ЦИКЛИЧНОСТЬ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОТНОШЕНИИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
А. И. НОРКИН
Норкин Антон Игоревич, частнопрактикующий юрист (Австралия), кандидат юридических наук.
2012 год ознаменовался очередным ужесточением контроля деятельности некоммерческих организаций в России со стороны государства. Чтобы ответить на вопрос, оправданно ли это и по какому пути в дальнейшем должно развиваться законодательство в этой сфере, важно выявить закономерности развития правового регулирования. Свой взгляд на российскую правовую политику в отношении некоммерческих организаций в исторической перспективе предлагает автор в настоящей статье.
Ключевые слова: некоммерческие организации, общественные объединения, Министерство юстиции, правовая политика.
Ограничение… права [на объединение] может быть установлено только решением суда на основании закона.
Декларация прав и свобод человека и гражданина РСФСР 1991 г.
Самыми молодыми структурами гражданского общества являются, пожалуй, некоммерческие негосударственные организации. Несмотря на относительно недавнюю их институционализацию (около 120 лет), подходы к регламентации их деятельности, включая определение состава субъектов, подпадающих под определение НКО, взаимоотношения с государством, уровень автономии, порядок регистрации и ликвидации, существенно изменялись. Равно как и их родовое наименование: общества, ассоциации, общественные организации, объединения. Отправной точкой законодательного регулирования следует признать объявление 17.10.1905 Императором Николаем II Высочайшего манифеста, п. 1 которого гласил: «Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов» <1>. ——————————— <1> http://constitution. garant. ru/ history/act1600-1918/35000
Таким образом, вопросы, возникающие в связи с реализацией права на объединение, были урегулированы 4 марта 1906 г. посредством издания Временных правил об обществах и союзах в форме именного высочайшего указа Правительствующему сенату <2>. ——————————— <2> Свод законов Российской империи. Т. 14. Ст. 133 // http://civil. consultant. ru/code.
До этого момента необходимости в правовом регулировании не возникало, поскольку дозволялось существовать лишь тем объединениям, которые были способны принять активное участие в реализации государственной политики, т. е. для каждого конкретного объединения (сословного, военного, торгового и пр.) существовали свои правила. Создавались подобные организации преимущественно в разрешительном, точнее сказать, в нормативном порядке <3>. ——————————— <3> Считается, что первая общественная организация России — Вольное экономическое общество — создана в 1762 г. Екатериной II.
Нормы охранительного и процедурного характера, касающиеся создания и деятельности обществ, встречались и ранее, например, запрет деятельности тайных и незарегистрированных организаций (обществ, братств, товариществ) был установлен Уставом благочиния, изданным 8 апреля 1782 г. <4>. ——————————— <4> Степанский А. Д. История общественных организаций дореволюционной России. М., 1979. С. 8.
Временные правила были инкорпорированы в Устав о предупреждении и пресечении преступлений (раздел 2, глава 5, ст. ст. 116 — 1181), т. е. Устав о пресечении преступлений являлся источником не только охранительных, но и регулятивных норм. Временные правила рассматривались в качестве акта переходного периода с последующей заменой на общий закон об обществах и союзах, который уже подлежал одобрению Государственной Думой. Правила допускали следующие способы образования обществ. 1. Без испрошения разрешения правительственной власти — без прав юридического лица и возможности открытия обособленных подразделений. 2. Уведомительный способ. На имя губернатора или градоначальника учредители направляли заявление и копию проекта устава общества. Если у властей возникали сомнения в законности создаваемого общества, они направляли эти документы в присутствие, которое в двухнедельный срок обязано было сообщить заявителям о принятом решении. В противном случае общество считалось зарегистрированным. 3. Разрешительный способ. Процедура была схожая, за исключением того, что только присутствие рассматривало заявление два месяца. Этот вид регистрации применялся для некоторых видов обществ, например преследующих политические цели. И только те организации, которые были зарегистрированы подобным образом, имели права юридического лица, т. е. могли участвовать в гражданско-правовых сделках, проводить лотереи, выставки и пр. Правила достаточно подробно регламентировали многоступенчатый судебный и административный порядок обжалования отказа в регистрации. Судебный контроль в данной области осуществлялся Правительствующим сенатом, а административный — министром внутренних дел. Правом на обжалование обладали учредители общества и поверенные (не учредителей, а общества в целом). Вопросы о запрещении, приостановлении также входили в компетенцию коллегиальных органов во главе с губернатором — городских (губернских) по делам обществ присутствий. Однако в случаях, не терпящих отлагательств, губернатору (градоначальнику) было разрешено приостанавливать деятельность обществ собственной властью. Акты присутствия принимались большинством голосов с сохранением права за губернатором отложить вступление в силу указанного решения при условии безотлагательного доклада министру внутренних дел, который либо был вправе обратиться за окончательным разрешением вопроса в Правительствующий сенат, либо предлагал губернатору привести решение в исполнение. Среди дискреционных полномочий указанных должностных лиц следует отметить отсутствие срока, в течение которого министр обязан был передать дело в Правительствующий сенат, буквальное же истолкование Временных правил не предполагает обязанности губернатора следовать рекомендации министра. Имелись и другие пробелы в правовом регулировании, что повышало степень усмотрения начальства и, соответственно, негативно сказывалось на уровне правовых гарантий. Например, в рамках процедуры подачи заявки на регистрацию губернатору (градоначальнику) срок рассмотрения им заявления не был урегулирован правовыми нормами. Главный же недостаток состоял в том, что в основу регулирования деятельности обществ были положены принципы целесообразности <5>, а не законности. Ряд формулировок, содержащих условия для применения санкций, были расплывчаты, например: «деятельность общества угрожает общественной безопасности и спокойствию или принимает явно безнравственное направление» <6>. ——————————— <5> См., напр.: циркулярное письмо министра внутренних дел П. А. Столыпина от 25.07.1910 N 36, которым было доведено до губернаторов положение о недопустимости регистрации обществ «обывателей и избирателей», цели которых однородны с задачами городского общественного управления: «составление докладов по всем отраслям городского хозяйства, разработку их в комиссиях и обсуждение в общих собраниях и т. д.» // РГИА. Ф. 1284. Оп. 187. 1909. Д. 240. Л. 70 — 71 (цит. по: Столыпин П. А. Переписка. М., 2004 // www. hrono. ru/libris/ stolypin/19100725stlp. html). <6> С текстом данного временного Положения, как и со всем остальным нормативным материалом Свода законов Российской империи, можно ознакомиться на портале «Государственная система правовой информации» (pravo. gov. ru).
Следует отметить, что порядок создания объединений по профессиональному признаку (работников предприятий торговли, связи и железнодорожного транспорта, государственных служащих, а также учащихся, включая студентов) регулировался отдельным законодательством. Религиозные и коммерческие организации также не подпадали под действие Правил. Представление о статусе общественных объединений в указанный период будет более полным, если проанализировать ту дискуссию, которая возникла между ведомствами при обсуждении проекта рассмотренных выше Временных правил <7>. ——————————— <7> Подробно с широким использованием архивных документов эта деятельность госорганов была рассмотрена А. С. Тумановой (см.: Туманова А. С. Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по осуществлению свободы союзов. Тамбов, 2003).
Проект Положения об обществах и союзах создавался в Министерстве юстиции. Он соответствовал букве и духу Манифеста 1905 г., однако при его рассмотрении в Совете министров 16 декабря 1905 г. были учтены замечания Министерства внутренних дел. Внесенные изменения были весьма значительны — по существу, был создан новый проект. Они состояли в следующем. 1. Усложненный порядок создания ассоциаций. Общественные объединения, функционирующие без получения статуса юридического лица, обязаны были сообщить о создании объединения губернатору, который был вправе принять решение «о встречных к тому препятствиях». Общественные объединения — юридические лица лишались права обратиться непосредственно в суд для государственной регистрации. Предварительно они подавали заявление и копию устава губернатору, который направлял документы со своими замечаниями в суд. Замечания губернатора были обязательны для суда. 2. Упрощенный (внесудебный) порядок закрытия обществ. 3. Легализация вмешательства регулирующего органа во внутренние дела общества: порядок созыва, проведения собраний, имущественные вопросы. 4. Исключение из активного правового употребления понятия «союзы» (под союзами подразумевалось то, что сейчас называют ассоциациями). В российской истории также был период, когда осуществлялся исключительно судебный порядок регистрации общественных организаций. Он был установлен Постановлениями Временного правительства от 12.04.1917 «О собраниях и союзах» <8> и от 21.06.1917 «О регистрации товариществ, обществ и союзов» <9>. Функция государственной регистрации объединений была отнесена к ведению окружных судов. В их структуре были специально созданы регистрационные отделы. ——————————— <8> Свод узаконений. 1917. N 98. Ст. 540. <9> Там же. N 165. Ст. 907.
Эффективным средством, защищающим членов и участников общественного объединения от бюрократической волокиты, являлась норма, согласно которой при нерассмотрении заявления о регистрации в месячный срок общественное объединение считалось зарегистрированным. Не допускалась деятельность объединения лишь в случаях нарушения его членами уголовного законодательства. Деятельность окружных судов по регистрации общественных объединений фактически осуществлялась до 1920 г. <10>. ——————————— <10> См.: Тройно Е. Н. Порядок регистрации общественных организаций в соответствии с законодательством Временного правительства (март — октябрь 1917 г.) // Российское право: проблемы и перспективы. Материалы 46-й научно-методической конференции «XXI век — век образования». Ставрополь, 2001. С. 274.
В СССР первоначально вопросы регистрации уставов обществ и союзов, распространяющих свою деятельность на всю территорию СССР, были отнесены к компетенции Совета народных комиссаров. При этом для осуществления деятельности на территории республики, входящей в состав СССР, требовалась регистрация устава республиканским правительством <11>. В 1930 г. функции регистрации и контроля над всесоюзными обществами были переданы республикам <12>. ——————————— <11> Декрет ЦИК и СНК СССР от 09.05.1924 «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними» // Вестник ЦИК, СНК и СТО Союза ССР. 1924. N 5. Ст. 167. <12> Постановление ЦИК и СНК СССР от 06.01.1930 «Об учреждении и ликвидации всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли» // Там же. 1930. N 7. Ст. 76.
В 1922 г. ВЦИК принял решение о необходимости перерегистрации общественных организаций <13>. Срок перерегистрации составлял всего две недели с момента опубликования распоряжения. Этим декретом была, по существу, установлена трехуровневая система регистрации обществ. Во-первых, требовалось получение разрешения на проведение учредительного собрания. Во-вторых, необходимо было утвердить устав в «соответствующем органе». В-третьих, надо было встать на учет в органах НКВД. Только по выполнении всех трех условий допускалось открытие нового общества. ——————————— <13> Декрет ВЦИК от 12.06.1922 «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций» // Собрание узаконений РСФСР. 1922. N 40. Ст. 477.
Месяцем позже было утверждено положение, детально регламентирующее процесс регистрации объединений <14>. ——————————— <14> Декрет ВЦИК и СНК от 03.08.1922 «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли в порядке надзора за ними» // Там же. N 49. Ст. 622.
В 1928 г. была сделана первая попытка комплексного установления правового статуса объединений <15>. ——————————— <15> Постановление ВЦИК и СНК от 06.02.1928 «Об утверждении Положения об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли» // Там же. 1928. N 22. Ст. 157.
Порядок регистрации стал составной частью правового статуса. Вместе с тем превалирование в правовом регулировании института регистрации (приобретения правосубъектности) был явно выражено: из 32 статей Положения 23 посвящены вопросам регистрации. В переходных положениях предусматривалась необходимость приведения уставов обществ в соответствие с новым законодательством в шестимесячный срок с момента издания НКВД специальной инструкции <16>. В дальнейшем время регистрации было продлено до 1 марта 1930 г. Таким образом, срок проведения перерегистрации обществ и союзов составил два года. ——————————— <16> Инструкция НКВД РСФСР от 21.07.1928 N 248 «О перерегистрации обществ и союзов, не преследующих целей извлечения прибыли» // Бюллетень НКВД РСФСР. 1928. N 27 (282). С. 556.
Через пять месяцев после завершения приведения уставов обществ в соответствие с изменившимся законодательством издается новое Постановление <17>, более сбалансированное по своей структуре. В отличие от ранее действовавшего Положения 1928 г. в нем из 30 статей всего 18 регламентируют государственную регистрацию, ликвидацию и создание. Упрощена процедура регистрации, исключена третья стадия — постановка на учет в органах НКВД. Согласно ст. ст. 11 и 23 этого Положения общество считается созданным и пользуется правами юридического лица с момента утверждения устава. ——————————— <17> Постановление ВЦИК и СНК от 30.08.1930 «Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях)» // Собрание узаконений РСФСР. 1930. N 44. Ст. 527.
Менее чем через два года совместным Постановлением ЦИК и СНК утверждается новое Положение <18>, действовавшее до принятия в 1990 г. союзного Закона. ——————————— <18> Положение о добровольных обществах и союзах (утв. Постановлением ЦИК и СНК от 10.07.1932) // Там же. 1932. N 74.
Оно устанавливало, что разрешение вопроса о регистрации объединения происходит с учетом принципа соответствия целей организации и государства. Результат правовой политики этого периода может быть охарактеризован как уменьшение абсолютного количества общественных организаций в 10 раз, о чем свидетельствуют архивные данные <19>. По-видимому, огосударствление оставшихся объединений происходило с еще большей скоростью. ——————————— <19> По состоянию на 1929 г. действовало более 200 общественных объединений, к 1930 г. — около 120 и к 1938 г. — всего 20 (см.: Ильина И. Н. Общественные организации России в 1920-е годы. М., 2000. С. 80).
Регистрация добровольных обществ в РСФСР осуществлялась по инициативе не менее 10 участников, которые подавали заявление с просьбой о регистрации устава с приложением проекта устава. В качестве компетентных органов были обозначены: Совмин СССР, Совмин автономной союзной республики, союзной республики, министерство (если деятельность общества была связана с профилем министерства), исполнительные комитеты местных советов. Позже перечень был расширен, в него добавились партийные органы, профсоюзы и пр. Регистрирующий орган был вправе: — соотносить цели и задачи общества с планом строительства социализма; — проверять законность учредительных документов; — определять «правильность» состава учредителей общества (при этом они обладали правом отвода по собственному усмотрению); — запрашивать мнение по поводу общества у других ведомств и общественных организаций; — соотносить цели общества с целями других, уже существующих, аналогичных организаций. Таким образом, сфера усмотрения была очень широкой. При решении вопроса о регистрации в основу был положен принцип целесообразности <20>. ——————————— <20> См., напр.: протокольное решение Политбюро об Автодоре. 1935. N 34 // Коммерсантъ. Власть. 2005. 3 окт.
Согласно секретной инструкции ВЦИК от 04.08.1922 N 203/с к компетенции политического сыска (органов ГПУ) были отнесены вопросы согласования при выдаче разрешений на созыв съездов и конференций, утверждения уставов и регистрации объединений. В большинстве случаев отказ в согласовании содержал ссылку на политическую неблагонадежность учредителей объединения и был очень краток — всего 5 — 8 строк. При этом согласование ГПУ или отказ в согласовании являлись секретными и до сведения заявителей не доводились. Решение оформлялось по линии административного отдела органов НКВД <21>. ——————————— <21> См.: Ильина И. Н. Указ. соч. С. 59.
Положение (п. 8) прямо запрещало определять целью деятельности общества защиту правовых и экономических интересов своих членов. Административное вмешательство выражалось и в ограничении компетенции обществ по изданию локальных нормативных актов. Так, Народным комиссариатом внутренних дел были разработаны подробные типовые уставы <22>, соблюдение которых являлось обязательным. ——————————— <22> См., напр.: Типовой устав научных, литературно-художественных, научно-технических и т. п. обществ, имеющих филиальные отделения // Бюллетень НКВД РСФСР. 1928. N 27 (282). С. 535; Типовой устав союзов (федераций, ассоциаций) добровольных обществ // Там же. 1930. N 36а (282). С. 28.
Следует согласиться с Б. С. Эбзеевым, который считает, что «и буква, и дух Положения противоречили уже Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, и еще с конца 50-х годов оно практически не применялось и даже перестало включаться в сборники действующих законодательных актов. Попытка реанимировать акт, который, возможно, наиболее ярко символизирует подавление гражданского общества и тотальный контроль государства над любыми проявлениями социальной активности граждан и их ассоциаций, не может быть поддержана Конституционным Судом Российской Федерации, который призван служить гарантом демократического развития общества, свободы и прав человека» <23>. ——————————— <23> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. N 4 — 5.
В заключение рассмотрения этого периода необходимо отметить, что фактом, подтверждающим огосударствление всех или почти всех общественных отношений, т. е. наличия крайней формы авторитарного политического режима, является обязательная отчетность общественных объединений того времени перед соответствующими государственными органами, которые могли принять решение по итогам деятельности о ликвидации объединения в связи с достижением уставных задач. Именно от государства (в лице его органов) исходила инициатива по принятию решения о реорганизации (в виде слияния и присоединения) и ликвидации. Положение, предусматривающее прекращение деятельности общественных организаций в административном порядке решением исполнительного комитета местного совета, даже с учетом фактора, что многие общества того времени «состояли на бюджете», свидетельствует об окончательной утрате гражданскими организациями какой-либо автономии. В 1990 г. впервые в отечественной истории общественные отношения стали регулироваться Законом <24>. Поскольку подходы в регулировании и структуры советского и действующего в настоящее время российского законов совпадают, следует акцентировать внимание на различии в правовой регламентации. ——————————— <24> Закон СССР от 09.10.1990 N 1708-1 «Об общественных объединениях».
В ст. 1 приводится примерный перечень видов общественных объединений: политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские организации, организации инвалидов, молодежные и детские организации, научные, технические, культурно-просветительские, физкультурно-спортивные и иные добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие объединения граждан. В ст. 3 Закона определяются цели создания объединений: реализация и защита гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод; развитие активности и самодеятельности граждан, их участия в управлении государственными и общественными делами; удовлетворение профессиональных и любительских интересов; развитие научного, технического и художественного творчества; охрана здоровья населения, участие в благотворительной деятельности; проведение культурно-просветительской, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы; охрана природы, памятников истории и культуры; патриотического и гуманистического воспитания; расширение международных связей, укрепление мира и дружбы между народами; осуществление иной не запрещенной деятельности. Такая формулировка свидетельствует о затянувшемся переходном периоде от разрешительного к общедозволительному типу правового регулирования. Использование же указанной классификации для целей статистики и учета представляется достаточно практичным. Аналогичным образом были сформулированы положения и Закона СССР от 19.11.1986 «Об индивидуальной трудовой деятельности». По всей видимости, законодатель пошел по пути закрепления фактически существующих общественных отношений. Законодателем был отдельно выделен статус политических партий, массовых общественных движений и профессиональных союзов. На основании и во исполнение этого Закона были утверждены Правила рассмотрения заявлений о регистрации уставов общественных объединений <25>, полномочия по регистрации которых принадлежали СССР. Установленный Правилами порядок регистрации предъявляет меньше требований к составу и содержанию документов, чем это было за всю историю. ——————————— <25> Постановление Совета Министров СССР от 10.01.1991 N 21 «Об утверждении Правил рассмотрения заявлений о регистрации уставов общесоюзных, межреспубликанских и международных общественных объединений».
Дополнительной гарантией прав общественных объединений при государственной регистрации их уставов являлась процедура оставления заявления о регистрации без рассмотрения, что позволяло исправить ошибки без получения отказа в регистрации и, соответственно, освобождало объединение от обязанности повторного проведения учредительной конференции, уплаты регистрационного сбора и пр. В новой России попытки систематизации законодательства об общественных объединениях были сделаны 15 января 1991 г. Именно тогда Президиумом Верховного Совета РСФСР было принято Постановление «О регистрации уставов политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений в РСФСР». Согласно преамбуле срок действия этого Постановления был ограничен моментом «принятия Закона РСФСР о политических партиях, профессиональных союзах и других общественных объединениях». Первые два пункта этого Постановления носили нормативный характер. Первый определил компетентный орган, ответственный за регистрацию — Министерство юстиции РСФСР. Вторым пунктом предусматривалось: «Регистрацию уставов… производить применительно к правилам, установленным Законом СССР «Об общественных объединениях». Такая формулировка ставила под сомнение действие на территории РСФСР норм Закона СССР «Об общественных объединениях»: «Из всего Закона СССР «Об общественных объединениях» на территории Российской Федерации распространяется лишь аналогичное правило регистрации политических партий и общественных объединений, причем, как было подчеркнуто, «временно», до принятия российского закона» <26>. ——————————— <26> Выступление С. М. Шахрая — представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ // Материалы дела о проверке конституционности Указов Президента РФ, касающихся деятельности КПСС и КП РСФСР, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. М., 1996. Т. 1. С. 103.
Менее чем через год, 18 декабря 1991 г., Верховный Совет РФ принимает новое Постановление N 2057-1 «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе». Революционным шагом законодателей было установление уведомительного порядка государственной регистрации профессиональных союзов, что способствовало увеличению независимости этих объединений. Этим же актом были закреплены основы государственной политики по отношению к ряду общественных организаций: родителей военнослужащих, инвалидов, пенсионеров, ветеранов труда и Вооруженных Сил, а также детских, юношеских, школьных и студенческих общественных объединений. Им предоставлялась экономическая поддержка для начала в виде освобождения от уплаты государственной пошлины. Это не пустая формальность, поскольку размер государственной пошлины был весьма значителен: от 500 до 5000 руб., притом что средняя заработная плата в декабре 1991 г. составляла около 1200 руб. Последний принципиальный момент: этим актом была подтверждена преемственность норм СССР, регулирующих сходные общественные отношения, «поскольку они не противоречат законодательству РСФСР и общепризнанным нормам международного права» <27>. Это имело особое значение для того времени, поскольку еще не были приняты законы о профсоюзах и партиях. Таким образом, с 13 февраля 1992 г. на территории России было подтверждено действие нормы о минимальной численности членов партии в 5 тыс. человек. ——————————— <27> Постановление Верховного Совета РФ N 2057-1.
Федеральный закон N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» был опубликован в «Российской газете» 25 мая 1995 г. и Собрании законодательства от 22 мая 1995 г. Текст Закона, используемый в правоприменительной практике, учитывал поправку, опубликованную на последней странице Собрания законодательства от 20 ноября 1995 г., которая вносила изменения в две статьи. Следовательно, в связи с тем, что текст Закона не был опубликован в полном объеме, правомерна постановка вопроса о дате его вступления в законную силу. Данный Закон претерпел несколько правок. Наиболее существенными можно считать следующие: — снижение возраста граждан, которые имеют право быть членами детских общественных объединений, с 10 до 8 лет; — институционализация политических общественных объединений; — расширение перечня оснований к приостановлению и запрету деятельности общественных объединений, изменение порядка приостановления деятельности — упразднен судебный, введен административный. В большинстве случаев названные поправки имели целью ограничение возможностей общественных объединений посредством введения дополнительных квалификационных признаков (либо придания несвойственного им назначения): — искусственное ограничение числа участников политического процесса; — надуманное установление связи между наличием у общественного объединения статуса юридического лица и возможностью обладания рядом субъективных прав (например, правомочие на защиту прав неопределенного круга лиц и лиц, не являющихся членами или участниками объединения). 18 апреля 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 10.01.2006 N 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», уточняющий правовой статус общественных объединений, существенно корректирующий статус прочих некоммерческих организаций, коренным образом меняющий статус некоммерческих организаций с иностранным элементом. За всю предшествующую законодательную деятельность Государственной Думы РФ законы с таким названием встречались лишь пять раз. Чем это могло быть обусловлено? Возможно, для ускорения прохождения процедуры принятия этого законопроекта палатами российского парламента, чтобы успеть до завершения формирования состава Общественной палаты РФ. Члены Общественной палаты обращались в Государственную Думу с просьбой отложить рассмотрение законопроекта. К тому же этот нормативный акт не был указан в перечне важнейших законопроектов, подлежащих рассмотрению в ноябре — декабре 2005 г., который систематически публикуется в «Российской газете» <28>. ——————————— <28> См., напр.: Российская газета. 2005. 4 окт., 1 дек.
Проект Закона <29> был внесен группой депутатов Государственной Думы во главе с председателем Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций С. А. Поповым. ——————————— <29> Проект закона N 233364-4 // http://asozd. duma. gov. ru.
Можно выделить следующие смысловые блоки в законе: 1) запрещение деятельности иностранцев в закрытых местностях (ЗАТО); 2) ограничение личного участия и содействия иностранцев в деятельности российских неправительственных организаций; 3) ограничение прав иностранцев в создании некоммерческих организаций; 4) ужесточение государственного контроля всего спектра некоммерческих организаций, в том числе не имеющих прав юридического лица; 5) распространение правового режима общественных объединений на все иные виды некоммерческих организаций (кроме созданных при участии органов власти). По утверждению авторов законопроекта, после изучения международной практики Госдума выбрала средний вариант между слишком либеральным и чрезвычайно жестким <30>. ——————————— <30> Общественные организации: доверяй, но проверяй // Парламентская газета. 2005. 28 дек.
Окончательный вариант Закона был существенно смягчен. Так, например, было исключено требование об обязательном уведомлении регистрирующего органа общественным объединением, не являющимся юридическим лицом. По утверждению С. А. Попова, эта норма была направлена прежде всего на защиту интересов самих же общественных объединений: «Пока общественные объединения не образуют юридическое лицо и не выходят во внешний мир, не общаются с властью, их внутренняя деятельность, по большому счету, нико го не волнует. Но сегодня они достаточно активные, они хотят не только сотрудничать с властью, они ставят перед властью вопросы, начиная от просьбы арендовать помещение до желания участвовать в массовых мероприятиях» <31>. ——————————— <31> Из подполья. Общественные организации должны уведомлять власть о своем существовании // Российская газета. 2005. 24 нояб.
Законопроект в первоначальной редакции предусматривал: — возможность осуществления деятельности на территории Российской Федерации международными и иностранными некоммерческими организациями только через структурные подразделения — общественные организации. Аналогичное правило было введено ЦИК и СНК СССР в 1932 г. <32>; ——————————— <32> Постановление ЦИК и СНК СССР от 07.09.1932 «О порядке деятельности в пределах Союза ССР иностранных и международных добровольных обществ и союзов» // СЗ СССР. 1932. N 67. Ст. 404.
— значительное расширение полномочий контрольных органов по отношению к некоммерческим организациям; — установление шестимесячного срока для перерегистрации некоммерческих организаций. Такое же правило было предусмотрено Положением об обществах 1928 г.; — обязательную регистрацию общественных объединений, не являющихся юридическими лицами. Председатель Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Э. Панфилова охарактеризовала проект Закона следующим образом: «Более одиозного законопроекта в нынешнюю Думу не вносилось. Местами он откровенно циничный, а местами — вопиюще безграмотный с юридической точки зрения» <33>. ——————————— <33> См.: Элла Памфилова и Владимир Лукин выступают в защиту НКО // www. sova-center. ru.
Совет Европы в своем предварительном заключении <34> отметил следующее: ——————————— <34> Предварительное заключение о поправках в федеральные законы Российской Федерации, касающиеся некоммерческих организаций и общественных объединений // www. coe. int.
1) свобода создавать союзы и вступать в них должна быть правилом, а ограничения этой свободы — исключением; 2) требование о регистрации по своей сути не вызывает возражений с точки зрения свободы объединений; 3) наделение дополнительными полномочиями контролирующих органов в целях борьбы с терроризмом и отмыванием денег является обоснованным в силу п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; 4) вместе с тем многие положения законопроекта вызывают озабоченность в связи с отказом от презумпции добросовестности, зарегулированностью процедуры регистрации, отсутствием ограничений при проведении контрольных мероприятий, недостаточной правовой определенностью для роспуска общественных объединений. После вмешательства Уполномоченного по правам человека в РФ, членов Общественной палаты, международных организаций и правительств иностранных государств <35> Президент РФ направил Председателю Государственной Думы заключение <36>, в котором поддержал концепцию законопроекта, сделав отдельные замечания, частично учитывающие замечания правозащитников. ——————————— <35> См., напр.: Заявление членов Общественной палаты и Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека // www. hro. org. <36> Заключение на проект Федерального закона N 233364-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // www. kremlin. ru.
Срок регистрационных действий увеличивается по сравнению с ранее действовавшим (один месяц) не менее чем в полтора раза для общественных объединений и более чем в 5 раз (ранее 5 рабочих дней) <37> для прочих некоммерческих организаций, поскольку новая редакция Закона не устанавливает предельный срок для выдачи заявителям необходимого комплекта документов, в частности не учитывает время для двойной пересылки документов между Министерством юстиции РФ и ФНС (их территориальными органами). Как указано в п. 22 действующего Административного регламента, «общий срок предоставления государственной услуги центральным аппаратом Минюста России и его территориальными органами, без учета времени на исполнение функций регистрирующим органом (налоговой инспекцией. — А. И.), не должен превышать: 33 дней в отношении общественных объединений, 30 дней — политических партий, одного месяца и трех дней или шести месяцев и трех дней (при проведении государственной религиоведческой экспертизы) — религиозных организаций и 17 рабочих дней — иных некоммерческих организаций» <38>. ——————————— <37> См.: Срок регистрации НКО увеличится до 23 дней // www. sarbc. ru. <38> Приказ Минюста России от 30.12.2011 N 455.
Очередная поправка в Закон «Об общественных объединениях» (Федеральный закон от 23.07.2008 N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации») перенесла важную составляющую правового регулирования — порядок регистрации — с правительственного на ведомственный уровень, что, безусловно, привело к снижению правовой защищенности. Однако и до этого момента Министерство юстиции РФ находило способ корректировки правительственных актов, не прибегая к официальной процедуре инициирования внесения изменений. Потенциальная лазейка, которая могла использоваться неблагонадежными социальными группами для легализации своей деятельности, — внесение изменений в учредительные документы (например, в части названия) ранее зарегистрированных НКО была пресечена весьма интересным образом. Утвержденная Правительством РФ форма о внесении изменений в уставные документы НКО предусматривала возможность предоставления инкорпорированного устава либо неинкорпорированных изменений (в новой редакции либо в форме изменений). Каким-то загадочным образом указанная вариативность нарушила права Ульяновского областного союза потребительских обществ, по жалобе которого Верховный Суд в решении от 14.02.2008 по делу N ГКПИ07-1201 признал незаконным предъявление в регистрирующий орган изменений и дополнений в учредительные документы в неинкорпорированной форме. Самое интересное не в том, что возможность выбора нарушает права кооперативного движения, а в том, что начальник отдела регистрации политических партий — представитель Федеральной регистрационной службы пошла против позиции Правительства РФ, полагавшей в удовлетворении заявления отказать, и поддержала требования кооператива. Действующий Административный регламент <39>, устанавливающий процедуру регистрации НКО, можно охарактеризовать как соответствующий актам большей юридической силы, если не принимать во внимание его противоречие Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР 1991 г. в части запрета органам государственной власти ограничивать право граждан на объединение во внесудебном порядке. Следует отметить, что Министерство юстиции РФ и не рассматривает Декларацию 1991 г. в качестве действующего источника права. Кроме того, в нарушение требований к административным регламентам перечень документов, необходимый для государственной регистрации ликвидации юридического лица, открытый, что является коррупциогенным фактором. ——————————— <39> Утв. Приказом Минюста России от 30.12.2011 N 455.
Для некоммерческих организаций был предусмотрен особый режим проведения проверок. Законодатель делегировал его регламентацию Министерству юстиции РФ. И лишь в 2009 г. на проверки в отношении некоммерческих организаций было распространено федеральное законодательство о защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля, и то в части периодичности проведения проверок. При обсуждении проекта административного регламента о проведении проверок <40> ответственные работники Министерства юстиции, по-видимому, перепутали ведомство и эпохи, попытавшись присвоить себе права сотрудников НКВД: безоговорочное требование о предоставлении изолированного помещения, средств связи и загадочных «организационно-технических средств». В итоговой редакции претензии ведомства были уменьшены и смягчены путем добавления оговорки «при наличии возможности». ——————————— <40> Ссылаясь на внутренние установления, Минюст в нарушение требований о круглосуточном доступе к официальной информации не обеспечивает такой возможности для проектов нормативно-правовых актов, которые были предметом обсуждения ранее. Доступ к ним закрывается.
Следует отметить, что в 2011 г. органами юстиции произведены 591 внеплановая и 7311 плановых проверок НКО с освоением 476,7 млн. руб. <41>. Путем подсчета устанавливается, что усредненная стоимость проверки одной НКО в 2011 г. составляла более 60 тыс. руб., притом что большая часть проверок являются камеральными, т. е. проходят без выезда. ——————————— <41> Доклад «Об осуществлении Министерством юстиции Российской Федерации государственного контроля в сфере деятельности некоммерческих организаций и об эффективности такого контроля» // http://minjust. ru/nko/ kontrol/obschie_polojeniya.
Как говорил Иммануил Кант, в каждом знании столько истины, сколько в нем математики. И эта фраза великого мыслителя должна иметь отношение и к анализу данных органов юстиции. В указанном выше отчете за 2011 г. приводятся следующие данные: «На 2011 год было запланировано проведение 7311 проверок некоммерческих организаций, проведено 7250 плановых проверок, исполнение плана составило 85%. На 2012 год запланировано 7577 проверок некоммерческих организаций (-20%)». Карт-бланш, полученный органами юстиции от государства на борьбу с «оранжевой чумой», дает некоторые возможности в более избирательном применении законодательства, но изменить законы математики пока не может никто: 7250 — это не 85% от 7311, а 99%, и 7577 не меньше 7311 на 20%, а больше на 4%. Более того, отчет, предоставленный Минюстом России в Министерство экономического развития, приводит другие итоги работы за 2011 г. — 6735 проверок, что соответствует 70 тыс. руб. за одну проверку. Другая, не менее затратная для налогоплательщиков так называемая государственная функция, осуществляемая Министерством юстиции РФ в области НКО, — информирование граждан и организации о зарегистрированных НКО. В Перечне государственных функций, размещенном на официальном сайте Минэкономразвития России, в качестве обоснования сохранения за Министерством юстиции этой функции указано, что «предоставление подобной информации иными органами власти невозможно ввиду того, что ведение реестров, содержащих предоставляемую информацию, в том числе реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, осуществляется Минюстом России и его территориальными органами. Пополнение соответствующих реестров осуществляется на основании сведений, полученных в рамках предоставления иных государственных услуг Минюстом России и его территориальными органами». Если сравнить содержание ведомственного реестра, размещенного на сайте Минюста России для всеобщего сведения и официальных выписок, предоставляемых по запросам граждан, можно констатировать, что какой-либо новой информации ведомственный реестр (по крайней мере, в открытой его части) по сравнению с ЕГРЮЛ не содержит, за исключением сведений об учетном номере и дате приостановления деятельности. Таким образом, имеют место явления дублирования и параллелизма в управленческой деятельности, неизбежно влекущие ошибки. Например, Ассоциация российских дипломатов (ОГРН 1047746007594) — «общественная организация МИД России» (именно такая формулировка используется на официальном сайте МИД), согласно данным ЕГРЮЛ на 10.10.2012, значится как действующее юридическое лицо, вместе с тем, согласно сведениям ведомственного реестра Минюста России, указанная общественная организация имеет статус «исключена». Указанная проблема была подмечена еще в 2005 г. директором Федеральной регистрационной службы, который, ссылаясь на отсутствие законодательной базы, регулирующей взаимодействие ФНС России и Росрегистрации, требовал: «…провести выверку учетных данных Росрегистрации по общественным и религиозным объединениям с данными, подтверждающими факт записи об общественном и религиозном объединении в Единый государственный реестр юридических лиц. В настоящее время эти данные в значительном числе регионов не совпадают. Так, данные территориальных органов Росрегистрации превышают данные Федеральной налоговой службы в Санкт-Петербурге на 3587 объединений, Московской области на 4217, Свердловской области на 3067, Белгородской области на 2349. Вместе с тем в отдельных субъектах Российской Федерации общественных объединений, включенных налоговыми органами в Единый государственный реестр, больше, чем состоящих на учете в территориальных органах Росрегистрации. Данные факты имеют место в Астраханской, Пензенской, Тверской областях, Москве, Республике Хакасия, ряде других субъектов Российской Федерации» <42>. ——————————— <42> Доклад директора Федеральной регистрационной службы С. Н. Мовчана на всероссийском совещании Федеральной регистрационной службы. 01.04.2005 // http://rosreg. rosreestr. ru/ news/ official_performances/990428.
Сохранение в новой России функции регистрации НКО (включая ведение отдельного конфликтующего ведомственного реестра, правовая природа которого не определена законодательством) за отдельным органом, полагаем, было обусловлено особым статусом административного преемника НКВД СССР — Минюста России. Что касается административных регламентов — повседневных рабочих документов должностных лиц, следует отметить интересную закономерность: несмотря на то что Минюст России является органом координации проведения антикоррупционных экспертиз <43>, регламенты размещаются министерством либо в неполном объеме, либо по неустановленной форме, либо в существенно сокращенные сроки. После завершения экспертизы Минюст России, одно из немногих министерств, закрывает доступ к соответствующим страницам своего официального сайта. Так, например, Административный регламент по регистрации символики НКО был доступен в неполном объеме и только в период празднования Нового года, а именно с 27.12.2011 по 10.01.2012, хотя по аналогии с п. 24 Правил разработки и утверждения административных регламентов <44> этот срок обсуждения должен составлять не менее одного месяца, а доступ к размещенной информации должен быть свободен и обеспечен круглосуточно <45>. ——————————— <43> Принимает решение о присвоении статуса независимого эксперта, участвует в разработке методики экспертизы, планирует вести реестр проектов НПА и поступивших по ним экспертных заключений и, конечно, сам проводит антикоррупционную экспертизу при осуществлении регистрации ведомственных НПА. <44> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». <45> Приказ Минэкономразвития России от 16.11.2009 N 470 «О требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти».
Следует отметить, что действующая редакция Федерального закона «Об общественных объединениях» (ст. 24) определяет, что порядок регистрации символики устанавливается законодательством. Согласно ст. 4 данного Закона под законодательством следует понимать Гражданский кодекс, указанный Федеральный закон и иные законы об отдельных видах общественных объединений. Таким образом, акт министерства не может претендовать на выполнение этой функции, поскольку в иерархическом ряду находится на более низкой ступени. С другой стороны, Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» не содержал оговорки о форме акта, которым устанавливается порядок регистрации, но этот Закон также не предусматривал и основания отказа в регистрации символики. Данная неполнота законодательства не может быть восполнена в административном регламенте, который, как известно, документ сугубо процедурный, следовательно, не может содержать норм материального права <46>. В октябре 2011 г. Министерство юстиции инициировало процедуру внесения изменений в законодательные акты в целях обеспечения легитимности своей деятельности по регистрации символики НКО, однако этот законопроект не внесен в Государственную Думу до настоящего времени. ——————————— <46> «Регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей… в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона» (Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 N 373).
Согласно подп. «б» п. 3 ст. 2 Федерального закона от 20.07.2012 N 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» к компетенции Минюста России отнесено утверждение порядка ведения реестра таких организаций. В связи с этим Минюстом России был вынесен на общественное обсуждение проект Приказа «О Порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» <47>. Не вдаваясь в обсуждение законодательных изменений по существу, следует отметить, что Минюст России и в данном случае уклоняется от соблюдения требований, установленных законодательством к проектам административных регламентов. Эти требования характеризуются, в частности, обязанностью федеральных органов исполнительной власти установить более длительный срок проведения экспертизы, разместить проект регламента на межведомственном портале «Административная реформа», истребовать заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия, прописать ответственность должностных лиц, установить порядок совершения действий в электронном виде и многое другое. В попытке обойти эти требования Минюст России ссылается на то обстоятельство, что предлагаемый к принятию документ не административный регламент, а порядок ведения реестра и что «не исключает утверждение административного регламента, регулирующего порядок внесения сведений о некоммерческих организациях в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», который «будет принят с учетом требований Федерального закона N 210-ФЗ и Постановления Правительства N 373/2011» <48>. ——————————— <47> См.: www. minjust. ru/node/ 2592?theme=minjust. <48> Письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 15.11.2012 N 15-92799/12 // http://forum. yurclub. ru.
Согласиться с таким подходом не представляется возможным по следующим основаниям. Административный регламент — это и есть «нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги» <49>, на чем настаивал сам Минюст России в защиту своей позиции относительно наличия у него полномочия по установлению порядка регистрации символики НКО, которая регулируется Административным регламентом <50>. Помимо прочего, издание двух НПА — «порядка ведения реестра» и «порядка внесения сведений в реестр» — представляется избыточным, неизбежно приведет к коллизионности, а следовательно, к повышению дискреции должностных лиц и нарушению прав субъектов гражданского общества. ——————————— <49> См.: ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». <50> Письмо Минюста России от 27.12.2011 N 15/04678-АФ // http://forum. yurclub. ru.
Знаковым событием было вынесение 12 апреля 2011 г. Европейским судом по правам человека (дело «Республиканская партия против России», жалоба N 12976/07) решения, которое должно существенно поправить российскую правоприменительную практику в отношении НКО. Судом было подчеркнуто, что вмешательство во внутренние дела партий, в том числе и при проведении процедуры регистрации, допускается лишь в целях защиты прав членов партии, например в случаях жалоб со стороны членов партии при наличии серьезного и внутреннего конфликта <51>. Таким образом, отказы в регистрации НКО по формальным основаниям теперь могут быть легко отменены в судебных инстанциях. ——————————— <51> См.: http://genproc. gov. ru/documents/ espch/document-75028/.
В связи с этим решением ЕСПЧ либо по какой-то иной причине Министерство юстиции РФ выступило с неожиданной инициативой о распространении режима коммерческих организаций в вопросах регистрации и контроля на некоммерческие: уведомительная регистрация, отмена специальной отчетности <52>. Однако по результатам рассмотрения законопроекта Минфин России, ЦИК РФ, Генеральная прокуратура и другие ведомства высказали концептуальные замечания. Таким образом, неожиданный либеральный проект поддержан российским чиновничеством не был. ——————————— <52> Партии приравняют к бизнесу? // Российская газета. 2011. 1 нояб.
Для приведения правового статуса общественных объединений в соответствие с первоначальными установками демократических реформ 1905 и 1990 гг. необходимо в сфере правовой регламентации деятельности общественных объединений предпринять следующие шаги. 1. Передать функции регистрации общественных объединений от органов Министерства юстиции РФ в ведение органа, занимающегося вопросами регистрации всех юридических лиц, — Федеральной налоговой службе, которая в настоящий момент осуществляет явочную регистрацию иных юридических лиц, в том числе некоторых видов некоммерческих организаций <53>. ——————————— <53> При этом следует помнить, что в случае реализации функции по государственной регистрации общественных объединений органом, отличным от ФНС, нарушается принцип одного окна, представляется затруднительной реорганизация и преобразование общественных объединений.
Декларация прав и свобод человека и гражданина РСФСР 1991 г. позволяет сохранить контроль на стадии регистрации (что, возможно, уместно для благотворительных обществ). Но этот контроль должен быть судебным. Регистрационная функция не будет противоречить статусу суда, поскольку к ведению судов в настоящее время относится разрешение дел, рассматриваемых в порядке особого производства <54>. Тем более что соответствующая практика имеется, в 1917 — 1920 гг. дела рассматривались в рамках охранительного производства. ——————————— <54> См.: подраздел IV раздела II ГПК РФ.
Деятельность органов юстиции в этой области должна быть прекращена. Оставление этой функции за специализированными органами возможно лишь в случае распространения порядка регистрации профессиональных союзов (уведомительная регистрация) на все общественные объединения с сохранением права за государственным органом на обращение в суд с иском о ликвидации или приостановлении деятельности объединения. 2. Отменить внесудебный порядок приостановления и прекращения деятельности общественных объединений, в том числе с иностранным участием. 3. Вывести из состава комплекта документов, подаваемых в регистрирующий орган, документ о предоставлении юридического адреса, поскольку до момента регистрации в качестве юридического лица некоммерческая организация не обладает способностью заключать договоры и вообще исполнять какие-либо гражданско-правовые обязанности. 4. Отменить обязанность общественного объединения ежегодно информировать регистрирующий орган о продолжении деятельности, местонахождении объединения и руководителя. Поскольку эти сведения согласно налоговому законодательству и законодательству о государственной регистрации юридических лиц имеются в распоряжении налогового органа. К сожалению, не представляется возможным в рамках одной статьи рассмотреть другие важные аспекты правовой политики по отношению к НКО, в том числе текущую практику приостановления и ликвидации НКО, дополнительные пункты в регистрации и отчетности «иностранных агентов», вопросы дублирования процедур регистрации символики Минюстом России с регистрацией объектов интеллектуальной собственности в Роспатенте, предмет и методы проведения проверок НКО, а также ряд других аспектов. В заключение следует подчеркнуть, что сущность правовой политики, проводимой правящей элитой по отношению к третьему сектору на всех этапах российской истории (за исключением 1917 — 1920 гг.), может быть выражена словами наркома внутренних дел В. Н. Толмачева: «В нашей стране со всякого типа общественностью мы должны обходиться очень осторожно, ибо мы можем очень легко прослыть оголтелыми администраторами, прослыть как государство, которое правит при помощи бесшабашного произвола» <55>. Таким образом, и ранее, и сейчас, что подтверждается указанным выше решением ЕСПЧ, наиболее эффективным сдерживающим власть от произвола фактором является мнение иностранных, особенно европейских, правительств. ——————————— <55> Цит. по: Ильина И. Н. Указ. соч. С. 58.
