdrawal of land plots.
Институт изъятия земель для государственных и муниципальных нужд существует сравнительно давно. Он активно использовался в советский период. Был зафиксирован в Земельном кодексе РСФСР 1991 года, затем в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее также — ГК РФ), а потом и в действующем Земельном кодексе Российской Федерации (далее также — ЗК РФ). Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд, являясь самостоятельным основанием для прекращения отношений различных прав на землю, в том числе права собственности, права аренды, основано на комплексном межотраслевом правовом регулировании — помимо базовых норм ЗК РФ, подлежат применению нормы ряда статей ГК РФ, Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также — ГрК РФ), нормы других федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Так или иначе, базовым нормативным правовым актом, регулирующим рассматриваемый институт, является ЗК РФ. Земельным кодексом Российской Федерации закрепляется положение, согласно которому изъятие земельного участка, в том числе путем выкупа, допускается только в исключительных случаях и только для государственных и муниципальных нужд. Первый вопрос, который возникает: «Что такое эти самые «государственные и муниципальные нужды?» В существующем законодательстве отсутствует определение указанных нужд применительно к институту изъятия земельных участков. С учетом этого обстоятельства указанная категория раскрывается правовой наукой, ее представителями. Так, под «государственными и муниципальными нуждами» одни понимают определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями [1]. Другие полагают, что государственные и муниципальные нужды — это «публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или региона» [2]. Третьи понимают под такими нуждами потребность соответствующего публично-правового образования в использовании того или иного объекта в соответствии с его законодательно установленными функциями [3]. Таким образом, в основе всех определений государственных и муниципальных нужд лежит критерий, включающий синонимичные понятия «социальная потребность», «общественная необходимость», «общественные интересы» (далее эти термины будем называть одним словом «критерий»). В сложившейся ситуации особое значение приобретает перечень исключительных случаев, при которых возможно изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, закрепленный статьей 49 ЗК РФ [4]. Исключительность случаев изъятия земель по рассматриваемому основанию обусловлена необходимостью сохранения стабильности земельных отношений, прав на землю, соблюдения законных интересов правообладателей [5]. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных: — с выполнением международных обязательств Российской Федерации; — с размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; — с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. Наибольший интерес представляют два последних случая изъятия. Рассмотрим их. Что касается изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд в случае размещения объектов государственного или муниципального значения, то во избежание расширительного толкования в данном случае Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов. Обязательным и неотъемлемым условием размещения таких объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. «При этом следует учитывать характер, функциональную направленность и размер объекта, для которого производится изъятие земельного участка, наличие свободного земельного фонда, категорию земель, из которых производится изъятие, кадастровую оценку участка, местоположение и другие заслуживающие внимания обстоятельства» [6]. Еще одно условие изъятия устанавливает Градостроительный кодекс Российской Федерации [7]. В соответствии со статьей 9 ГрК РФ не допускается принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Однако само наличие документов территориального планирования не является основанием для изъятия земель, так как и в этом случае орган, принимающий решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, обязан доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на конкретном земельном участке. Этот вывод подтверждается и судебной практикой. Так, Федеральным арбитражным судом Центрального округа была рассмотрена кассационная жалоба на решение от 26 мая 2005 года и Постановление апелляционной инстанции от 27 июля 2005 года Арбитражного суда Рязанской области по делу о признании недействительным Постановления губернатора Рязанской области от 28 декабря 2004 года N 645-ПГ «Об изъятии земельного участка для государственных нужд Рязанской области» [8]. В ходе рассмотрения дела суд предложил правительству Рязанской области, губернатору Рязанской области, Управлению государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области представить документальное подтверждение наличия оснований для изъятия спорного земельного участка. Однако доказательств, истребованных судом, не было представлено. Суд разъяснил, что в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также — АПК РФ) обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший соответствующий акт. Поскольку доказательств необходимости строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствия других вариантов размещения не представлено, суд обоснованно признал ненормативный акт государственного органа недействительным. Суд оставил кассационную жалобу без удовлетворения. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд может осуществляться в связи с так называемыми иными обстоятельствами в установленных законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, — в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. Что это за иные обстоятельства, установленные отдельными федеральными законами? Анализ существующего законодательства позволяет назвать 4 дополнительных случая изъятия земельных участков у частных собственников: 1) в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года на территории Краснодарского края допускаются изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов [9]; 2) Жилищный кодекс Российской Федерации устанавливает, что признание в установленном Правительством Российской Федерации порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок [10]. При этом, если собственники в установленный законом срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором расположен дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию; 3) Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» признает, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а также территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков [11]; 4) статья 25.1 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством [12]. Анализ подпункта 3 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ позволяет прийти к выводу, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные обстоятельства (не предусмотренные подпунктами 1 и 2), при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации либо в муниципальной собственности. Таким образом, дополнительные случаи изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, могут быть установлены исключительно федеральными законами, что является дополнительной гарантией соблюдения интересов частного собственника при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд. Можно привести несколько примеров, когда органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают такие иные обстоятельства. Так, Закон Кемеровской области от 18 июля 2002 года N 56-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области» устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Кемеровской области или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности Кемеровской области или муниципальной собственности, помимо случаев, предусмотренных федеральным законодательством, осуществляется в случае необходимости предоставления земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых [13, ст. 7]. Однако зачастую рассматриваемая норма толкуется неправильно. Так, в статье 24 Закона Томской области от 4 октября 2002 года N 74-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» среди иных случаев изъятия земельных участков (в том числе находящихся в частной собственности, так как отсутствует какое-либо исключение), в частности, называются: — ухудшение качества земельного участка в связи с его использованием по целевому назначению при условии отсутствия средств у собственника на улучшение качества земельного участка; — ухудшение экологического состояния земельного участка по причинам, не зависящим от собственника земельного участка [14]. Все бы ничего, если бы речь шла о землях, которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации или в собственности муниципальных образований. Однако сложно представить себе ситуацию, когда муниципалитет или субъект Российской Федерации ухудшает качество земельного участка в связи с его использованием по целевому назначению, при условии отсутствия у него же средств на улучшение качества земельного участка, и сам у себя изымает этот земельный участок. Сама процедура изъятия земельного участка регулируется гражданским законодательством. В соответствии со статьей 279 ГК РФ [15] решение об изъятии земельного участка путем выкупа может быть принято федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. До недавнего времени в этой статье среди органов, имеющих право принимать решение об изъятии земельного участка, значились только Российская Федерация и ее субъекты. Указание на органы местного самоуправления отсутствовало. Имело место противоречие с ЗК РФ, который такое право за органами местного самоуправления признавал. Но в дальнейшем это противоречие было ликвидировано. Особую роль здесь сыграло Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» [16], которое разъясняло это противоречие и указывало на то, что и органы местного самоуправления имеют право принимать решения об изъятии земельных участков. В настоящее время это противоречие устранено. Итак, после того, как принято решение об изъятии определенного земельного участка, собственник такого земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Уведомление о предстоящем изъятии следует отличать от уведомления о государственной регистрации этого акта. В соответствии с пунктом 4 статьи 279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Представляют интерес вопросы: 1) с какого момента права собственника земельного участка, подлежащего изъятию, ограничиваются; 2) с какого момента собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке: с момента письменного уведомления собственника земельного участка о принятии решения об изъятии этого земельного участка или с момента государственной регистрации такого решения? При ответе на эти вопросы мы сталкиваемся с противоречиями гражданского и земельного законодательства. Так, в соответствии со статьей 280 ГК РФ с момента государственной регистрации решения об изъятии участка собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период. То есть права строительства, расширения зданий и т. п. ограничиваются с момента регистрации решения об изъятии. В то же время в соответствии с пунктом 8 статьи 31 ЗК РФ в случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на земельном участке или иного его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением. Другими словами, права собственника ограничиваются с момента извещения его о предстоящем изъятии. Это противоречие толкуют по-разному. Одни считают, что начало течения сроков связано именно с направлением уведомления о предстоящем изъятии. Уведомление о государственной регистрации может иметь правовое значение для исчисления срока, закрепленного статьей 198 АПК РФ «Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными» [17], в случае если достоверно установлено, что оно получено землепользователем, а также содержит сведения о реквизитах и содержании акта об изъятии. Другие же, напротив, считают, что «без государственной регистрации решения об изъятии участка фактически отсутствует юридический акт признания и подтверждения государством соответствующего ограничения (обременения) земельного участка и, следовательно, у собственника отсутствуют достаточные правовые основания для прекращения капитальных вложений в свой участок. Кроме того, получив уведомление о принятом решении об изъятии, собственник земельного участка не может быть уверен в том, что данное решение будет представлено органом, его принявшим, на государственную регистрацию или что в осуществлении последней не будет отказано на законном основании. В связи с этим ограничение прав собственника по использованию земельного участка может оказаться преждевременным» [18]. Учитывая эти противоречия, можно говорить о неразрешимой без вмешательства законодателя коллизии, которая может привести к серьезным проблемам на практике. После регистрации решения об изъятии земельного участка заключается соглашение с собственником или обладателем иного права на земельный участок, подлежащий изъятию. В случае отказа собственника от заключения соглашения орган государственной власти (орган местного самоуправления) обращается в суд с иском об изъятии земельного участка. Так или иначе, изъятие земельного участка заканчивается государственной регистрацией перехода права собственности, прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды соответствующего земельного участка. Схематически процедура изъятия земель для государственных или муниципальных нужд показана на рисунке.
ПОДГОТОВКА И ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ ОБ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
\/
Информирование собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка о предстоящем изъятии земельного участка
\/
Государственная регистрация решения об изъятии земельного участка
Заключение соглашения с собственником Предъявление иска в суд > или обладателем иного права на об изъятии земельного < земельный участок, подлежащий изъятию участка
\/
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПЕРЕХОДА ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ, ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВ ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ, ПОЖИЗНЕННОГО НАСЛЕДУЕМОГО ВЛАДЕНИЯ, АРЕНДЫ
Этапы изъятия земельных участков
Подводя итог изложенному, необходимо заострить внимание на следующих основных вопросах: 1) изъятие земель для государственных и муниципальных нужд основано на комплексном межотраслевом правовом регулировании; 2) легальное определение понятия «государственные и муниципальные нужды» в сфере изъятия земель отсутствует. Правовая наука указывает, что в основе этого определения лежит критерий «социальной необходимости», «общественных интересов», «общественной необходимости»; 3) изъятие земель для государственных и муниципальных нужд осуществляется только в исключительных случаях, перечень которых предусмотрен в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации; 4) изъятие земель для государственных и муниципальных нужд допускается только при наличии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных существующим законодательством. Однако сами по себе документы территориального планирования не являются основанием для изъятия земель, что подтверждается судебной практикой; 5) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель, находящихся в их собственности, в собственности муниципальных образований, могут устанавливать иные случаи изъятия, не предусмотренные статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации; 6) процедура изъятия земель для государственных и муниципальных нужд регулируется гражданским законодательством; 7) необходимо разрешить законодательную коллизию по вопросу определения момента ограничения прав собственника земельного участка, подлежащего изъятию.
Литература
1. Конюх Е. А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. N 1. 2. Евсегнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8. 3. Кабытов Н. П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2004. 4. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (с изменениями от 5 апреля 2011 года) // Российская газета. 2001. 30 октября; 2011. 8 апреля. 5. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Руководитель авторского коллектива М. В. Бархатов. М.: Юрайт-Издат, 2002. 6. Дихтяр А. И., Клейменова Е. С. Государственные и муниципальные нужды — основания изъятия (выкупа) земельного участка // Юрист. 2007. N 11. 7. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ (с изменениями от 20 марта 2011 года) // Российская газета. 2004. 30 декабря; 2011. 25 марта. 8. Постановление Федерального Арбитражного Суда Центрального округа от 12 декабря 2005 года N А54-1176/2005-С18. 9. Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 5 декабря. 10. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ (с изменениями от 4 июня 2011 года) // Российская газета. 2005. 12 января; 2011. 7 июня. 11. Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Российская газета. 1995. 22 марта. 12. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 «О недрах» // Российская газета. 1995. 15 марта. 13. Закон Кемеровской области от 18 июля 2002 года N 56-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области» // Кузбасс. 2002. 24 июля. 14. Закон Томской области от 4 октября 2002 года N 74-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области» // Официальные ведомости. 2002. 28 октября. 15. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (с изменениями от 28 ноября 2011 года) // Российская газета. 1994. 8 декабря; 2011. 7 декабря. 16. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства». 17. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 95-ФЗ (с изменениями от 8 декабря 2011 года) // Российская газета. 2002. 27 июля; 2011. 10 декабря. 18. Клейменова Е. С. Предварительное и равноценное возмещение как условие выкупа (изъятия) земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Юрист. 2007. N 12.
