(Блинкова Е. В., Сурков А. Н.) («Гражданское право», 2012, N 4)
ГОСУДАРСТВО КАК СУБСИДИАРНЫЙ ОТВЕТЧИК <*>
Е. В. БЛИНКОВА, А. Н. СУРКОВ
——————————— <*> Blinkova E. V., Surkov A. N. The state as subsidiary respondent.
Блинкова Елена Викторовна, главный редактор журнала «Гражданское право», доктор юридических наук, профессор.
Сурков Александр Николаевич, профессор кафедры гражданского права Юго-Западного государственного университета, доктор юридических наук, профессор.
В статье дан межотраслевой анализ особенностей субсидиарной ответственности государства как субъекта гражданского права. Особое внимание авторами уделено статутной ответственности государства как учредителя некоторых юридических лиц.
In the article is cross-sectoral analysis of subsidiary responsibility of the state as a subject of civil law. Special attention of the authors is given to the statutory responsibility of the state as a founder of certain legal entities.
Субсидиарную ответственность как вид гражданско-правовой ответственности традиционно рассматривают в качестве дополнительной ответственности лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательства в случаях, установленных законом или договором <1>. Легальная формула субсидиарной ответственности устанавливает, что до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником, кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Но только если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора, или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность (п. 1 ст. 399 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ)) <2>. ——————————— <1> Огнев В. Н. Субдоговоры в сфере оборота исключительных прав: Моногр. Коломна, 2011. С. 107. <2> Считается, что термин «субсидиарная» производен от «субсидия» (subsidium), что на латыни означает «помощь, поддержка» (см.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 938 (авт. ст. — Е. Ю. Грачева)).
Субсидиарная ответственность как вид гражданско-правовой ответственности и правовое явление классифицируется по различным основаниям. Например, по источнику данный вид ответственности может устанавливаться законом, иными правовыми актами (указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ) или договором. По основанию возникновения субсидиарную ответственность разделяют на статутную, договорную и деликтную <3>. Если сущность двух последних разновидностей следует из самого их названия, то статутная ответственность требует пояснений. ——————————— <3> Об этом см.: Огнев В. Н. Гражданско-правовая ответственность третьих лиц в обязательствах // Гражд. право. 2008. N 4. С. 38 — 40.
Статутная субсидиарная ответственность — это ответственность учредителей (участников), собственника имущества юридического лица или других лиц, которые вправе давать обязательные для этого юридического лица указания или имеют возможность иным образом определять его действия. К случаям статутной субсидиарной ответственности относится и субсидиарная ответственность государства по обязательствам созданных им юридических лиц: 1) казенных учреждений (ч. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ); 2) казенных предприятий при недостаточности их имущества (п. 5 ст. 115 ГК РФ); 3) унитарных предприятий и иных юридических лиц, несостоятельность (банкротство) которых вызвана государством, которое посредством своих органов имеет право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеет возможность определять его действия в случае недостаточности имущества юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК РФ). В соответствии с п. 1 ст. 126 ГК РФ Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности, при этом допускается в случаях, предусмотренных законом, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности. Исключение из пределов имущественной ответственности государства имущества, переданного в установленном порядке юридическим лицам, вызвано тем, что оно принадлежит хозяйствующему субъекту на соответствующем ограниченном вещном праве, обеспечивающем стабильность гражданского оборота, в части отношений, участником которых является данный хозяйствующий субъект. Рассматривая отдельные элементы данной проблемы, следует отметить, что имущество, которым в порядке субсидиарной ответственности отвечает государство, то есть средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями в соответствии с п. 4 ст. 214 ГК РФ, составляет государственную казну Российской Федерации. Казна в гражданско-правовом смысле является не субъектом правоотношений, а, представляя собой определенную имущественную массу (средства бюджета и иное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями), объектом гражданских прав. Однако, как это имеет место в ст. 158 БК РФ, в понятие «казна» вкладывается иной смысл, здесь казна отождествляется, в силу исторических особенностей, с собственником государственного имущества, то есть с государством. Российская Федерация, являясь субсидиарным ответчиком по обязательствам созданных юридических лиц, отвечает всем своим имуществом, то есть не только средствами бюджета, но и иным имуществом за рядом незначительных исключений, о которых мы говорили выше. Такой же точки зрения придерживаются и высшие судебные инстанции <4>. Обладая полномочиями собственника государственного имущества, Российская Федерация в соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ выступает в суде в лице соответствующего органа государственной власти, в компетенцию которого входит осуществление таких полномочий. В то же время в некоторых случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, представление интересов Российской Федерации может быть возложено и на других лиц, в том числе и на юридические лица, и на граждан (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Так, п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) обязанность представления Российской Федерации по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам государственных учреждений, возложена на главного распорядителя бюджетных средств. ——————————— <4> См. п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
На сегодняшний день, после произошедших административных изменений структуры исполнительных органов государства, главными распорядителями средств федерального бюджета являются федеральные органы исполнительной власти. Однако тот же пункт ст. 158 БК РФ содержит норму, в соответствии с которой выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации и из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета. Таким образом, нормами бюджетного законодательства и принятыми в его развитие нормами других правовых актов бремя субсидиарной ответственности государства фактически переносится на конкретный орган исполнительной власти, являющийся главным распорядителем бюджетных средств, и ограничивается средствами государственного бюджета, причем в размере средств, выделенных этому распорядителю в пределах утвержденных бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации. Думается, что данная норма, поскольку она относится к предмету гражданско-правового регулирования, как противоречащая ГК РФ, в соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ не подлежит применению и должна быть пересмотрена законодателем. В соответствии с п. 1 ст. 399 ГК РФ до предъявления требований к федеральному органу исполнительной власти, который является представителем субсидиарного ответчика (п. 10 ст. 158 БК РФ), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. И здесь нередко возникает проблема с определением основного ответчика по сделкам, заключенным казенными учреждениями. Суды по-разному решают вопрос о надлежащем ответчике. Одни привлекают к ответственности само казенное учреждение, в том числе не обладающее полной самостоятельной правосубъектностью, ссылаясь при этом на то, что у него есть признаки юридического лица. Другие, не признавая такие учреждения юридическим лицом, в качестве основного ответчика привлекают федеральный орган исполнительной власти, который, являясь главным распорядителем бюджетных средств, должен представлять государство по искам, подаваемым в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации. Примером такой путаницы судебных органов и истцов, да и самих представителей федерального органа исполнительной власти, может быть арбитражное дело, где районное муниципальное предприятие жилищно-коммунального хозяйства (далее — РМП ЖКХ) обратилось в Арбитражный суд субъекта Российской Федерации с иском к федеральному бюджетному учреждению и Федеральному органу исполнительной власти о взыскании задолженности в сумме более 4 млн. руб., образовавшейся в связи с предоставлением истцом за период более двух лет услуг по водоснабжению и водоотведению федеральному бюджетному учреждению в соответствии с договором, а также услуг по техническому обслуживанию жилья. Кроме того, РМП ЖКХ в соответствии со ст. 395 ГК РФ предъявило требование о взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами за указанный период в сумме более 300 тыс. руб. Решением первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, исковые требования РМП ЖКХ удовлетворены частично путем взыскания с федерального органа исполнительной власти остатка основного долга без взыскания процентов. Рассмотрев дело в кассационной инстанции, Федеральный окружной Арбитражный суд отменил решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда субъекта Российской Федерации в части взыскания с Федерального органа исполнительной власти непогашенной части основного долга и постановил взыскать указанную сумму с федерального бюджетного учреждения. При этом он указал, что в соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Вместе с тем согласно ст. 399 ГК РФ до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Таким образом, основной должник на стадии рассмотрения дела не может быть освобожден от ответственности при нарушении своих обязательств <5>. ——————————— <5> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа по делу N А26-787/02-01/07/39 от 25 октяб. 2002 г.
Приводя такое обоснование вынесенного решения, суд не учел, что участником гражданских правоотношений, в том числе и ответчиком по этим отношениям, могут быть только лица, обладающие гражданской правоспособностью. Федеральное учреждение, не являясь юридическим лицом, такой правоспособностью не обладало. Следовательно, к ответственности следовало привлечь федеральный орган исполнительной власти, обладающий статусом юридического лица, в состав которого и входит данное федеральное бюджетное учреждение. Таким образом, гражданско-правовая ответственность государственных казенных учреждений федерального органа исполнительной власти регулируется гражданско-правовыми нормами общего характера, что вряд ли следует признать обоснованным. Общие нормы, регулирующие участие таких учреждений в гражданском обороте, требуют уточнения в отдельном нормативно-правовом акте, где кроме общих вопросов их гражданской правосубъектности следует разработать и механизм их гражданско-правовой ответственности. Действующий сегодня правовой механизм, призванный с одной стороны произвести удовлетворение требований кредиторов учреждений, а с другой стороны обеспечить стабильность бюджета и плановое расходование его средств (в случае субсидиарной ответственности государства), в реальности порождает дополнительные проблемы и трудности для добросовестных участников гражданского оборота. Во-первых, до сих пор существует неоднозначность: кого следует привлекать в качестве как основного ответчика, так и субсидиарного при возникновении дополнительной ответственности государства по обязательствам казенных учреждений. Этот вопрос в судебной практике решается неоднозначно. Во-вторых, ввиду усложненной процедуры ответственности казенных учреждений значительно растянуты по времени сроки между предъявлением требования кредитора об уплате долга и фактическим платежом по спорному долгу <6>. ——————————— <6> В настоящее время кредитор вынужден сначала обратиться в суд с требованием к основному должнику, и лишь в случае недостаточности или отсутствия средств для удовлетворения предъявленных требований у основного должника к субсидиарной ответственности привлекается главный распорядитель средств федерального бюджета по ведомственной классификации, что ведет к затягиванию процесса удовлетворения правомерных требований кредитора и, как следствие, к потере интереса к бюджетным учреждениям как к потенциальным контрагентам по гражданско-правовым сделкам.
В-третьих, казенное учреждение в случае отсутствия спора относительно требования, предъявленного кредитором, в изъятие из общих принципов, не вправе самостоятельно произвести платеж по правомерным требованиям кредитора. Это влечет возложение на добросовестного кредитора бремени совершения дополнительных, в сравнении с обычным порядком, действий для восстановления своего нарушенного права.
