(Минаева А. А.) («Экологическое право», 2012, N 5)
ИЗМЕНЕНИЕ СИСТЕМЫ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ЛИЦ, НЕ ЯВЛЯЮЩИХСЯ ИХ СОБСТВЕННИКАМИ, В ПРОЕКТЕ ИЗМЕНЕНИЙ ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
А. А. МИНАЕВА
——————————— <*> Minaeva A. A. Change of system of rights to land plots of persons not being owners thereof in the draft changes to the Civil code of the Russian Federation.
Минаева А. А., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Статья посвящена исследованию системы прав на земельные участки лиц, не являющихся их собственниками, в сфере разработки изменений Гражданского кодекса Российской Федерации.
Ключевые слова: права на земельные участки, лица — несобственники земельных участков, земельные участки, вещные права, право постоянного землевладения, право застройки, право пользования собственником здания или сооружения чужим земельным участком, сервитут, право личного пользовладения, право приобретения чужой вещи, право вещной выдачи, ипотека, право постоянного (бессрочного) пользования.
The article is devoted to study of the system of rights to land plots of persons not being owners thereof in light of working out of changes to the Civil Code.
Key words: rights to land plots, persons-non-owners of land plots, land plots, proprietary rights, right of permanent land possession, right of construction, right of use by owner of the building or construction of someone other’s land plot, servitude, right of personal use-possession, right of acquisition of someone other’s thing, right of proprietary issue, mortgage, right of permanent (termless) use.
Права на земельные участки лиц, не являющихся их собственниками, являются одним из ключевых институтов общей части отрасли земельного права, представляющим собой совокупность норм, которые закрепляют права на землю лиц — несобственников земельных участков <1>. ——————————— <1> См.: Крассов О. И. Земельное право: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 50.
В настоящее время российское законодательство предусматривает многообразие прав, на которых можно использовать земельные участки. Как свидетельствует история, «право собственности на землю никогда не было и объективно не может являться единственной правовой формой отношений землепользования» <2>. Своеобразие земельных участков как особого рода объектов, число которых естественно ограничено, в надлежащем использовании которых имеется большой общественный интерес, является главной причиной существования особой группы правоотношений, связанных с реализацией прав, производных от главного и наиболее широкого по содержанию — права собственности на землю. «Сущность титула на земельный участок лица, не являющегося его собственником, как субъективного права выражается в том, что он обеспечивает на основании закона или договора возможность непосредственного использования земли с целью получения определенных благ» <3>, — отмечает О. И. Крассов. ——————————— <2> Суханов Е. А. Вступительное слово // А. В. Копылов. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском праве. М., 2000. С. 3. <3> Крассов О. И. Земельное право современной России. С. 293.
Следует отметить, что в советский период развития земельного права одним из основных его институтов признавался институт права землепользования <4>. Право землепользования рассматривалось как производное от права исключительной государственной собственности на землю, поскольку землепользование всегда осуществлялось на принадлежащей государству национализированной земле. Объектами права землепользования выступали индивидуально определенные земельные участки, в отличие от объекта права исключительной государственной собственности на землю — единого государственного земельного фонда <5>. ——————————— <4> См.: Общая теория советского земельного права / Отв. ред. Г. А. Аксененок, И. А. Иконицкая, Н. И. Краснов. М., 1983. С. 150. <5> См.: Там же. С. 259, 276.
Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г. (далее — ЗК РФ) закрепляет следующий перечень иных, помимо собственности, прав, на которых можно использовать земельные участки: — право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 20); — право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 21); — право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 23); — право аренды земельного участка (ст. 22); — право безвозмездного срочного пользования земельным участком (ст. 24). Н. В. Карлова отмечает, что согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее — ГК РФ) в отношении земельного участка возможно возникновение также права залога (ст. 334), права доверительного управления (ст. 1013) и права пользования земельным участком в силу завещательного отказа (ст. 1137) <6>. Однако земельное законодательство не содержит норм, регулирующих особенности соответствующих видов общественных отношений по сравнению с гражданским законодательством. ——————————— <6> См.: Карлова Н. В. Возникновение, изменение и прекращение прав на землю в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М., 2003. С. 19.
27 апреля 2012 г. Государственной Думой в первом чтении был принят проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <7> (далее — законопроект). Предлагаемые законопроектом изменения позволяют говорить о существенной модернизации ГК РФ, а также о необходимости внесения изменений в ЗК РФ в части правового регулирования имущественных отношений по поводу земельных участков. Среди прочего, реформированию подвергаются правовые нормы, регулирующие отношения по поводу прав на земельные участки лиц, не являющихся их собственниками. ——————————— <7> См.: проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был. См.: СПС «КонсультантПлюс: ВерсияПроф».
Существенной новеллой законопроекта является установление понятия, признаков и видов вещных прав. Согласно п. 1 ст. 221 ГК РФ в редакции законопроекта вещное право предоставляет лицу непосредственное господство над вещью и является основанием осуществления вместе или по отдельности правомочий владения, пользования и распоряжения ею. В законопроекте перечислены признаки вещных прав, согласно которым такие права: непосредственно обременяют вещь и следуют за вещью; по общему правилу бессрочны; не прекращаются при утрате владения вещью; подлежат защите от нарушения со стороны любого лица; перечислены в ГК РФ. К вещным правам законодатель относит право собственности и целый комплекс ограниченных вещных прав, которые устанавливаются на вещь, находящуюся в собственности другого лица. За исключением права оперативного управления, объектом ограниченных вещных прав являются земельные участки и иное недвижимое имущество. Рассмотрим кратко отдельные виды данных прав, каждому из которых посвящена отдельная глава или статья ГК РФ в редакции, предлагаемой в законопроекте. Три из предусмотренных в законопроекте новых вещных прав могут иметь в качестве объекта исключительно земельные участки: это право постоянного землевладения, право застройки и право пользования собственником здания или сооружения чужим земельным участком. Право постоянного землевладения <8> (эмфитевзис) — это право владения и пользования чужим земельным участком, возникающее на основании договора об установлении такого права. Данное право на земельный участок предусмотрено законопроектом для целей ведения сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, организации рыболовства, рыбоводства, охоты, создания особо охраняемых территорий и геологических объектов и иных предусмотренных законом целей, достижение которых связано с использованием природных свойств и качеств земельного участка. Право постоянного землевладения может быть установлено бессрочно или на определенный срок, который не должен быть менее пятидесяти лет. ——————————— <8> См.: глава 20 ГК РФ в редакции законопроекта.
Законопроект предусматривает, что с момента вступления в силу предлагаемых изменений земельные участки, используемые для указанных выше, а также иных целей, достижение которых связано с использованием природных свойств и качеств земельного участка и не предполагает строительства на таком участке, и принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также гражданам — на праве пожизненного наследуемого владения, признаются принадлежащими указанным лицам на праве постоянного землевладения (п. 28 ст. 8). Право застройки <9> также является правом владения и пользования чужим земельным участком, возникающим на основании договора об установлении такого права. Однако, в отличие от права постоянного землевладения, право застройки предусмотрено для целей возведения зданий или сооружений на земельном участке для его последующей эксплуатации. ——————————— <9> См.: глава 20.1 ГК РФ в редакции законопроекта.
Право застройки устанавливается на срок от 50 до 100 лет. Объекты, возведенные на основании права застройки, принадлежат лицу, имеющему право застройки, на праве собственности в течение срока действия права застройки. Лицо, имеющее право застройки, вправе изменять объекты недвижимого имущества, находящиеся на земельном участке, а именно реконструировать их, сносить и возводить новые на условиях соответствующего договора. В отношении одного земельного участка может быть одновременно установлено несколько прав застройки. Право застройки является альтернативой институту аренды земельного участка для строительства, который получил в настоящее время широкое распространение. Так, после введения в действие изменений не будет допускаться заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства, по условиям которых арендатор приобретает право собственности на возводимый на таком земельном участке объект (п. 29 ст. 8 законопроекта). Заключение договоров аренды в отношении таких земельных участков будет возможно только при условии, что право собственности на возводимые на арендованном земельном участке объекты перейдет к собственнику земельного участка. Арендаторы, которым ранее были предоставлены земельные участки в аренду для строительства, вправе либо потребовать приобретения этих земельных участков в собственность, либо оформить право застройки. Если они не выберут одну из этих опций, земельные участки будут автоматически переданы арендаторам на праве застройки на 50 лет. Согласно ст. 297.1 законопроекта право ограниченного владения земельным участком выражено в том, что собственник здания или сооружения, не имеющий иного вещного права или договора с собственником земельного участка, вправе владеть и пользоваться земельным участком в объеме, необходимом для обеспечения его доступа к указанному зданию или сооружению. В этом случае собственник земельного участка вправе требовать от собственника здания или сооружения соразмерную плату за владение и пользование земельным участком. Повреждение (гибель) здания или сооружения, находящегося на чужом земельном участке, не влечет прекращения прав собственника здания или сооружения на земельный участок. В течение пяти лет с момента повреждения (гибели) здания или сооружения собственник такого объекта имеет право на его восстановление без согласия собственника земельного участка. Собственник здания или сооружения вправе требовать по своему выбору от собственника земельного участка предоставления ему права застройки, права постоянного землевладения или права аренды земельного участка, а в случае, если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, — выкупа земельного участка, необходимого для обеспечения доступа к зданию или сооружению. С момента вступления в силу предлагаемых изменений земельные участки, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения и предоставленные для строительства зданий и сооружений, а также для иных связанных со строительством целей, признаются принадлежащими указанным лицам на праве ограниченного владения. Ряд предусмотренных в законопроекте вещных прав устанавливается не только на земельные участки, но также на иные объекты недвижимого имущества. К таким правам относятся сервитут, право личного пользовладения, право приобретения чужой недвижимой вещи, право вещной выдачи, ипотека. В соответствии с законопроектом сервитуты <10> предлагается подразделять на положительные сервитуты, в силу которых собственник господствующей вещи имеет право самостоятельно пользоваться служащей вещью, а также на отрицательные сервитуты, предполагающие установление запрета собственнику служащей вещи пользоваться такой вещью определенным образом. Предлагается предусмотреть в ГК РФ закрытый перечень видов сервитутов, включающий в себя сервитуты перемещения, строительные сервитуты, сервитут мелиорации, горный сервитут, коммунальный сервитут. ——————————— <10> См.: глава 20.2 ГК РФ в редакции законопроекта.
Кроме того, в законопроекте вводится запрет на установление сервитута для неопределенного круга лиц, а также обязательная возмездность сервитутов. Однако, если установление сервитута не связано с осуществлением предпринимательской деятельности, допускается установление и безвозмездного сервитута. Право личного пользовладения <11> (узуфрукт) определяется в законопроекте как ограниченное вещное право личного характера, в силу которого лицо владеет и пользуется вещью в соответствии с ее назначением. Объектом права личного пользовладения может быть здание, помещение, квартира, комната или иная недвижимая вещь. В случае если объектом данного права является здание, то право личного пользовладения распространяется также на земельный участок под ним. ——————————— <11> См.: глава 20.3 ГК РФ в редакции законопроекта.
Данное право устанавливается исключительно для некоммерческих целей и может принадлежать гражданам пожизненно или на определенный срок либо некоммерческим организациям на срок не более 21 года. Разновидностью права личного пользовладения является право социального пользовладения в отношении жилого помещения, которое возникает на основании закона в силу совместного проживания с собственником жилого помещения. На основании права приобретения чужой недвижимой вещи <12> лицо имеет исключительное перед другими лицами право на приобретение этой вещи в свою собственность. По правилам приобретения чужой недвижимой вещи также могут быть приобретены ипотека или право застройки на такую вещь. ——————————— <12> См.: глава 20.5 ГК РФ в редакции законопроекта.
Данное право может возникнуть на основании договора как с собственником недвижимой вещи, так и с лицом, которое не является ее собственником на момент заключения договора, но станет таковым после создания недвижимой вещи. Право приобретения чужой недвижимой вещи устанавливается на срок, определяемый соглашением, но не более чем на десять лет. Право вещной выдачи <13> предоставляет его обладателю возможность периодически получать от собственника недвижимой вещи имущественное предоставление в форме товара, денег, работ или услуг в определенном размере (объеме), а в случае неполучения такого предоставления — правомочие распорядиться этой вещью путем обращения на нее взыскания в порядке, предусмотренном для ипотеки. При этом имущественное предоставление не может состоять в пользовании недвижимой вещью. ——————————— <13> См.: глава 20.6 ГК РФ в редакции законопроекта.
Право вещной выдачи может быть установлено на срок жизни гражданина, имеющего это право, или на иной срок, но не более чем на сто лет. Как указано в пояснительной записке к законопроекту, данное ограниченное право может отчасти представлять альтернативу рентным договорам, в связи с использованием которых сложилась весьма неоднозначная судебная практика, сводящая на нет саму идею извлечения постоянного дохода за счет стоимости вещи, переданной другому лицу. Значимыми новеллами законопроекта в сфере регулирования ипотеки <14> являются признание ипотеки вещным правом и введение института независимой ипотеки, при которой залогодержатель вправе самостоятельно определить, какое обязательство должника — залогодателя или третьего лица (если ипотека установлена в обеспечение обязательств третьего лица) считается обеспеченным такой ипотекой, уведомляя об этом залогодателя и такое третье лицо. ——————————— <14> См.: глава 20.4 ГК РФ в редакции законопроекта.
На основании вышеприведенного обзора следует заключить, что законопроект предусматривает существенное реформирование системы прав на земельные участки лиц-несобственников, закрепленной действующими ГК РФ и ЗК РФ. Полностью упраздняется право пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, которые заменяются на право постоянного землевладения, право застройки и право пользования собственником здания или сооружения чужим земельным участком. Однако при этом не предусматривается порядок переоформления данных прав или переходный период. Существенным достоинством предлагаемого в законопроекте подхода к установлению прав на земельные участки является учет целей, для которых используется земельный участок, и его природных свойств и характеристик. Так, для целей строительства предусмотрено право застройки, для целей эксплуатации существующих объектов недвижимости — право пользования земельным участком собственником здания или сооружения, для иных целей — право постоянного землевладения. В то же время не всегда учитывается специфика субъектного состава отношений по поводу использования земельных участков на правах, производных от права собственности. В частности, законопроектом не предусмотрена альтернатива для закрепления прав на земельные участки государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления, которым ранее предоставлялось право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Следует отметить, что, безусловно, законопроект в части регулирования производных от права собственности прав на земельные участки отвечает некоторым острым потребностям хозяйственного оборота. Сюда можно отнести, в частности, введение институтов отрицательных сервитутов, независимой ипотеки, а также права приобретения чужой вещи. Однако не вполне понятно, как будут претворяться в жизнь иные революционные положения законопроекта, касающиеся переквалификации уже существующих прав на земельные участки. В настоящее время пока неизвестно, останутся ли предусмотренные в законопроекте новеллы в части правового регулирования отношений по поводу земельных участков в окончательной редакции изменений к ГК РФ. В случае их принятия остается надеяться на разработку переходных положений, разъясняющих порядок введения новой системы вещных прав на земельные участки лиц, не являющихся их собственниками.
