(«Имущественные отношения в Российской Федерации», 2013, N 10)
ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И
МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД — ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
К. П. ГОЛОВАНОВ
Голованов Кирилл Павлович, заместитель директора по развитию бизнеса компании «ИБС Платформикс», аспирант Московского экономико-правового института (г. Москва).
Автором статьи рассматриваются вопросы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации. Анализируются основания, действующие порядок и процедура изъятия земельных участков для таких нужд. В результате анализа соответствующего законодательства выявлены его недостатки. Приводятся примеры из судебной практики. Делается вывод о необходимости принятия отдельного федерального закона, регулирующего основания и порядок изъятия земельных участков, в котором должны быть указаны случаи, когда земельный участок может быть изъят в особом порядке.
Ключевые слова: изъятие земельных участков для государственных нужд, основания изъятия земельных участков, порядок изъятия земельных участков.
Seizure of land for public needs — legal issues
K. P. Golovanov
The author of the article deals with the withdrawal of land for state and municipal needs in the Russian Federation. Analyzes the base operating procedure and the procedure for land allocation such needs. An analysis of the relevant legislation revealed its shortcomings. Are examples of judicial practice. The conclusion about the need for a separate federal law governing the base and the order of withdrawal of land, which must be specified cases where the land can be removed in a specific order.
Key words: seizure of land for public use, the base land allocation, land allocation procedure.
Стремление Российской Федерации принимать активное участие в международных мероприятиях обусловлено необходимостью интеграции в мировую экономику, а также необходимостью привлечения за счет этого инвестиций в национальное хозяйство.
Российская Федерация принимает участие во многих международных мероприятиях, выступая их организатором. Среди наиболее известных можно выделить следующие:
Для организации крупномасштабных мероприятий на территории России требуется выделение земельных ресурсов, необходимых для строительства крупных объектов. В российском законодательстве в целях обеспечения земельными ресурсами государства и муниципальных образований предусмотрен механизм изъятия земельных участков.
В научной литературе под изъятием земельных участков принято понимать «последовательно выполняемые и связанные между собой действия государственных органов исполнительной власти и органов самоуправления, физических и юридических лиц, осуществляемые в порядке, установленном государством, и направленные на полное или частичное прекращение субъективных прав на конкретные земельные участки» [3].
По мнению коллектива авторов [2] «под изъятием земельных участков за выкуп для государственных или муниципальных нужд следует понимать действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности на земельные участки граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, обусловленное необходимостью удовлетворения публичных интересов».
Таким образом, можно заключить, что изъятие земельных участков:
— обусловлено публичными интересами государственных органов и муниципальных образований;
— направлено на принудительное прекращение права собственности на земельный участок;
— осуществляется на возмездной основе в рамках существующего законодательства;
— включает последовательные процедуры для всех субъектов.
Учитывая нормы законодательства Российской Федерации, предусматривающие порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, последовательность соответствующих действий можно описать следующим образом:
1) принятие решения государственным органом или органом местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд;
2) уведомление собственника земельного участка в письменной форме не позднее, чем за год до предстоящего изъятия земельного участка;
3) согласование условий изъятия земельного участка с собственником;
4) если условия изъятия земельного участка согласованы с собственником земельного участка, — регистрация перехода права собственности на земельный участок в государственную или муниципальную собственность с возмещением убытков.
Применение норм законодательства Российской Федерации о выкупной цене земельного участка обусловливает обращение граждан России и юридических лиц в Конституционный Суд Российской Федерации, при этом подобные дела к рассмотрению судом не принимаются.
В соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2013 года N 819-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Спецпроект» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 281 и 282 Гражданского кодекса Российской Федерации» было отказано в принятии жалобы из-за отсутствия оснований, предусмотренных Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».
В соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2012 года N 758-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Миль Наталии Степановны на нарушение ее конституционных прав отдельными положениями Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта» и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было отказано в принятии жалобы из-за отсутствия оснований, предусмотренных Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Названные Определения являются показателем того, что нормы, предусматривающие порядок определения выкупной цены земельного участка, требуют доработки.
Особое внимание привлекает принятый по случаю проведения XXII Олимпийских зимних игр в городе Сочи Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон N 310-ФЗ), который не обошли вниманием ученые-юристы.
Например, О. Г. Авдонина в статье «Принудительное изъятие земельного участка для олимпийских нужд» отмечает, что в указанном Федеральном законе «установлены исключения из общих регистрационных правил, с которыми связывается возникновение, переход и прекращение прав на недвижимость» [1]. При этом подобные исключения из общих правил находят свое отражение во многих статьях Закона N 310-ФЗ. Так, в пункте 18 статьи 15 предусматривается срок уведомления 7 дней, хотя в пункте 3 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрен годичный срок для уведомления собственника земельного участка.
Судебная практика применения норм Закона N 310-ФЗ очевидным образом показывает, что подобный механизм правового регулирования изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд вступает в противоречие с интересами частных собственников недвижимого имущества.
В Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2011 года N 15АП-12867/2011 по делу N А32-14264/2011 об изъятии земельного участка путем выкупа для федеральных нужд гражданки Магадовой И. Н., являющейся собственником земельного участка, распоряжением главы администрации Краснодарского края от 25 июня 2010 года было предусмотрено изъятие земельного участка для федеральных нужд в целях размещения олимпийского объекта федерального значения.
Как следует из материалов дела, департамент направил Магадовой И. Н. почтовой связью уведомление о принятом решении об изъятии участка и подготовленный проект соглашения. Неподписание указанного проекта соглашения явилось основанием для обращения департамента в суд с иском об изъятии в собственность Российской Федерации путем выкупа земельного участка.
Впоследствии суд первой инстанции заявленные департаментом требования удовлетворил, а требования по встречному иску о пересмотре выкупной цены взял в отдельное производство.
В апелляционной жалобе Магадова И. Н. в качестве довода указала, что, обращаясь с иском в суд, департамент не доказал, что отсутствуют другие варианты размещения олимпийского объекта, минуя участок Магадовой И. Н. Предприниматель полагал, что вышка может быть установлена на земельном участке, принадлежащем землям лесного фонда, который граничит с участком Магадовой И. Н.
Впоследствии апелляционным судом в исковых требованиях гражданки Магадовой И. Н. было отказано со ссылкой на статью 10 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статьи 15 части 15.1 Закона N 310-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30 июля 2010 года N 242-ФЗ).
Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда [12] изъятие земельного участка для федеральных нужд у Магадовой И. Н. было признано выполненным без нарушения законодательства Российской Федерации.
Общество с ограниченной ответственностью «Гарантия» обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации Краснодарского края о признании недействительным распоряжения главы администрации «Об изъятии земельных участков для федеральных нужд в целях размещения олимпийского объекта федерального значения». Обращение было мотивированно тем, что образование земельного участка произведено без согласия собственника земельного участка.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 20 февраля 2012 года в удовлетворении заявленных требований было отказано по основаниям, предусмотренным Законом N 310-ФЗ, согласно которому допускается образование земельного участка в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов без письменного согласия собственника земельного участка, в случае если на образуемом земельном участке, подлежащем изъятию, отсутствуют иные объекты недвижимого имущества, а образуемый земельный участок, не подлежащий изъятию, соответствует требованиям статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (ч. 15.1 ст. 15).
Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 20 февраля 2012 года Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда было оставлено без изменения, а апелляционная жалоба — без удовлетворения [12].
Стоит отметить, что если работа по определению порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд законодателем ведется, то основания изъятия земельных участков оставлены им «на иные случаи, предусмотренные законом» [4]. Эта отсылка порождает практику издания множества федеральных законов, имеющих высшую юридическую силу над остальными нормативными правовыми актами.
Несмотря на объективную обоснованность необходимости изъятия земельных участков, сегодня в российском законодательстве все еще отсутствует единый механизм правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд, что также обусловливает размытость норм российского законодательства.
Исходя из изложенного очевидно, что необходим единый механизм правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд и, как следствие, требуются разработка и принятие специального федерального закона, регулирующего рассматриваемые отношения. В целях устранения пробелов и недостатков российского законодательства в такой федеральный закон должно быть внесено следующее:
1) понятие «изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд» в связи с отсутствием такового;
2) понятие «государственные и муниципальные нужды»;
3) нормы, где предусмотрены основания изъятия земельных участков для государственных нужд. К таковым основаниям могут быть отнесены:
— проведение крупномасштабных государственных мероприятий;
— проведение международных форумов с участием глав государств и другие.
При этом необходимо отметить, что формат и точное наименование мероприятий должны утверждаться постановлением Правительства Российской Федерации во взаимосвязи с категориями, например международный форум и Международный форум глав государств или крупномасштабные государственные мероприятия и Зимние Олимпийские игры в городе Сочи и т. д.
Крупномасштабные государственные мероприятия и международные форумы могут быть разделены на мероприятия по срокам подготовки:
— от двух до четырех лет — мероприятия, требующие срочной подготовки (в этом случае может быть установлен специальный срок уведомления об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, то есть за семь дней со дня принятия решения);
— от четырех до восьми лет — мероприятия, не требующие срочной подготовки (в этом случае срок уведомления может быть увеличен);
4) сроки уведомления собственников земельных участков об их изъятии для государственных и муниципальных нужд. При этом важен дифференцированный подход к определению сроков уведомления. В уведомлении об изъятии должны быть указаны полные сведения о том, в связи с чем изымается земельный участок, и сумма возмещения за земельный участок;
5) в качестве дополнительных гарантий собственникам земельных участков должна быть предусмотрена норма о выборе аудиторских организаций, занимающихся оценкой стоимости земельных участков. Можно предложить следующую формулировку предлагаемой нормы: «В случае проведения крупномасштабных государственных мероприятий или форумов с участием глав государств, при организации которых требуется изъятие земельных участков, выбор аудиторских организаций для оценки стоимости земельных участков, подлежащих изъятию, осуществляет исполнительный орган государственной власти Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации и на основании конкурсов, порядок проведения которых регулируется законодательством Российской Федерации».
Литература
1. Авдонина О. Г. Принудительное изъятие земельного участка для олимпийских нужд // Юридический мир. 2011. N 12.
2. Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Сотникова М. С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: Монография. М.: Новый индекс, 2010.
3. Дедова Н. А. Предоставление земель, изъятие земель: правовое регулирование в условиях экономической реформы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1995.
4. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2013 года).
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в редакции от 2 июля 2013 года).
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 года N 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц».
7. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2013 года N 819-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Спецпроект» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 281 и 282 Гражданского кодекса Российской Федерации».
8. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
9. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2012 года N 758-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Миль Наталии Степановны на нарушение ее конституционных прав отдельными положениями Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта» и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
10. Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции от 7 мая 2013 года (с изменениями и дополнениями)).
11. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2011 года N 15АП-12867/2011 по делу N А32-14264/2011 «По делу об изъятии земельного участка путем выкупа для федеральных нужд».
12. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2013 года N 15АП-4499/2013 по делу N А32-30779/2012 (Требование: О признании недействительным распоряжения главы администрации об изъятии земельных участков для федеральных нужд в целях размещения олимпийского объекта федерального значения).
