(Болдырев В. А.) («Право и экономика», 2012, N 12)
СОГЛАСИЕ СОБСТВЕННИКОВ ИМУЩЕСТВА НА СОВЕРШЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ ДЕЙСТВИЙ УЧРЕЖДЕНИЯМИ И УНИТАРНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ
В. А. БОЛДЫРЕВ
Болдырев Владимир Анатольевич, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России. Научная специализация — участие публичных образований и юридических лиц несобственников в отношениях, регулируемых гражданским правом; деликтные и страховые обязательства. Кандидат юридических наук, доцент. Родился 15 августа 1979 г. в г. Омске. В 2000 г. окончил Омскую академию МВД России, в 2003 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Автор (соавтор) трудов: «Конструкция юридического лица несобственника: опыт цивилистического исследования» (2012); «Правовое положение юридических лиц несобственников» (2012); «Юридические лица несобственники в системе субъектов гражданского права (2010); «Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина» (2006); «Трудовое право России» (2006).
Анализируются установленные законом случаи, когда учреждению и унитарному предприятию для совершения юридически значимого действия необходимо согласие собственника имущества. Рассматриваются вопросы о форме согласия, моменте его выражения. Приводятся некоторые исключения из общих правил, выработанные правоприменительной практикой.
Consent to legal action on behalf of institutions and unitary enterprise by their owners V. A. Boldyrev
The article analyses situations in which institutions and unitary enterprises require owner’s consent in order to take any action with legal consequences. Considered are questions of consent form, moment of expression. Some exclusions from generalization produced by law enforcement practice are described.
Участие учреждений и унитарных предприятий в гражданском обороте ограничивается целым рядом правил о совершении сделок и иных юридически значимых действий с согласия собственника. Ограничение возможности совершать важные юридически значимые действия согласием собственника имущества является конституирующим признаком правосубъектности названных лиц и одновременно свидетельствует о серьезно ограниченной автономии воли организаций несобственников. Поскольку о воле юридических лиц как таковой можно говорить с большой долей условности, категорию автономии воли названных субъектов анализировать тем более сложно. Трудности возникают в определении того, чьи волевые акты следует противопоставлять, рассуждая о свободе воли: конкретных граждан, участвующих в управлении организацией, различных органов юридического лица (которые могут быть коллегиальными), или участников юридического лица и органов управления им. Осуществление анализа автономии воли учреждений и унитарных предприятий сопряжено с меньшими сложностями, чем юридических лиц, которые могут иметь имущество в собственности. Это обусловлено тем, что в законодательстве компетенция собственника имущества учреждений и унитарных предприятий противопоставляется компетенции органов управления данных юридических лиц. Относительно природы согласия отметим, что считаем его односторонней сделкой [1], а не «сделкоподобным действием» [2]. Действительно, хотя выражение согласия на совершение юридически значимых действий само по себе не влечет возникновения, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей, оно направлено на такие последствия, а значит, попадает под определение сделки, отраженное в ст. 153 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Такой подход является прагматическим и позволяет оспаривать согласие на совершение сделки отдельно от самой сделки (причем даже если основная сделка не совершена), например, в случае, если согласие получено под влиянием насилия или попросту фальсифицировано. Рассмотрим вопрос о необходимом по закону согласии на совершение иного, чем сделка юридически значимого действия. Закон допускает решение вопросов внутреннего устройства юридических лиц несобственников (создание филиалов и представительств), а также вопросов «субъектообразования» (создание учреждениями и унитарными предприятиями других юридических лиц) только с согласия собственника имущества. Действия по созданию подразделений юридического лица и, соответственно, новых юридических лиц не являются сделками, поскольку в первом случае не направлены на возникновение, изменение или прекращение каких-либо гражданских прав и обязанностей, а во втором — влекут рождение нового субъекта, иными словами, направлены на возникновение правосубъектности, а не субъективного права или обязанности. Смешивать согласие на совершение сделки, с одной стороны, и согласие на образование обособленных структурных подразделений либо учреждение новых юридических лиц подразделений, с другой стороны, нельзя по той причине, что общим правилом отсутствия согласия в первом случае является оспоримость сделки (что следует из закона и правоприменительной практики), а во втором — отсутствие каких-либо правовых последствий (поскольку иное не следует из закона).
Совершение учреждением юридически значимых действий с согласия собственника
Ограничения на совершение сделок учреждениями согласием собственника содержатся в целом ряде законодательных актов. Абзац 4 п. 4 ст. 66 ГК РФ устанавливает для всех типов учреждений правило: «Учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом». Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ввел в структуру Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях) ряд специальных правил о бюджетных и казенных учреждений как участниках и учредителях юридических лиц. Согласно абз. 4 п. 4 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц вовсе. Что касается бюджетных учреждений, их правовое положение было ограничено по сравнению с тем, как оно определено ГК РФ. Согласно абз. 2 п. 4 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. Абзац 3 п. 4 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях дополнительно по отношению к ГК РФ ограничивает возможность передачи имущества бюджетными учреждениями — коммерческим организациям: «В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество… в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника». Таким образом, бюджетные учреждения могут передавать имущество создаваемым хозяйственным обществам не только с согласия собственника, но и при условии существования специального закона, дозволяющего такое действие. Несмотря на то что учреждение может иметь имущество в самостоятельном распоряжении, т. е. приобретенное от разрешенной приносящей доход деятельности, решение вопроса о создании на базе такого имущества юридического лица зависит от воли собственника: «Учреждения могут быть учредителями (участниками) хозяйственных обществ с разрешения собственника, в том числе с использованием для этих целей доходов учреждения от разрешенной ему деятельности» <1>. Учреждение юридического лица рассматривается и законодателем, и правоприменителем не просто как акт распоряжения имуществом, а как нечто большее, порождающее нового субъекта правоотношений, как акт, который не может зависеть от воли одного человека, исполняющего функции единоличного исполнительного органа учреждения. ——————————— <1> См.: абзац 4 п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 18 ноября 2003 г. N 19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах» // Вестник ВАС РФ 2004. N 1.
Действующая редакция ст. 298 ГК РФ, посвященная содержанию оперативного управления, допускает совершение сделок, направленных на распоряжение имуществом юридического лица, с согласия собственника. Подчеркнем, речь не идет о возможности использования той или иной договорной конструкции с согласия собственника. Законодатель в ст. 298 ГК РФ не уточняет типы сделок, которые учреждение может совершить исключительно с согласия собственника. В ней ограничение автономии воли юридического лица осуществляется с привязкой к двум критериям: способу приобретения имущества и категории имущества. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (абз. 1 п. 2 ст. 298 ГК РФ). При этом частью 6 ст. 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» введен запрет на передачу другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника объектов культурного наследия народов Российской Федерации, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (абз. 1 п. 2 ст. 298 ГК РФ). Относительно содержания приведенного правила, дублированного в п. 10 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях, в юридической литературе было отмечено: «Буквальное толкование вышеприведенной нормы позволяет сделать однозначный вывод, что бюджетное учреждение не может распоряжаться недвижимым имуществом как выделенным ему собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником на приобретение недвижимого имущества, так и приобретенным за счет средств, полученных от деятельности (работ и услуг гражданам и юридическим лицам за плату) сверх установленного государственного (муниципального) задания (то, что ранее условно именовалось внебюджетными средствами). Заметим, что ранее такого ограничения в праве оперативного управления бюджетных учреждений не было и оно могло свободно распоряжаться как средствами, так и приобретенным на них имуществом, полученными от самостоятельной приносящей доход деятельности» [3]. По мнению автора, такое положение дел не является обоснованным: «Новое правило вызывает дисбаланс в правовом режиме имущества бюджетных учреждений, в том числе ограничивая возможность удовлетворения своих прав и интересов кредиторами — контрагентами бюджетных учреждений» [3]. С ним можно согласиться, хотя реально рассчитывать, например, на продажу учреждением «заработанной» самостоятельно недвижимости с целью расчета по своим денежным обязательствам не приходилось и ранее. Законом установлены и иные случаи, если совершение сделок, в том числе по распоряжению имуществом бюджетного учреждения, требует согласия. Так, п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» содержит правило, согласно которому крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. Крупной сделкой в данном случае признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества, а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки. Совершенная вопреки приведенному правилу сделка является оспоримой, причем необходимый критерий для признания сделки недействительной связан с субъективной стороной поведения контрагента: «Крупная сделка… может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения» (абз. 3 п. 13 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Учет субъективной стороны поведения контрагента (его осведомленности об отсутствии согласия) при квалификации крупной сделки как недействительной является новшеством для отечественного права <2>. ——————————— <2> Статья 9.2 введена в Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О некоммерческих организациях» Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
По правилам п. 3 ст. 27 (посвящена конфликту интересов) Закона о некоммерческих организациях сделка с заинтересованностью должна быть одобрена органом управления некоммерческой организацией или органом надзора за ее деятельностью, а в бюджетном учреждении — соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. Относительно содержания права оперативного управления частных учреждений следует отметить, что п. п. 1 и 4 ст. 298 ГК РФ не ставят возможность совершения названными организациями сделок, направленных на отчуждение имущества, в зависимость от согласия собственника. Частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (абз. 1 п. 1 ст. 298 ГК РФ). Если требуется осуществить отчуждение имущества, принадлежащего частному учреждению, публичному образованию, следует сначала изъять его из оперативного управления юридического лица, а потом самостоятельно распорядиться им. Некоторое усложнение схемы отчуждения в этой ситуации не позволяет учреждению без исключительной необходимости к тому быть участником гражданского оборота. В сравнении с иными типами учреждений в таком запрещающем подходе, на наш взгляд, виден определенный дисбаланс. Хотя и рациональное зерно в этом есть: частный собственник имеет непосредственную заинтересованность в рациональном определении судьбы его имущества. На том обстоятельстве, что в первоначальной редакции ГК РФ не шла речь о возможности распоряжаться имуществом учреждения им самим даже с согласия собственника имущества, специалисты останавливали пристальное внимание. В частности, было указано: «По общему правилу учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться (сдавать в аренду, предоставлять в залог, продавать и т. п.) имуществом как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, выделенные по смете, причем в строгом соответствии с целевым назначением» [4]. Впрочем, не всеми специалистами это оценивалось позитивно: «На законодательном уровне предоставить учреждению право распоряжаться (за исключением денежных средств, которыми учреждение распоряжается самостоятельно) закрепленным за ним на праве оперативного управления лишним, не используемым, устаревшим имуществом с согласия собственника, поскольку учреждение как субъект права оперативного управления наделяется недостаточным объемом правомочия распоряжения, что, в свою очередь, влечет в ряде случаев невозможность осуществления им целевой деятельности» [5]. Справедливость суждений о невозможности распоряжаться имуществом учреждения даже с согласия собственника осознавалась и авторами официальных документов, в частности, письма Минимущества России от 18 марта 2002 г. N ЮМ-13/5146 «О распоряжении имуществом Фонда социального страхования Российской Федерации» <3>, в котором о возможности осуществлять отчуждение имущества учреждения с согласия органа, представляющего собственника, упоминалось с одновременным указанием на то, что правильным вариантом решения проблемы было бы изъятие имущества у учреждения и его последующее отчуждение в пользу третьих лиц. Однако, отмечалось в письме, при этом в казне Российской Федерации смешивались бы средства бюджета и внебюджетного фонда. ——————————— <3> СПС «КонсультантПлюс». См. также: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 9 марта 2006 г. по делу N А43-5087/2005-12-151 // СПС «КонсультантПлюс».
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ (ВАС РФ) подходил к данной проблеме с такой позиции: «Собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения» <4>. ——————————— <4> См.: абзац 3 п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
При этом умалчивается обратная ситуация: когда имуществом распоряжается само учреждение, но с согласия собственника. Представляется, причина этого кроется в сложившейся за долгое время применения ГК РФ практике дачи согласия собственником на отчуждение имущества учреждения. Скорее всего, органу, давшему официальное толкование правовым нормам, проще было умолчать про ранее сложившуюся обратную практику, не стимулируя тем самым появление ряда исков о признании сделок с участием учреждений недействительными. Однако с течением времени стало ясно, что само по себе молчание не является решением проблемы. В интересах рационального использования имущества Пленум ВАС РФ допустил передачу имущества учреждения в аренду с согласия собственника <5>. ——————————— <5> Постановление Пленума ВАС РФ от 19 апреля 2007 г. N 23 «О внесении дополнения в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2007. N 6.
К настоящему времени осознание на законодательном уровне целесообразности распоряжения имуществом учреждения без его изъятия в казну подтверждается содержанием нормы о праве оперативного управления казенных учреждений. Правило, относящееся к новому типу учреждений — казенным учреждениям — ставит возможность распоряжения любым имуществом, в том числе и тем, которое ранее находилось у него на «праве самостоятельного распоряжения», в зависимость от воли собственника: «Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества» (абз. 1 п. 4 ст. 298 ГК РФ). От вопроса о том, когда требуется согласие на совершение сделки учреждением, рассмотрим вопрос о том, какое объективное выражение оно должно иметь. Сегодня принят ряд ведомственных актов, регулирующих отношения по поводу согласования действий по передаче имущества. Краткое рассмотрение положений хотя бы одного из них необходимо для понимания причин обращения органов власти к подзаконному нормотворчеству в данной ситуации, а также прогнозирования проблем, которые могут появиться в процессе применения соответствующих норм. Порядок согласования передачи некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением, подведомственным Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации, или приобретенного этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 17 декабря 2010 г. N 1126н, устанавливает перечень документов, которые должны быть представлены бюджетным учреждением для согласования передачи имущества. К ним относятся: 1) обращение на бланке учреждения о согласовании передачи некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств и имущества учреждения; 2) технико-экономическое обоснование, содержащее информацию о передаче некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств и имущества учреждения, обоснование необходимости передачи, в том числе соответствие передачи уставу (предмету, целям и видам деятельности) учреждения, и других существенных условиях такой передачи; 3) подготовленный в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности отчет об оценке рыночной стоимости имущества учреждения, произведенной не ранее чем за 3 месяца до представления отчета; 4) сведения о кредиторской и дебиторской задолженности с указанием наименований кредиторов, должников, суммы задолженности и дат возникновения задолженности с выделением задолженности по заработной плате, задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами и указанием статуса данной задолженности (текущая или просроченная); 5) сведения об объеме денежных средств и (или) перечень имущества учреждения, которые предполагаются к передаче некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника (п. 3 Порядка). Как следует из положений нормативного правового акта, представляемый комплект документов призван нарисовать перед собственником объективную картину текущего состояния дел учреждения, что станет залогом принятия взвешенного решения. Стремление подробно урегулировать данный вопрос в нормативном порядке следует поддержать. Вместе с тем не все положения названного Порядка кажутся нам правильными. Так, п. 7 Порядка устанавливает: «Решение о согласовании передачи некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств и имущества Учреждения, а также мотивированное решение об отказе в таком согласовании оформляются в виде письма, подписанного заместителем Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации в соответствии с распределением обязанностей». Данного указания, представляется, недостаточно. Во избежание возможных споров, на наш взгляд, следует урегулировать содержание самого письма о согласовании передачи имущества. Такое письмо, по крайней мере, должно отражать сам перечень имущества, разрешение на передачу которого дается. В противном случае могут возникать споры, которые потребуют от юрисдикционных органов пристального внимания к ведомственному документообороту. Принимая во внимание особую правовую культуру российских должностных лиц, можно предположить, что установление того обстоятельства, о согласии на какие действия в действительности просило учреждение, окажется сопряженным со значительными сложностями, а то и фальсификацией доказательств. Следует также заметить, что согласование передачи имущества учрежденным юридическим лицам в форме письма <6> — не догма, в некоторых ведомствах оно может осуществляться распоряжениями <7> и даже протоколами заседания комиссии <8>, при этом сделанные замечания о подробности документов равным образом относятся и к ним. При правовой квалификации отношений следует иметь в виду, что согласие на сделку остается односторонней сделкой, даже если выражено в форме документа, поименованного как «распоряжение». ——————————— <6> Приказ Минобрнауки России от 18 ноября 2010 г. N 1188 «Об отдельных вопросах согласования (одобрения) некоторых сделок, совершаемых федеральным бюджетным учреждением, находящимся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации» // Официальные документы в образовании. 2001. N 10. <7> Приказ Минюста России от 2 декабря 2010 г. N 374 «Об утверждении Порядка согласования передачи некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральными бюджетными учреждениями Министерства юстиции Российской Федерации или приобретенного за счет средств, выделенных Министерством юстиции Российской Федерации на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2011. N 2. <8> Приказ Росреестра от 30 ноября 2010 г. N П/631 «Об утверждении Порядка согласования передачи некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением собственником или приобретенного федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества» // СПС «КонсультантПлюс».
Представляет интерес также норма п. 9 анализируемого Порядка: «Решение о согласовании передачи некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за Учреждением или приобретенного за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества, действительно в течение одного года со дня его принятия». Установление временных ограничений согласия представляется оправданным и соответствующим закону действием, но, на наш взгляд, оно должно происходить путем отражения соответствующего срока действия согласия в самом письме. В противном случае возможность принятия нормативного правового акта, регулирующего отношения по передаче имущества создаваемым некоммерческим организациям, следовало отразить в законе, а принимаемые ведомственные акты — публиковать в установленном порядке. В более широком плане приведенная норма подзаконного акта свидетельствует в пользу необходимости закрепления диспозитивного и максимального срока действия согласия непосредственно в законе. Как быть, если согласие на совершение сделки выражено в форме, противоречащей содержанию подзаконного акта (например, в форме письма, когда требуется распоряжение), либо с нарушением установленного порядка дачи согласия? На наш взгляд, на оценку основной сделки такие нарушения влиять не могут, главное, чтобы согласие исходило от компетентного лица. Представляется, с технической точки зрения достаточным будет исполнение на письменном документе записи о факте согласования действия с собственником с отражением подписи компетентного должностного лица. Стремление урегулировать отношения по поводу выражения согласия на совершение юридически значимых действий на уровне подзаконных актов является нормальным свойством административных структур. Однако данные акты должны регулировать исключительно отношения между учреждением и органом собственника и не могут распространяться на «внешние» отношения — связи с контрагентами. Согласно п. 7 ст. 3 ГК РФ министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами. Даже факт публикации ведомственных нормативных правовых актов не должен приниматься во внимание при квалификации договоров, заключенных с учреждениями, поскольку закон не содержит прямых отсылок к ним, а значит, не дозволяет им регулировать договорные отношения с контрагентами.
Совершение унитарным предприятием юридически значимых действий с согласия собственника
Для всех унитарных предприятий, как основанных на праве хозяйственного ведения, так и на праве оперативного управления, решения единоличного исполнительного органа по целому ряду вопросов образуют должные юридические последствия лишь при наличии согласия собственника. С согласия собственника, в частности, осуществляется: принятие решения об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации (абз. 1 п. 2 ст. 6, подп. 14 п. 1 ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; далее — Закон об УП); распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями (абз. 1 п. 2 ст. 6); участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций (подп. 2 п. 1 ст. 20 Закона об УП); создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия (подп. 13 п. 1 ст. 20 Закона об УП); совершение крупных сделок (подп. 15 п. 1 ст. 20, п. 3 ст. 23 Закона об УП); совершение сделок с заинтересованностью (подп. 15 п. 1 ст. 20, абз. 1 п. 1 ст. 22 Закона об УП); совершение заимствований (п. 2 ст. 24 Закона об УП); дарение вещей (п. 1 ст. 576 ГК РФ). Относительно дарения следует сделать важную ремарку. Буквальное содержание п. 1 ст. 576 ГК РФ говорит не о дарении вообще, а дарении вещей: «Юридическое лицо, которому вещь принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, вправе подарить ее с согласия собственника, если законом не предусмотрено иное. Это ограничение не распространяется на обычные подарки небольшой стоимости». В то же время ст. 572 ГК РФ разновидностями дарения называет пер едачу вещи, передачу имущественного права и прощение долга. Считаем, что правило п. 1 ст. 576 ГК РФ должно толковаться расширительно, т. е. дарение, в том числе пожертвование, от имени субъекта права хозяйственного ведения и оперативного управления возможно лишь с согласия собственника, даже если речь идет о безвозмездной передаче имущественного права или прощении долга. В пользу такого подхода свидетельствует содержание Постановления ФАС Волго-Вятского округа, в котором при квалификации пожертвования в виде перечисления безналичных денежных средств унитарным предприятием на счет фонда указано: «Статья 576 Гражданского кодекса Российской Федерации об ограничении дарения предусматривает, что юридическое лицо, которому вещь принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, вправе подарить ее с согласия собственника, если законом не предусмотрено иное» <9>. Необходимость расширительного толкования нормы закона обусловлена в данном случае двумя факторами: очевидной целью формулировки нормы права, связанной с защитой публичного имущества, а также тем, что сделка дарения безвозмездная, а потому реституция не может реально нарушить (умалить) интересы одаряемого. ——————————— <9> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 5 сентября 2008 г. по делу N А11-9784/2007-К1-1/473 // СПС «КонсультантПлюс».
Если принимать во внимание буквальное содержание закона, можно прийти к выводу, что отсутствие согласия собственника не всегда влечет одни и те же последствия, даже когда незаконные действия юридического лица похожи. Так, в статье 23 Закона об УП нет оговорки о возможности оспаривания крупной сделки, т. е. можно предположить, что она является ничтожной, и, наоборот, в п. 3 ст. 22 Закона об УП, посвященной сделкам с заинтересованностью, находим: «Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия и которая совершена с нарушением требований, предусмотренных настоящей статьей, может быть признана недействительной по иску унитарного предприятия или собственника имущества унитарного предприятия». Из текста Закона четко следует оспоримость сделки с заинтересованностью. В правоприменительной практике значительное по продолжительности время крупные сделки унитарных предприятий оценивались как ничтожные <10>, а сделки с заинтересованностью как оспоримые <11>. Однако в ходе совместного заседания Пленумов высших судебных инстанций было дано иное толкование нормам, содержащим требования о согласии собственника на совершение сделки. ——————————— <10> См.: Определения ВАС РФ от 21 июля 2008 г. N 9271/08 по делу N А29-12264/05-1э; от 21 июля 2008 г. N 8428/08 по делу N А40-13646/07-57-110; от 12 мая 2008 г. N 5655/08 по делу N А52-770/2007 // СПС «КонсультантПлюс». <11> См.: Постановления ФАС Дальневосточного округа от 31 июля 2008 г. N Ф03-А51/08-1/2270 по делу N А51-6985/200728-199; ФАС Уральского округа от 30 апреля 2008 г. N Ф09-2955/08-С4 по делу N А50-12173/2007-Г24 // СПС «КонсультантПлюс».
Пунктом 9 Постановления Пленума ВС РФ N 10 и Пленума ВАС РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» разъяснено: «Сделки унитарного предприятия, заключенные с нарушением абзаца первого пункта 2 статьи 295 ГК РФ, а также с нарушением положений Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в частности п. п. 2, 4, 5 статьи 18, ст. ст. 22 — 24 этого Закона, являются оспоримыми, поскольку могут быть признаны недействительными по иску самого предприятия или собственника имущества, а не любого заинтересованного лица». Толкование права в названном Постановлении допускает возможность как предварительного, так и последующего одобрения, в связи с чем интересно коснуться содержания законопроекта. Согласно проекту закона о внесении изменений в ГК РФ <12> в п. 2 ст. 157.1 ГК РФ будет закреплено правило: «Согласие может быть предварительным или последующим (одобрение)». Причем степень подробности предварительного согласия, как это следует из проекта закона, должна быть выше: «В предварительном согласии на сделку, если иное не установлено законом, должна быть определена сделка, на которую дается согласие, в том числе указаны ее стороны, существенные условия либо порядок их определения. При одобрении должна быть определена сделка, на которую дано согласие». ——————————— <12> Проект федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (опубликован 14 сентября 2011 г. на сайте Российской газеты) // URL: http://rg. ru/2011/09/14/gk-izm-site-dok. html (дата обращения: 29.09.2011).
Высшие судебные инстанции исходят из того, что сделки, требующие согласия, могут быть оспорены лицом, чье согласие требовалось по закону, поскольку лишь его интерес был ущемлен совершением сделки. Нормативной основой права на иск в этом случае служит п. 3 ст. 20 Закона об УП: «Собственник имущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом». При этом на возможность оспаривания сделки с заинтересованностью не только собственником, но и самим унитарным предприятием прямо указывает лишь п. 3 ст. 22 Закона об УП. В чем же причина дозволения унитарному предприятию на уровне разъяснений высших судебных инстанций совершать сделки без согласия собственника во всех случаях? Обычным сценарием смены руководства организации является выявление допущенных прежним руководителем нарушений имущественных интересов юридического лица. Конечно, можно говорить, что новый руководитель должен информировать о выявленных нарушениях собственника, а последний, в свою очередь, оспорить совершенные сделки. Однако на деле значительное действие в таких ситуациях имеет политический (бюрократический) фактор. Выявленное спустя долгое время нарушение может свидетельствовать о бесконтрольности деятельности унитарного предприятия, а значит, и халатности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Более того, как показывает практика, нередко нарушения установленного порядка оборота имущества унитарных предприятий осуществляются с подачи лиц, обремененных публичной властью. В такой ситуации дозволение унитарному предприятию оспаривать сделки, совершенные им самим без согласия собственника, означает введение дополнительного механизма вскрытия злоупотреблений по распоряжению публичным имуществом. Следует заметить, что в ряде случаев, когда речь идет о необходимости обеспечения стабильности гражданского оборота, правоприменительная практика допускает расширение права унитарного предприятия совершать сделки без согласия собственника. Речь идет о признаваемой арбитражными судами возможности совершения унитарными предприятиями сделок в процессе обычной хозяйственной деятельности без согласия <13>. По-видимому, в данном случае, несмотря на отсутствие категории «сделка, осуществляемая в процессе обычной хозяйственной деятельности» в Законе об УП, суды считают ее категорией отраслевой (гражданско-правовой), а не относящейся к какой-то конкретно организационно-правовой форме юридических лиц, ввиду ее характерности для основной массы коммерческих организаций — хозяйственных обществ. Допускать такую же аналогию в отношении некоммерческих организаций, например, учреждений, на наш взгляд, было бы неправильно. ——————————— <13> См.: Определения ВАС РФ от 7 июля 2008 г. N 8362/08 по делу N А75-4064/2007; от 25 декабря 2007 г. N 16586/07 по делу N А41-К1-16045/06; от 26 октября 2007 г. N 11945/07 по делу N А73-9403/2006-25 // СПС «КонсультантПлюс».
Ряд ограничений на совершение сделок согласием собственника установлен дифференцированно для унитарных предприятий с правом хозяйственного ведения и с правом оперативного управления. Унитарные предприятия с правом хозяйственного ведения с согласия собственника осуществляют: распоряжение недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ; п. 2 ст. 18 Закона об УП); сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, заключением договоров простого товарищества (абз. 1 п. 4 ст. 18 Закона об УП); сделки, специально указанные в уставе (абз. 2 п. 4 ст. 18 Закона об УП). Пунктом 6 ст. 18 Закона об УП предусмотрена новая норма о передаче имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения: «Государственное или муниципальное предприятие, являющееся арендатором земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с согласия собственника имущества такого предприятия сдает указанный земельный участок или его часть в субаренду либо передает свои права и обязанности по договору аренды земельного участка или его части концессионеру в случае, если концессионным соглашением предусмотрено использование указанного земельного участка или его части в целях создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения и (или) иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества или осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением» <14>. ——————————— <14> Пункт введен Федеральным законом от 2 июля 2010 г. N 152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3436.
Правоприменительной практикой выработано правило, направленное на расширение полномочий единоличного исполнительного органа унитарного предприятия: «Исходя из смысла статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласие собственника (комитета по управлению имуществом) на отчуждение имущества требуется лишь в случае, когда отчуждаются основные средства предприятия или имущество, переданное собственником в уставный фонд при создании предприятия. На реализацию продукции, создаваемой в результате хозяйственной деятельности, согласия собственника не требуется» <15>. ——————————— <15> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 21 апреля 1998 г. N 6709/97 // Вестник ВАС РФ. 1998. N 7.
С согласия собственника казенными предприятиями осуществляется: распоряжение любым имуществом, кроме продукции (п. 1 ст. 297 ГК РФ, абз. 1, 2, 5 п. 1 ст. 19 Закона об УП); совершение сделок, предусмотренных уставом казенного предприятия (абз. 4 п. 1 ст. 19 Закона об УП). Возможность казенного предприятия самостоятельно совершать сделки ограничена получением даже больше, чем для бюджетных учреждений. Последние, по крайней мере, могут самостоятельно распоряжаться имуществом, приобретенным в процессе разрешенной предпринимательской деятельности (кроме недвижимости). Следует иметь в виду, что возможность самостоятельно распоряжаться продукцией для казенных предприятий должна восприниматься еще и с учетом реальных экономических связей, ограничивающих унитарное предприятие. Значительная часть этой продукции может передаваться самому собственнику в рамках договорных возмездных отношений госзаказа. Рассмотрим вопрос о возможности для казенного предприятия с согласия собственника выступить залогодателем. Очень удачно о данной проблеме следующее высказывание: «Обладатели права оперативного управления не упоминаются среди субъектов, могущих быть залогодателями. Однако, по мнению В. В. Витрянского, А. А. Рубанова и многих других авторов, казенное предприятие вправе с согласия собственника заключать договоры о залоге. Данная позиция обосновывается отсылкой к п. 1 ст. 297 ГК, в соответствии с которым казенное предприятие с согласия собственника может распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Безусловно, такая точка зрения заслуживает внимания. Не будь четкого указания в п. 2 ст. 335 ГК о том, кто может быть залогодателем, к ней следовало бы присоединиться» [6. С. 139, 140]. С приведенным умозаключением можно полностью согласиться. Далее автор констатирует непоследовательность позиции законодателя и предлагает дополнить п. 2 ст. 335 ГК РФ правилом: «Казенное предприятие может быть залогодателем с согласия собственника» [6. С. 140]. По сути, автор исходит из необходимости унификации статуса унитарных предприятий различных видов, что вполне объяснимо для гражданского права, основанного на принципе равенства участников гражданского оборота. Однако логика законодателя, фактически исключившего возможность казенных предприятий выступать в качестве залогодателя, нам понятнее. Казенные предприятия — это субъекты, чьи обязательства гарантированы публичными образованиями (за счет механизма субсидиарной ответственности), как следствие, у контрагентов не должно быть сомнений в надлежащем исполнении обязательств данной категорией участников гражданского оборота. Выступление казенных предприятий в качестве залогодателя по обязательствам третьих лиц — явление совершенно необязательное и даже нежелательное, поскольку сами эти юридические лица — субъекты исключительные, являющиеся результатом публичной необходимости, связывающие риском субсидиарной ответственности собственников их имущества. Таким образом, автономия воли унитарных предприятий имеет существенно усеченный характер по сравнению с автономией воли иных коммерческих организаций. Этот вывод справедлив и по отношению к юридическим лицам несобственникам как таковым, если сравнивать их с иными категориями организаций. Данное обстоятельство, как это было показано выше, придает стимул для защиты остаточной автономии воли практикой толкования закона, преимущественно российской системой арбитражных судов. Проведенный анализ также позволяет утверждать, что неотъемлемой чертой конструкции юридического лица несобственника является наличие определенного законом круга юридически значимых действий, на совершение которых организации требуется согласие собственника.
Список литературы
1. Рожкова М. А. Юридические факты гражданского и процессуального права: соглашения о защите прав и процессуальные соглашения / Исслед. центр частного права. М.: Статут, 2009. С. 106. 2. Воробьева Е. А. Правовая природа согласия антимонопольного органа на совершение сделки юридическим лицом // Журнал российского права. 2009. N 7. С. 132. 3. Клещев С. Е. Гражданская правосубъектность бюджетных учреждений (в аспекте реформы системы публичных учреждений) // Гражданское право. 2010. N 3. С. 16. 4. Минашкин А. В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. 2003. N 1. С. 22. 5. Лескова Ю. Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Белгород: БГУ, 2007. С. 7. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография Б. М. Гонгало «Учение об обеспечении обязательств. Вопросы теории и практики» включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2004. —————————————————————— 6. Гонгало Б. М. Учение об обеспечении обязательств. М.: Статут, 2002. С. 139, 140.
