(Минаева А. А.) («Экологическое право», 2005, N 6)
ПРАВООТНОШЕНИЕ СОБСТВЕННОСТИ КАК ОСНОВНОЙ И ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ ЭЛЕМЕНТ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
А. А. МИНАЕВА
Минаева А. А., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Одной из фундаментальных правовых категорий, используемых в земельном праве, является понятие правового режима земель. И. А. Иконицкая определяет правовой режим земель как «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции — основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» <*>. ——————————— <*> Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. Учебник. М., 2002. С. 200.
По мнению Н. И. Краснова, правовой режим земель представляет собой «определенное теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта права и содержащее указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли» <*>. ——————————— <*> Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 346.
Статья 6 Земельного кодекса Российской Федерации <*> (далее — Земельный кодекс) в качестве одного из объектов земельных отношений называет земельный участок. Понятие правового режима земельного участка имеет особое практическое значение <**>. ——————————— <*> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <**> См.: Крассов О. И. Земельное право. Учебник. М., 2004. С. 59.
Основным и обязательным элементом правового режима земельного участка является правоотношение собственности. Правоотношение собственности имеет принципиальное значение для правового режима земельного участка, поскольку определяет содержание правоотношений по поводу прав на землю, производных от права собственности, особенности правоотношений в сфере управления использованием и охраной земель <*>. ——————————— <*> См.: Там же. С. 111 — 112.
Необходимо отметить, что ни в дореволюционном, ни в советском законодательстве не предусматривалась возможность признания земельного участка не имеющим собственника. Г. Ф. Шершеневич, описывая «завладение» как один из способов приобретения права собственности, распространявшийся на «бесхозные вещи», отмечал, что оно «возможно только относительно движимых вещей, и то в довольно ограниченном объеме», ибо положение закона, согласно которому «все имущества, не принадлежащие никому в особенности, принадлежат к составу имуществ государственных… — преграждает возможность завладения, как способа приобретения недвижимой собственности внутри территории Русского государства» <*>. Иными словами, во времена Российской империи земельные участки ни при каких обстоятельствах не могли быть признаны не имеющим собственника бесхозяйным имуществом. ——————————— <*> Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 253.
С момента издания II Всероссийским съездом Советов Декрета «О земле» 26 октября (8 ноября) 1917 г. <1> и до земельной реформы, начавшейся с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» <2> и Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» <3>, все земли в пределах границ государства находились в исключительной государственной собственности. Постановлением Верховного Суда РСФСР от 29 июня 1925 г. «О презумпции (предположении) права собственности государства на спорное имущество» <4> было закреплено положение, согласно которому «пока иная принадлежность имущества не доказана, предполагается, что собственником имущества является государство» <5>. ——————————— <1> СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3. <2> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. <3> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416. <4> Сборник циркуляров и важнейших разъяснений Пленума Верховного Суда РСФСР. Январь 1925 г. — май 1926 г. М., 1927. С. 114. <5> Масевич М. Г. Основания приобретения права собственности на бесхозяйные вещи // Проблемы современного гражданского права. Сборник статей. М., 2000. С. 174.
Долгое время в юридической литературе пореформенной России не было единого мнения по вопросу о возможности применения к земле правового режима бесхозяйной вещи. Дискуссия была обусловлена тем, что в соответствии с п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации <*> (далее — Гражданский кодекс) земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Таким образом, считали некоторые исследователи, земельные участки не могут быть бесхозяйными, «ибо установлена законная презумпция (предположение) нахождения их в государственной собственности» <**>. То есть при отсутствии доказательств нахождения земельного участка в частной или муниципальной собственности автоматически презюмируется собственность государственная. ——————————— <*> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <**> Гражданское право. Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М., 2000. С. 562. См. также: Козырь О. М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник статей памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 285; Масевич М. Г. Указ. соч. С. 176.
Но имелись и противники данной позиции, полагавшие, что в некоторых случаях возможно признание земельного участка бесхозяйным, например брошенного участка, находящегося в частной собственности, от которого гражданин или юридическое лицо отказались <*>. ——————————— <*> См.: Волков Г. А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2000. N 1. С. 23.
С принятием Земельного кодекса данный вопрос отчасти был разрешен законодателем. Пункт 1 ст. 16 Земельного кодекса продублировал презумпцию государственной собственности на землю, однако согласно п. 2 ст. 53 Земельного кодекса при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи. Необходимо разобраться, как соотносятся и не исключают ли друг друга презумпция государственной собственности на землю и возможность признания земельного участка бесхозяйным. В ст. 225 Гражданского кодекса предусмотрено три случая признания имущества бесхозяйным, а именно бесхозяйной является вещь: 1) не имеющая собственника, или 2) собственник которой неизвестен, или 3) от права собственности на которую собственник отказался. Примечательно, что из трех перечисленных ситуаций в Земельном кодексе применительно к земельным участкам имеется указание лишь на последнюю. Рассмотрим ее подробнее. В соответствии с п. 1 ст. 53 Земельного кодекса и ст. 236 Гражданского кодекса отказ гражданина или юридического лица от права собственности на принадлежащий ему земельный участок не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении этого участка до приобретения права собственности на него другим лицом. Таким образом, в данном случае, несмотря на приобретение правового режима бесхозяйной вещи, земельный участок не перестает быть объектом правоотношения собственности. Земельный кодекс в отличие от Гражданского кодекса закрепляет только один способ отказа лица от принадлежащего ему права на земельный участок: подача заявления об отказе. До принятия Земельного кодекса на практике имели место случаи отказа лица от прав на землю исключительно путем устранения от владения, пользования и распоряжения ею без намерения сохранить какое-либо право, после чего земельный участок признавался бесхозяйным, а затем переходил в муниципальную собственность <*>. На текущий момент, в случае если собственник не подал соответствующего заявления, такие брошенные земельные участки не попадают под правовой режим бесхозяйного имущества. Однако, как совершенно верно отмечает Н. В. Карлова, они могут быть приобретены на основании приобретательной давности или изъяты как неиспользуемые по назначению <**>. ——————————— <*> См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 мая 1999 г. по делу N Ф04/1025-242/А03-99. Цит. по: Карлова Н. В. Возникновение, изменение и прекращение прав на землю в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 99. <**> См.: Карлова Н. В. Указ. соч. С. 100.
По мнению Н. В. Карловой, положение о необходимости подачи заявления об отказе от прав на земельный участок не способствует реализации цели обеспечения наилучшего функционирования земли, оптимального ее использования и сохранения, усложняя тем самым задачу правоприменителя, и предлагает внести изменения в ст. 53 Земельного кодекса с тем, чтобы сделать перечень способов отказа лица от прав на земельный участок открытым <*>. ——————————— <*> См.: Карлова Н. В. Указ. соч. С. 101.
Такой шаг представляется не вполне нецелесообразным, поскольку земля — особо ценное имущество, судьба которого должна четко документально фиксироваться, должны быть пресечены все возможные злоупотребления относительно перехода прав на земельные участки. Пятнадцатилетний срок, установленный для приобретения прав на землю по давности владения (ст. 234 Гражданского кодекса), и порядок изъятия неиспользуемого по назначению земельного участка (ст. 284, 286 Гражданского кодекса) являются необходимыми и достаточными гарантиями для недопущения злоупотреблений со стороны муниципальных властей, которые зачастую могут быть недобросовестно заинтересованы в признании участка земли бесхозяйным и оформлении его в муниципальную собственность. Относительно двух других ситуаций, перечисленных в ст. 225 Гражданского кодекса (имущество не имеет собственника или его собственник неизвестен), представляется, что они не распространяются на земельные участки, и отсутствие упоминания о них в Земельном кодексе не случайно. В данном случае вступает в действие презумпция государственной собственности на земельные ресурсы, предусмотренная в ст. 214 Гражданского кодекса и ст. 16 Земельного кодекса. В пределах российского правового пространства нет и не может быть земли, у которой отсутствует собственник или собственник которой неизвестен. Н. В. Карлова считает, что указанная норма дает лишь определение государственных земель и не является основанием возникновения права государственной собственности на землю <*>. Однако встает закономерный вопрос, почему так не определено все государственное имущество, а только земля и иные природные ресурсы. ——————————— <*> См.: Карлова Н. В. Указ. соч. С. 98.
Нужно отметить, что после отмены исключительной государственной собственности на землю институт права частной собственности на земельные участки складывался не сразу, различные виды субъектов и объектов вовлекались «в его орбиту» постепенно <*>. Земельные участки, не переданные в частную или муниципальную собственность, продолжают оставаться собственностью государственной — в этом состоит первое следствие, вытекающее из презумпции государственной собственности на землю. ——————————— <*> См.: Иконицкая И. А. Указ. соч. С. 62 — 63.
Второе следствие рассматриваемой нормы непосредственно связано с основным началом земельного права и земельного законодательства — принципом учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных вещных прав (пп. 1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса). Земельные участки, как иные природные ресурсы, составляют наиболее значимое имущество с экологической, социальной и экономической точек зрения, у которого не может не быть собственника. Статья 8 Гражданского кодекса, посвященная основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей, указывает, во-первых, на открытый перечень этих оснований и, во-вторых, на то, что права на имущество, подлежащие государственной регистрации (к которым относятся права на земельные участки согласно ст. 130, 131 Гражданского кодекса), возникают с момента регистрации, однако только если иное не установлено законом. Таким образом, отталкиваясь от принципа учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, представляется вполне правомерным рассматривать презумпцию государственной собственности на землю в качестве возможного основания возникновения права собственности на земельные участки, тем более что Земельный кодекс никаких препятствий к этому не устанавливает. Хотя представить такие случаи на практике достаточно сложно, и они чреваты многими процедурными сложностями в связи с недостаточной урегулированностью этого вопроса в законе. У разных авторов есть упоминание о двух ситуациях, когда на первый взгляд можно предположить, что земля в течение определенного периода не имеет собственника <*>. Это случаи смерти не имеющего наследников физического лица — собственника земельного участка, который таким образом становится выморочным имуществом, а также реорганизации юридического лица, если вопрос о юридической судьбе принадлежавшего ему земельного участка не решен. ——————————— <*> См.: Волков Г. А. Указ. соч. С. 23 — 24; Карлова Н. В. Там же.
Отношения, складывающиеся в приведенных примерах, объединяет наличие правопреемства, когда прекращает свое существование один субъект правоотношения, а его права и обязанности переходят к другому субъекту. В соответствии с п. 2 ст. 1151 Гражданского кодекса выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации, при этом принятое наследство считается принадлежащим наследнику со дня открытия наследства (т. е. со дня смерти гражданина) независимо от времени его фактического принятия, а также независимо от момента государственной регистрации права наследника на наследственное имущество (ст. 1113, п. 4 ст. 1152 Гражданского кодекса). Статья 58 Гражданского кодекса регулирует вопросы, связанные с правопреемством при реорганизации юридических лиц: права и обязанности переходят от одного лица к другому в соответствии с передаточным актом или разделительным балансом. Нельзя утверждать, что в указанных случаях правоотношение собственности на земельные участки прекращается и они становятся бесхозяйными. В связи со сменой субъекта правоотношение собственности изменяется. Вопрос об изменении земельных правоотношений является мало исследованным в юридической литературе. Многие авторы, рассматривая возникновение и прекращение земельных правоотношений, не затрагивают проблему изменения правоотношения или упоминают о ней вскользь <*>. Некоторые авторы ограничиваются лишь перечислением конкретных примеров изменения земельных правоотношений, но не приводят критериев разграничения, в каких случаях правоотношение изменяется, а в каких прекращается и возникает новое <**>. ——————————— <*> Земельное право России. Учебник / Под ред. В. В. Петрова. М., 1995. С. 68; Иконицкая И. А. Указ. соч.; Крассов О. И. Указ. соч. <**> Земельное право. Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2004. С. 54 — 55; Краснова И. О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2003. С. 38 — 43.
Заслуживают внимания следующие несовпадающие позиции по указанному вопросу. Б. С. Ерофеев, классифицирующий юридические факты на правоустанавливающие, правоизменяющие и правопрекращающие, полагает, что изменение земельных правоотношений возможно по объекту, по субъекту и по содержанию правоотношения, а прекращение правоотношения влечет исчерпывающий перечень юридических фактов, установленный в законодательстве <*>. Однако, по мнению Н. В. Карловой, изменение земельного правоотношения может повлечь только изменение в объекте или содержании, но не смену субъекта правоотношения. Обосновывая свою позицию «принципом целесообразности», она пишет: «Регистрация отдельно взятого субъективного права в тех случаях, когда оно переходит от одного лица к другому (в порядке универсального или сингулярного правопреемства), необходима и должна производиться как фиксация вновь возникшего права, принадлежащего отныне данному конкретному правообладателю… Таким образом, при смене субъекта в правоотношении не должно признаваться изменение правоотношения, поскольку в интересах нового правообладателя требуется применение такой модели, как прекращение прежнего правоотношения и возникновение нового» <**>. ——————————— <*> См.: Ерофеев Б. С. Земельное право России. Учебник / Отв. ред. Н. И. Краснов. 9-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 186 — 187. <**> Карлова Н. В. Изменение прав на землю: понятие, основания // Экологическое право. 2003. N 6. С. 17.
Для того чтобы разобраться, влечет ли смена субъекта при правопреемстве изменение или прекращение правоотношения собственности на земельный участок, необходимо обратиться к институту государственной регистрации прав на недвижимое имущество. В соответствии ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <*> (далее — Закон о регистрации) государственная регистрация — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. При этом датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав. ——————————— <*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Однако, как отмечают толкователи Закона о регистрации, не всегда государственная регистрация прав на недвижимость носит правоустанавливающий характер, в частности, наследники приобретают право собственности на наследственное имущество со дня открытия наследства, следовательно, государственная регистрации права, так же как свидетельство о праве на наследство, носит правоподтверждающий характер <*>. ——————————— <*> Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под общ. ред. П. В. Крашенинникова. М., 1999. С. 143.
Представляется, что в случае правопреемства при реорганизации юридического лица государственная регистрация прав на недвижимость правопреемника, производимая после прекращения существования правопредшественника как субъекта права, также по аналогии носит правоподтверждающий характер. Кроме того, необходимо заметить следующее. Вопрос о смене субъекта при правопреемстве в контексте рассмотрения правоотношения собственности на земельный участок должен решаться главным образом исходя из теоретических посылок, так как в Законе о регистрации не фигурируют термины «изменение прав на недвижимость» или «регистрация изменения правоотношения». Более того, в данной проблеме недостаточно руководствоваться принципом целесообразности, который можно понимать по-разному, а скорее, надо отталкиваться от основных начал, закрепленных в земельном законодательстве, в частности учитывать значение земли как основы жизни и деятельности человека. Таким образом, смена субъекта права собственности на земельный участок при правопреемстве влечет не прекращение, а изменение правоотношения собственности. Этот факт еще раз доказывает, что земельный участок всегда является объектом правоотношения собственности, которое составляет основной и обязательный элемент правового режима земельного участка.
