(Крассов О. И.) («Экологическое право», 2012, N 5)
СОВРЕМЕННОЕ ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО В СВЕТЕ НОВЕЛЛ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>
О. И. КРАССОВ
——————————— <*> Krassov O. I. Contemporary land law in light of novellas of the civil legislation.
Крассов О. И., профессор юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Статья посвящена соотношению правовых норм земельного и гражданского законодательства, земельного и гражданского права в связи с законопроектом о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации.
Ключевые слова: земельное и гражданское законодательство, земельное и гражданское право, система права на земельный участок, земля, земельный участок, недвижимость.
The article is devoted to correlation of legal norms of land and civil legislation, land and civil law in connection with draft law on introduction of changes into the Civil Code of the Russian Federation.
Key words: land and civil legislation, land and civil law, system of the right to land plot, land plot, immovable property.
27 апреля 2012 г. в первом чтении принят проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1> (далее — проект ГК). Проект ГК представляет собой практический результат развития отечественной науки гражданского права, это — итог развития цивилистической мысли на данном этапе. ——————————— <1> См.: проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Одна из основных тенденций «совершенствования» гражданского законодательства выражается в необоснованном вторжении в сферу правового регулирования земельного законодательства. Новеллы в проекте ГК касаются действующего земельного законодательства. Раздел II проекта ГК называется «Вещное право» и закрепляет иную, в отличие от действующей, систему прав на земельные участки. При этом вряд ли ее можно назвать новой системой. В связи с этим встает вопрос о степени воздействия новелл проекта ГК на Земельный кодекс Российской Федерации <2> (далее — ЗК РФ), все земельное законодательство, предмет науки земельного права. Однако в проекте ГК ни разу не упоминается ни земельное законодательство, ни ЗК РФ в бланкетных нормах, предусматривающих, что соответствующий вопрос должен быть дополнительно урегулирован. Вместо этих терминов используется термин «закон». ——————————— <2> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Исходя из общепринятых правил юридической техники, в проекте ГК должны были бы быть предусмотрены нормы, касающиеся внесения изменений в ЗК РФ, который иначе, чем проект ГК, регулирует систему прав на земельные участки и ряд иных вопросов. Однако разработчиками проекта этого сделано не было. О ЗК РФ не сказано ни слова в п. 24 — 32 ст. 8 «Переходные положения» проекта ГК, которые регулируют отдельные аспекты земельных отношений в части изменения системы прав на земельные участки, причем в некоторых случаях весьма туманно. В п. 28 ст. 8 проекта ГК говорится о Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Все это свидетельствует о том, что разработчики проекта внесения изменений в «экономическую конституцию», как цивилисты гордо именуют ГК РФ, «забыли» о существовании земельного законодательства, проигнорировали факт его существования и бесцеремонно вторглись в сферу его правового регулирования. Вряд ли есть какие-либо сомнения относительно того, что, если бы это было возможно, то разработчики ГК полностью переписали бы все земельное законодательство, включив его в текст ГК. Видимо, только конституционная норма ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации <3> о том, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, не позволила им сделать это. ——————————— <3> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 25.12.1993.
Между тем в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» <4> указано, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posterior derogat priori («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что, даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. ——————————— <4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // ВКС РФ. 2004. N 4.
Именно таким специальным законом и является ЗК РФ, который регулирует земельные отношения. Поэтому, если формально подойти к решению данного вопроса, то вполне можно обосновать вывод о том, что текст действующего ЗК РФ не нуждается в изменениях, все нормы ЗК РФ будут продолжать действовать, а новые нормы ГК РФ — нет. Каким будет в этой ситуации соотношение земельного и гражданского права? Критерием, с помощью которого определяется состав общественных отношений, регулируемых земельным правом, его предметом является особый, главный объект этих отношений, в качестве которого выступает земля. В ст. 6 ЗК РФ указано, что объектами земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков. Какое значение имеет понятие «земля» в законодательстве? Юридического определения его нет. В Конституции России в ст. 9 говорится о земле как природном ресурсе. В ст. 36 Конституции Российской Федерации (ч. 1, 2) термин «земля» используется для обозначения объекта права собственности. В ч. 3 этой статьи этот термин использован для обозначения предмета правового регулирования земельного законодательства. В ГК говорится и о земле (п. 3 ст. 129, п. 1 ст. 130, п. 2 ст. 216), и о земельном участке (п. 1 ст. 279 и др.). В ЗК РФ, например, в пп. 1 п. 1 ст. 1, ст. 6 и др. говорится о земле, в ст. 6 и др. — о земельном участке, в ст. 7, 8, 12 и др. — о землях. Из смысла п. 1 ст. 3 ЗК РФ, согласно которому земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель, следует вывод, что общим объектом земельных отношений являются земли. Понятие «земля» является синонимом понятия «земли», который используется в ЗК РФ также для того, чтобы обозначить отдельные категории земель, объекты права публичной собственности. Понятие «земли» является родовым по отношению к понятию «земельный участок», и, естественно, они взаимосвязаны. Поскольку земля является основным объектом земельных отношений, то, определив смысл понятия «земля», можно выявить состав общественных отношений, возникающих по поводу этого объекта, т. е. земельных отношений. Земельными отношениями являются общественные отношения, возникающие по поводу земли (земель, земельных участков и их частей). Круг земельных отношений, как правильно отмечает А. К. Голиченков, определяется в ЗК РФ не через определение указанного термина, а через содержание статей ЗК РФ <5>. Анализ норм ЗК РФ позволяет выделить следующие основные группы земельных отношений и тем самым структуру земельных отношений. ——————————— <5> См.: Голиченков А. К., Волков Г. А., Козырь О. М. Земельный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий. М., 2002. С. 38.
К первой группе земельных отношений относятся отношения, возникающие по поводу использования и охраны земли как объекта природы и природного ресурса. Одно лишь перечисление категорий земель в ст. 7 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что практически все земли в нашей стране используются главным образом в качестве средства производства, т. е. в сельском или лесном хозяйстве, или как пространственный (территориальный) базис, т. е. для размещения и эксплуатации различных объектов. Все земли подлежат охране. В ЗК РФ есть глава II, которая специально посвящена вопросам охраны земель. Некоторые земли исключены из сферы хозяйственного использования либо ограничены в использовании. Эти земли относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Исходя из этого, в состав данной группы земельных отношений входят: во-первых, отношения по поводу использования и охраны земель как средства производства, во-вторых, отношения по поводу использования и охраны земель как пространственного (территориального) базиса и, в-третьих, отношения по поводу охраны земель как элемента экологической системы, неотъемлемой части окружающей природной среды. Важнейшей отличительной чертой данных земельных отношений является то, что человек оказывает разные виды воздействия на землю как объект природы: физические, химические и биологические. Влияет ли каким-либо образом на регулирование этой группы земельных отношений проект ГК РФ? Ответ на этот вопрос будет в целом отрицательный. Тем не менее в законопроекте есть некоторые нормы, которые регулируют земельные отношения по поводу использования земельных участков. Речь идет о соседских правах, предусмотренных ст. 293 проекта ГК. Так, собственник земельного участка должен осуществлять правомочия владения и пользования земельным участком с соблюдением прав и охраняемых законом интересов собственников (владельцев) соседних земельных участков (соседских прав). Соседними земельными участками в целях установления ограничений права собственности признаются земельные участки как соприкасающиеся, так и не соприкасающиеся друг с другом, если последствия использования (эксплуатации) одного из участков оказывают влияние на использование другого участка. В ст. 294 проекта ГК предпринята попытка раскрыть содержание соседских прав. Собственник земельного участка обязан, если соглашением с собственником (владельцем) соседнего земельного участка не предусмотрено иное: не возводить здания или сооружения, в отношении которых очевидно, что их существование или использование будет иметь следствием недопустимое воздействие на соседний земельный участок; принимать меры по предотвращению вреда, который может быть причинен соседнему участку; свободно пропускать воду, поступающую естественным образом на участок с соседнего земельного участка, а также не подсыпать землю на свой земельный участок, если это нарушает естественные стоки с соседнего земельного участка или препятствует им и др. Все эти нормы являются по своей сущности чисто земельно-правовыми нормами. Содержание соседских прав, критерии оценки правомерности действий собственника земельного участка определяется в земельном законодательстве, законодательстве о градостроительстве, законодательстве о природных ресурсах, об охране окружающей среды. Нормы проекта ГК не имеют самостоятельного характера, они декларативны и безжизненны без применения норм указанных отраслей законодательства. Особый интерес вызывает п. 2 ст. 293 проекта ГК, в котором закреплена так называемая обязанность «претерпевания», иначе ее не назовешь. Собственник земельного участка должен претерпевать воздействие исходящих с соседнего земельного участка газов, паров, запахов, дыма, копоти, тепла, шумов, вибрации и иное подобное воздействие, если оно не оказывает влияния на использование его земельного участка или оказывает на его использование такое влияние, которое не превышает установленных нормативов, разумных пределов, исходя из природы и местоположения земельных участков или из обычая. В случае, когда исходящее с соседнего земельного участка воздействие выходит за указанные пределы, собственник (владелец) земельного участка вправе требовать устранения препятствий в пользовании своим земельным участком в порядке, предусмотренном ст. 230 проекта ГК. В связи с этим, во-первых, хотелось бы обратить внимание авторов, сформулировавших эту правовую норму, на ее несоответствие ст. 36 Конституции Российской Федерации о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. И во-вторых, пожелать им никогда не оказаться в ситуации, когда бы им пришлось претерпевать воздействие исходящих с соседнего земельного участка газов, паров, запахов, дыма и т. п. Обязанность «претерпевания» не будет служить целям защиты прав лиц, использующих земельные участки, а будет, наоборот, прямо препятствовать интересам данной категории лиц, порождать многочисленных конфликты. Суть второй группы земельных отношений состоит в том, что земельное право регулирует отношения по поводу земельных участков и их частей, являющихся недвижимостью и объектами права собственности и иных земельных (вещных) прав. Основой закрепления, осуществления и защиты прав на землю, оборота земельных участков является правовая конструкция признания земельного участка недвижимым имуществом. При этом необходимо подчеркнуть, что земля как объект природы и природный ресурс — это объективная реальность, существующая миллионы лет. Что же касается недвижимости, недвижимого имущества, то эти юридические понятия — результат творческой деятельности юристов. Согласно п. 1 ст. 130 проекта ГК к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. По вопросу о понятии «недвижимость» в юридической литературе высказаны разные точки зрения. Предпринимаются попытки обосновать включение этой группы земельных отношений в состав предмета гражданского права, в частности высказываются мнения, что предметом земельного права являются отношения по поводу земли, а предметом гражданского права — отношения по поводу земельных участков, что не представляется убедительным. Понятие «недвижимость» придумано людьми, и это понятие представляет собой юридическую фикцию <6>. Как фактически, так и юридически земельный участок может существовать вне зависимости от того, признан он недвижимостью или нет. ——————————— <6> Юридическая фикция — это прием юридической техники, умозрительная конструкция. Под юридической фикцией понимается сформулированное в праве неоспоримое положение, не соответствующее реальной действительности, являющееся основанием возникновения определенных последствий или основанием недопущения соответствующих правовых последствий.
Любые попытки исследования точек зрения, мнений специалистов, высказанных в юридической литературе, не могут дать объективный ответ на поставленный вопрос. Во-первых, в силу отсутствия единства мнений и, во-вторых, поскольку практически любая правовая доктрина, доктринальное толкование имеют субъективный характер <7>. ——————————— <7> Как совершенно верно отмечает А. В. Гетманов, любое юридическое понятие проходит свой собственный исторический путь. Юридические понятия подвергаются модификации. По отношению к одному и тому же вопросу высказываются разные точки зрения, и от того, какая из них возобладает, зависит содержание законодательного акта и смысл, придаваемый ему правоприменительной практикой. Более того, как при толковании закона, так и тогда, когда в законе существует полный или относительный пробел при разрешении конкретного спора, суды принимают решения, под которые всегда можно подвести теоретическую базу, даже если при одних и тех же обстоятельствах эти решения носят противоположный характер. Принимая решение, суд присоединяется к той или иной концепции, как правило, даже не подразумевая ее. Мало того, сами концепции видоизменяются, а взгляды пересматриваются. См.: Германов А. В. От пользования к владению и вещному праву. М.: Статут, 2009.
Иллюстрацией тому служит тот факт, что определение понятия «недвижимость» в гражданском праве носит дискуссионный характер. Нет единства мнений по вопросу о том, на основании какого юридически значимого критерия следует признавать вещь <8> недвижимостью: достаточно ли для этого такого признака, как прочная связь с землей, или нужен факт государственной регистрации прав на имущество. Земельный участок как таковой просто признан недвижимостью. ——————————— <8> В юридической литературе также нет единства мнений о юридическом понятии «вещь».
Так, по мнению О. М. Козырь, «недвижимое имущество» — это понятие юридическое, а не фактическое. Недвижимостью может признаваться лишь имущество, на которое может быть установлено право собственности и иные права, для чего необходима соответствующая государственная регистрация <9>. В. В. Чубаров также считает, что «недвижимость» в понимании ст. 130 ГК РФ — в конечном итоге понятие юридическое <10>. В. В. Витрянский полагает иначе: для признания вещи недвижимой требуется только прочная связь с землей и государственная регистрация не является квалификационным признаком недвижимости <11>. В проекте ГК отсутствуют основания для формирования единого, однозначного мнения по указанному кругу вопросов. ——————————— <9> См.: Козырь О. М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 271. <10> См.: Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М.: Статут, 2006. <11> См.: Витрянский В. В. Договор купли-продажи и его отдельные виды. М., 1999. С. 238 — 242.
Регулирование отношений, возникающих по поводу земельного участка, признанного недвижимым имуществом, включается и будет включаться в сферу действия земельного права. Прежде всего, следует рассмотреть вопрос о том, каким образом и на основании норм каких отраслей законодательства земельный участок приобретает правовой режим недвижимого имущества. Проанализируем этот вопрос применительно к процедуре предоставления земельных участков в собственность для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 30 ЗК РФ). Не касаясь всех деталей проведения этой довольно сложной процедуры, суть ее заключается в том, что сначала проводятся работы по формированию земельного участка. В состав этих работ входит государственный кадастровый учет земельного участка. Затем проводятся торги (конкурсы, аукционы) по продаже земельного участка и подписывается протокол о результатах торгов. Протокол о результатах торгов является основанием заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок. При осуществлении данной процедуры гражданское законодательство регулирует только общие вопросы порядка проведения торгов и заключения договора купли-продажи земельного участка. Причем особенности заключения такого договора и проведения торгов отражены не в ГК РФ, а в ЗК РФ, в ст. 37, 38, 38.1, 38.2. Практически вся совокупность юридических действий, являющихся элементами юридического состава как основания признания земельного участка в качестве недвижимого имущества, урегулирована в ЗК РФ. Заметим при этом, что порядок государственной регистрации права собственности на участок не относится к предмету гражданского права, о чем почему-то забывают цивилисты. Поэтому нет оснований рассматривать нормы ст. 8.1 и ст. 131 проекта ГК в качестве гражданско-правовых норм. Признание земельного участка недвижимостью, «вещью» не может устранить специфику отношений, возникающих по поводу участка земли, выступающего в такой роли. Земельный участок не является «обычным» имуществом, он продолжает оставаться как с позиции здравого смысла, так и даже с точки зрения права природным объектом, природным ресурсом. В связи с этим особо следует подчеркнуть, что глава 19.2 проекта ГК называется «Право собственности на земельные участки и иные природные объекты». Таким образом, гражданское законодательство признает земельный участок природным объектом наряду с признанием его недвижимостью и «вещью». Определение в п. 2 ст. 130 проекта ГК земельного участка и находящихся на нем зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, принадлежащих на праве собственности одному лицу, как единого объекта, как одной недвижимой вещи ни в коей мере не означает, что земельный участок не может быть признан объектом природы. Объясняется это тем, что земельный участок и объекты недвижимости на нем рассматриваются как единый объект только в случаях их участия в гражданском обороте. Любой земельный участок, в том числе признанный недвижимостью, является не только объектом права собственности и иных прав, он одновременно используется для различных целей и подлежит охране, поэтому по поводу него возникает широкий спектр земельных общественных отношений, в том числе и тех, которые отнесены к первой группе земельных отношений. Общественные отношения, возникающие по поводу земельного участка как объекта права собственности и иных прав, являются земельными отношениями. Как отмечает А. К. Голиченков, законодатель исходил из множественности значений земли и ее характеристики, в первую очередь, как природного объекта и природного ресурса и только на этой основе — объекта юридических прав <12>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь включен в информационный банк. —————————————————————— <12> См.: Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2002. С. 30.
Общественные отношения, возникающие по поводу земельных участков как недвижимости, как объектов права собственности и иных прав и по поводу их использования и охраны, представляют собой целостный комплекс отношений. Доминирующую роль в этом комплексе играют земельные отношения, поскольку главной целью присвоения участка земли и главной конечной целью оборота земельных участков является их последующее использование. Поэтому разорвать этот комплекс отношений на отношения, которые регулируются нормами гражданского права или только нормами земельного права, не представляется возможным с позиций юридической логики. Однако следует отметить, что право является настолько гибким и удобным инструментом регулирования общественных отношений, когда это кому-то нужно или представляется целесообразным для решения определенных вопросов, что в праве можно закрепить любые определения, конструкции, которые могут не соответствовать реально существующему положению и элементарному здравому смыслу. Проект ГК предусматривает принципиально иную по сравнению с существующей систему вещных прав. Вряд ли кому-то удастся найти внятное объяснение причин кардинального изменения системы вещных прав в юридической литературе. В чем заключаются недостатки существующей системы, каковы преимущества новой системы? Каким образом применявшиеся в римском праве такие права, как эмфитевзис, суперфиций, узуфрукт, могут содействовать экономическому росту? Неужели теория современного гражданского права оказалась неспособной выработать новые идеи и в XXI в. оказались востребованы правовые инструменты эпохи рабовладельческого строя? Ответа на эти вопросы нет и в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <13>. В ней лишь сказано, что предлагаемая Концепция основывается на идее необходимости создания полноценной системы ограниченных вещных прав, которая могла бы удовлетворить потребности участников гражданского оборота также в основанном именно на вещном праве (максимально стабильном и защищенном) режиме пользования чужим имуществом. Между тем реальная причина заключается лишь в желании авторов законопроекта изъять из содержания ЗК РФ максимально возможное число правовых норм и перенести их в ГК РФ, используя при этом любые возможные способы. ——————————— <13> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. Одобрена решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // ВВАС РФ. 2009. N 11.
Итак, согласно ст. 223 проекта ГК вещными правами являются право собственности и ограниченные вещные права. Ограниченные вещные права устанавливаются на вещь, находящуюся в собственности другого лица. К ограниченным вещным правам относятся: право постоянного землевладения (глава 20); право застройки (глава 20.1); сервитут (глава 20.2); право личного пользовладения (глава 20.3); ипотека (глава 20.4); право приобретения чужой недвижимой вещи (глава 20.5); право вещной выдачи (глава 20.6); право оперативного управления (глава 20.7); право ограниченного владения земельным участком (ст. 297.1). На основании приобретения подавляющего большинства этих прав возможно обладание земельным участком. Каковы последствия указанных изменений? Означает ли это, что земельное право не будет больше регулировать особенности права собственности и иных ограниченных вещных прав на земельные участки? Для того чтобы ответить на эти вопросы, проанализируем сложившуюся ситуацию. Прежде всего, выявим объект этих прав. Так, согласно п. 1 ст. 287 проекта ГК объектом права собственности может являться участок поверхности земли, границы которого определены и удостоверены в установленном порядке и в отношении которого осуществлен государственный кадастровый учет <14>. Правом постоянного землевладения является право владения и пользования чужим земельным участком, устанавливаемое бессрочно или на определенный срок для ведения сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, организации рыболовства, рыбоводства, охоты, создания особо охраняемых территорий и геологических объектов, а также для иных предусмотренных законом целей, достижение которых связано с использованием природных свойств и качеств земельного участка (эмфитевзис) (п. 1 ст. 299 проекта ГК). ——————————— <14> Несовершенство данного определения проанализировано автором настоящей статьи. См.: Крассов О. И. Земельный участок — основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. N 4.
Правом застройки, как предусмотрено в п. 1 ст. 300 проекта ГК, является право владения и пользования чужим земельным участком в целях возведения на нем здания или сооружения и его последующей эксплуатации. В соответствии с п. 1 ст. 301 проекта ГК земельный участок, здание или сооружение (служащая вещь) могут быть обременены правом ограниченного пользования управомоченного лица (сервитутом) для осуществления принадлежащего этому лицу права собственности на земельный участок, здание или сооружение, в том числе не завершенное строительством (господствующая вещь), если использование такого земельного участка, здания или сооружения по назначению невозможно без установления сервитута. Согласно п. 2 ст. 302.1 проекта ГК право личного пользовладения зданием распространяется на земельный участок, на котором расположено здание. Таким образом, общим объектом права собственности и этих ограниченных вещных прав является земельный участок. Более того, даже используется термин «землевладение», который прямо связан с использованием природных свойств и качеств земельного участка. Главной целью применения этих прав является создание правовых оснований для использования земли, земельных участков, имеющих одновременно правовой режим недвижимости и природных объектов. Данное обстоятельство определяет вывод о характере правовых норм, регламентирующих вещные права на земельные участки, и соответственно их отраслевой принадлежности. Эти нормы имеют преимущественно земельно-правовой характер. Включение этих норм в текст проекта ГК и одновременное исключение их из текста ЗК РФ не изменяет их правовую природу. Существует явное противоречие между нормами ст. 233 проекта ГК «Содержание права собственности» и ст. 286 проекта ГК «Основные положения о праве собственности на земельный участок». Согласно п. 1 ст. 233 проекта ГК собственник обладает наиболее полным господством над вещью и вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащей ему вещи любые действия, если это не противоречит закону и не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, а также устранять любое незаконное воздействие третьих лиц на эту вещь. Пункт 1 ст. 286 проекта ГК предусматривает, что собственник земельного участка вправе владеть, пользоваться и распоряжаться им, совершать любые действия с земельным участком, если они не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц. Формулировка «наиболее полное господство над вещью», особенно в контексте права собственности на земельный участок, означает возврат доктрины гражданского права на позиции периода, когда доминировали представления о праве собственности как абсолютном праве. Современное законодательство, действующее во многих странах, предусматривает применение весьма действенных инструментов, регулирующих и ограничивающих права собственников, в первую очередь собственников недвижимого имущества, а не только собственников земельных участков. Такими инструментами являются пространственное планирование или территориальное планирование, планирование использования земель и некоторые иные. Существуют многочисленные ограничения, касающиеся и права собственности на движимое имущество. В связи с этим говорить о каком-то полном господстве над вещью нет никаких оснований. Разработчики проекта ГК попытались добиться формулирования исчерпывающей регламентации содержания вещных прав, то есть прав и обязанностей обладателей соответствующих прав. Эта попытка предпринята для того, чтобы исключить возможность регулировать эти вопросы в ЗК РФ. Однако достичь этой цели в рамках только ГК невозможно. Объясняется это тем, что на содержание права собственности и иных вещных прав на земельные участки непосредств енное влияние оказывает принадлежность земельного участка к соответствующей категории земель, территориальной зоне, устанавливаемой в результате градостроительного зонирования, определенное в иных случаях разрешенное использование земельного участка, установленные ограничения прав на земельные участки. Все эти вопросы регулируются земельным, градостроительным законодательством, законодательством о природных ресурсах, об охране окружающей среды. В качестве дополнительного подтверждения тому приведем всего лишь два примера. Согласно п. 2 ст. 286 проекта ГК собственник осуществляет свои правомочия в отношении земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, а также с соблюдением природоохранных требований. Отнесение земельного участка к той или иной категории в зависимости от его целевого назначения осуществляется на основании закона и в установленном им порядке. Как предусматривает п. 1 ст. 299.1 проекта ГК, лицо, имеющее право постоянного землевладения, обязано использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, не допуская ухудшения земельного участка. Суть этих прав применительно к земельным участкам заключается в том, что они не являются обычными гражданскими правами. Эти права приобретают иной характер, обусловленный спецификой земельных отношений. Они вполне могут быть квалифицированы как земельные права. Отсутствуют основания для квалификации таких прав только как гражданских прав. В земельном праве, регулирующем земельные отношения по поводу земельного участка как недвижимости, учитывается указанная выше специфика земли как объекта этих отношений. При этом следует принять во внимание следующее. Владение, пользование и распоряжение являются правомочиями субъекта, обладающего соответствующим правом на имущество, в первую очередь правом собственности. Основной юридический смысл этих правомочий отражен в гражданском праве. В земельном праве в ряде случаев отражается специфика этих правомочий. Резюмируя изложенное, следует прийти к очевидному выводу о том, что земельное право регулирует и будет регулировать особенности права собственности и иных ограниченных вещных прав на земельные участки. Существует также сфера земельных отношений, которые в силу своего характера составляют отдельную группу — третью. К этой группе относятся земельные отношения организационного характера. Государство организует процессы рационального использования и охраны земельных ресурсов посредством деятельности соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных компетенцией по осуществлению управленческих функций в этой области. Общественные отношения, возникающие в этой сфере, также являются земельными отношениями, поскольку их непосредственным объектом является земля. В проекте ГК содержатся некоторые новеллы, касающиеся государственной регистрации прав на имущество (ст. 8.1 проекта ГК) и государственной регистрации прав на недвижимость (ст. 131 проекта ГК). В связи с этим следует отметить, что нормы этих статей не могут быть квалифицированы как гражданско-правовые. Согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Поэтому порядок государственной регистрации прав на недвижимость регулируется преимущественно нормами административного и отчасти земельного права. Соответственно, указанные нормы проекта ГК никоим образом не затрагивают предмет правового регулирования земельного права. В проекте ГК крайне туманно и непоследовательно отражены вопросы приобретения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в контексте осуществления такой управленческой функции, как предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии со ст. 224 проекта ГК вещные права приобретаются по основаниям, предусмотренным ст. 8 ГК, в соответствии с правилами ГК об отдельных видах вещных прав. Вещные права на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации (ст. 8.1, 131) и возникают с момента такой регистрации, если иное не установлено ГК. Статья 243 проекта ГК гласит, что право собственности на недвижимую вещь возникает с момента государственной регистрации (ст. 131), если иное не предусмотрено законом. Согласно п. 3 ст. 286 проекта ГК право собственности на земельный участок возникает по основаниям, предусмотренным ГК РФ. Таким образом, главный акцент сделан на государственной регистрации права собственности. Однако до этого момента, видимо, должна быть осуществлена процедура предоставления земельного участка, которая регулируется ЗК РФ. Применительно к приобретению прав на земельные участки в п. 1 ст. 291 проекта ГК сказано, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам во владение и пользование или только в пользование на условиях и в порядке, которые предусмотрены ГК. То есть можно предположить, что в этих случаях исключается применение процедуры предоставления земельных участков. В то же время согласно п. 2 ст. 299 проекта ГК право постоянного землевладения устанавливается по воле собственника, а в случаях, предусмотренных законом, — по иным основаниям. Видимо, можно приобрести такое право в результате предоставления земельного участка. Статья 299.2 проекта ГК предусматривает заключение договора об установлении права постоянного землевладения. Право застройки земельного участка устанавливается на основании договора об установлении права застройки (п. 4 ст. 300 проекта ГК). Право личного пользовладения может быть установлено по соглашению между собственником недвижимой вещи и пользовладельцем либо приобретено в порядке наследования на основании завещания собственника недвижимой вещи (п. 1 ст. 302.2 проекта ГК). В особом порядке урегулирован вопрос о приобретении прав на земли лесного фонда в ст. 296.10 проекта ГК. Собственник земельного участка лесного фонда осуществляет владение, пользование и распоряжение таким участком в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Земельные участки лесного фонда, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться во владение и пользование граждан и юридических лиц в порядке, определенном законом. Четкого и ясного ответа на данный вопрос в проекте ГК нет. Совершенно необоснованно процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд полностью включена в проект ГК (ст. 296 — 296.3). Теперь она имеет «чисто гражданско-правовое» название — выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Причем в этом случае, как и во всех предшествующих, авторы законопроекта даже не потрудились указать, какие нормы ЗК РФ утрачивают в этом случае свою силу. Подавляющая часть норм об изъятии земельных участков регулируется нормами, которые являются по своему содержанию земельно-правовыми нормами и нормами административного права. Основываясь на ранее упомянутом п. 3 ст. 2 ГК РФ, нет оснований считать их гражданско-правовыми нормами. Гражданское право регулирует лишь вопросы определения выкупной цены земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд. К четвертой группе земельных отношений относятся земельные отношения, возникающие в связи с использованием земель для передвижения людей. Основанием для выделения данной группы отношений является ст. 27 Конституции России: каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Поскольку земля является территориальной основой жизни и деятельности человека, земли используются людьми для передвижения. В этих случаях обычно не требуется получения каких-либо разрешений или оформления прав на землю. Без свободного передвижения по земле жизнь и деятельность людей была бы просто невозможной. Возникающие в этих случаях отношения также являются земельными отношениями. Примером таких отношений являются случаи прохода или проезда по земельным участкам общего пользования, т. е. по площадям, улицам, проездам, автомобильным дорогам, набережным, скверам, бульварам, использование водных объектов, пляжей, свободный доступ к прибрежной полосе, свободное пребывание в лесах, использование земель в целях охоты и рыболовства. Для реализации указанных целей использования земель в п. 8 ст. 27 ЗК РФ закреплено понятие «территории общего пользования», а п. 12 ст. 85 ЗК РФ — понятие «земельные участки общего пользования». Содержание таких земельных отношений выражается в том, что земля используется людьми как территориальная основа их жизнедеятельности посредством перемещения людей из одного места в другое. Использование земель в таких случаях не преследует цели оказания какого-либо воздействия на землю. Отличительный признак этой группы земельных отношений состоит в том, что поверхность земли используется как пространственная сфера передвижения людей. В ст. 288 проекта ГК говорится о земельных участках, доступных для общего пользования. Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых соответственно законом и иными правовыми актами, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Как и в случаях, рассмотренных выше, нет убедительных доводов для признания норм указанной статьи в качестве норм гражданского права. Отношения, урегулированные в этой статье, не являются имущественными. Кроме того, они касаются только земельных участков. Между тем на подавляющей части земель лесного фонда, которые используются для свободного пребывания граждан в лесах, земельные участки (лесные участки) не образованы. На землях водного фонда, покрытых поверхностными водами, которые также используются для этих целей, не осуществляется образование земельных участков (п. 2 ст. 102 ЗК). В этих случаях используются земли определенной категории земель. Таким образом, общий вывод, к которому со всей очевидностью следует прийти, заключается в том, что, несмотря на включение ряда норм земельного права в текст проекта ГК, это обстоятельство не влечет за собой изменения предмета правового регулирования современного земельного права, являющегося одной из важнейших самостоятельных отраслей национального права нашей страны.
