СОЗДАНИЕ В РОССИИ ОБОСОБЛЕННЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ИНОСТРАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А. В. ЧУРЯЕВ
Чуряев Александр Владимирович, доцент Академии Федеральной службы охраны Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается правовой механизм создания на территории Российской Федерации обособленных подразделений иностранных некоммерческих организаций, анализируются возникающие при этом проблемы и формулируются конкретные законотворческие предложения.
Ключевые слова: иностранная некоммерческая организация, Министерство юстиции РФ, филиал, представительство, легитимация.
Creation in Russia the isolated divisions foreign non-profit organizations: features of legal regulation A. V. Churyaev
In article the legal mechanism of creation in the territory of the Russian Federation of the isolated divisions of foreign non-profit organizations is considered, problems arising thus are analyzed and specific legislative proposals are formulated.
Key words: foreign non-profit organization, Ministry of Justice of the Russian Federation, branch, representation, legitimation.
В настоящее время законодательство позволяет выделить несколько форм осуществления иностранными юридическими лицами деятельности на территории Российской Федерации, среди которых особое место занимает создание обособленных подразделений (филиалов и представительств). По данным Государственной регистрационной палаты при Министерстве юстиции РФ, на 1 июля 2010 г. в сводный государственный реестр внесено свыше 20 тысяч представительств и более 1000 филиалов иностранных юридических лиц <1>. Эти цифры свидетельствуют о том, что создание обособленных подразделений является одной из наиболее распространенных форм осуществления иностранными юридическими лицами деятельности на территории Российской Федерации. При этом в современном деловом обороте создание филиалов и представительств довольно часто предшествует созданию иностранной компанией на территории России самостоятельного юридического лица. В результате этого они оцениваются как привлекательные формы, поскольку иностранная компания через данные структуры может предварительно оценить риски, связанные с тем или иным видом деятельности. ——————————— <1> См.: Смирнова Е. С. Некоторые аспекты процедуры аккредитации обособленных подразделений иностранных юридических лиц на территории Российской Федерации // Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: Россия и СНГ / Под ред. Р. А. Адельханяна. М., 2012. С. 211.
Правовой основой создания на территории Российской Федерации филиалов и представительств иностранных юридических лиц являются положения ст. 21 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» <2>, Временное положение о порядке аккредитации филиалов иностранных юридических лиц, создаваемых на территории Российской Федерации (утверждено Министерством юстиции РФ 31 декабря 1999 г.) <3>, а также Положение о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций (утверждено Постановлением Совета министров СССР от 30 ноября 1989 г. N 1074) <4>. Однако следует учитывать, что приведенные нормативные акты распространяются прежде всего на иностранных инвесторов, т. е. лиц, открывающих на территории Российской Федерации обособленные подразделения для осуществления предпринимательской деятельности и получения прибыли. ——————————— <2> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493. <3> Официально не опубликовано. <4> Свод законов СССР. Т. 9. С. 173.
Применительно к иностранным некоммерческим организациям, желающим создать на территории Российской Федерации обособленные подразделения, действуют иные нормативные акты. Основной из них — Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <5>. В данном Законе определено, что под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы. Иностранная некоммерческая неправительственная организация может осуществлять свою деятельность на территории Российской Федерации через свои структурные подразделения — отделения, филиалы и представительства. При этом если отделения признаются формой некоммерческой организации и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц, то филиалы и представительства иностранных некоммерческих неправительственных организаций приобретают правоспособность на территории Российской Федерации иначе, а именно со дня внесения соответствующих сведений в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций. ——————————— <5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Порядок легитимации филиалов и представительств иностранных некоммерческих неправительственных организаций регламентирован в ст. 13.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях». В ней установлено, что иностранная некоммерческая неправительственная организация в течение трех месяцев со дня принятия решения о создании на территории Российской Федерации филиала или представительства уведомляет об этом уполномоченный орган. Функции такого уполномоченного органа в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 выполняет Министерство юстиции РФ. Для реализации установленной законом обязанности по легитимации иностранная некоммерческая неправительственная организация, желающая создать на территории Российской Федерации филиал или представительство, направляет в Министерство юстиции РФ уведомление по форме, утвержденной Приказом Министерства юстиции РФ от 25 марта 2009 г. N 84 <6>, а также прикладывает к нему следующие документы: ——————————— <6> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 19.
а) учредительные документы иностранной некоммерческой неправительственной организации; б) решение руководящего органа иностранной некоммерческой неправительственной организации о создании филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации; в) положение о филиале или представительстве иностранной некоммерческой неправительственной организации; г) решение о назначении руководителя филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации; д) документ с изложением целей и задач создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации. В течение тридцати дней со дня получения уведомления Министерство юстиции РФ рассматривает представленные документы, заносит соответствующие сведения в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций и выдает выписку из такого реестра руководителю филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации. Со дня внесения в указанный реестр соответствующих сведений возникает правоспособность филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации на территории Российской Федерации. Иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть отказано во внесении в реестр сведений о филиале или представительстве по следующим основаниям: а) если необходимые сведения и документы представлены не полностью либо данные документы оформлены в ненадлежащем порядке; б) если установлено, что в представленных учредительных документах иностранной некоммерческой неправительственной организации содержится недостоверная информация; в) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации противоречат Конституции РФ и законодательству Российской Федерации; г) если цели и задачи создания филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности и национальным интересам Российской Федерации; д) если ранее внесенные в реестр филиал или представительство иностранной некоммерческой неправительственной организации были исключены из реестра в связи с грубым нарушением Конституции РФ и законодательства Российской Федерации. Специальные правила предусмотрены в отношении религиозных организаций. На них в силу ст. 1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» действие этого Закона не распространяется. В ст. 13 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» <7> закреплено, что Порядок регистрации, открытия и закрытия представительства иностранной религиозной организации устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Такой Порядок установлен Приказом Министерства юстиции РФ от 3 марта 2009 г. N 62 <8>. ——————————— <7> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465. <8> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 13.
Прежде всего в указанном Порядке установлено, что представительство считается открытым со дня его регистрации Министерством юстиции РФ. Для осуществления регистрационных действий в Министерство юстиции РФ должны быть представлены следующие документы: а) заявление об открытии и регистрации представительства; б) положение о представительстве; в) в случае открытия представительства при российской религиозной организации — соответствующее решение правомочного органа и заявление этой организации; г) решение правомочного органа иностранной религиозной организации (организаций) об открытии своего представительства в Российской Федерации и назначении руководителя представительства (представителя); д) копии учредительных документов, свидетельства о регистрации или иных правоустанавливающих документов иностранной религиозной организации. Министерство юстиции РФ осуществляет проверку представленных документов в течение трех месяцев со дня получения всех документов. В необходимых случаях этот срок может быть продлен до шести месяцев. При этом особо отмечается, что Министерство юстиции РФ вправе запросить от заявителя дополнительные сведения, а также проверить достоверность содержащейся в представленных документах информации. Решение о регистрации представительства является основанием для внесения сведений о нем в реестр представительств иностранных религиозных организаций, открытых в Российской Федерации, который также ведет Министерство юстиции РФ. При этом особо отмечается, что при принятии решения о регистрации представительства Министерство юстиции РФ выдает заявителю свидетельство о регистрации представительства иностранной религиозной организации сроком на 3 года. Срок действия свидетельства может быть продлен на последующие 3-летние периоды при наличии соответствующего заявления от иностранной религиозной организации. Порядком регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций особо выделены основания для отказа в регистрации представительства. К ним относятся: а) цели и деятельность иностранной религиозной организации, заявляющей об открытии своего представительства в Российской Федерации, противоречат Конституции РФ и законодательству Российской Федерации; б) представленные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации или содержат недостоверные сведения; в) ранее зарегистрированное на территории Российской Федерации представительство было закрыто в связи с осуществлением деятельности, запрещенной законом, или с иными нарушениями законодательства Российской Федерации. Оценивая качество приведенных правовых норм, можно отметить, что они в целом сформулированы более качественно, чем нормы, регламентирующие порядок открытия обособленных подразделений иностранных юридических лиц, осуществляющих инвестиции. Прежде всего этому способствует достаточно высокая степень системного единства нормативных актов, регулирующих рассматриваемые отношения, их широкая законодательная основа. В то же время можно выделить и некоторые направления по дальнейшему совершенствованию правового регулирования. Во-первых, следует подумать об унификации правового регулирования отношений по легитимации обособленных подразделений иностранных коммерческих и некоммерческих организаций. Установленная законодателем дифференциация в зависимости от целей деятельности иностранного юридического лица, по нашему мнению, не имеет объективных оснований. Представляется, что государство должно стремиться к тому, чтобы существовали единые правила легитимации, применяемые в отношении всех иностранных юридических лиц — как коммерческих, так и некоммерческих. Это должно выражаться в едином наименовании процедуры такой легитимации, в единых требованиях, предъявляемых к представляемым заявителями документам, к содержанию проверки таких документов, к перечню оснований для отказа в легитимации, в создании единого реестра филиалов и представительств иностранных юридических лиц. Такой подход позволит выработать единую методологическую основу правового регулирования отношений по легитимации обособленных подразделений иностранных юридических лиц, а также будет способствовать более ясному пониманию иностранными субъектами отечественного законодательства. В то же время следует учитывать, что предлагаемая унификация не должна являться абсолютной. Она не исключает необходимости закрепления в специальных нормативных актах особых правил легитимации отдельных видов филиалов и представительств иностранных юридических лиц, создание которых на территории Российской Федерации может повлечь угрозу ее безопасности (например, обособленных подразделений кредитных организаций, религиозных организаций, организаций по усыновлению (удочерению) детей и т. п.). Во-вторых, вызывают критику положения Порядка регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций, позволяющие Министерству юстиции РФ требовать от заявителя, представившего необходимые документы, дополнительные сведения. Иными словами, указанный Порядок позволяет Министерству юстиции РФ требовать от заявителя фактически неограниченный объем документов. Представляется, что такое положение не соответствует основным принципам осуществления административных процедур и прежде всего создает для иностранной религиозной организации неопределенность в том, какие конкретно документы могут потребоваться для открытия представительства на территории Российской Федерации. Кроме того, указанное дискреционное полномочие Министерства юстиции РФ создает для недобросовестных должностных лиц законодательную возможность злоупотреблять своими полномочиями, запрашивая у заявителя все новые и новые сведения и этим затягивая процедуру регистрации представительства. В связи с этим полагаем, что в Порядке регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций следует установить исключительно исчерпывающий перечень документов, которые Министерство юстиции РФ вправе требовать от заявителя. В-третьих, немало вопросов возникает при оценке перечня оснований для отказа в легитимации обособленных подразделений. Например, в перечне, закрепленном в ст. 13.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», представляется необоснованным ограничение законодателем применения отказа во внесении сведений в реестр за обнаружение недостоверных сведений лишь в учредительных документах иностранной некоммерческой неправительственной организации. Ведь ложные сведения могут указываться и в иных документах (например, в уведомлении, в решении о создании филиала или представительства, в положении о филиале или представительстве и т. п.). В связи с этим, по нашему мнению, в закон необходимо внести поправки, которые бы однозначно свидетельствовали о том, что проверке на предмет достоверности содержащихся сведений должны подвергаться все представленные в Министерство юстиции РФ документы. Надлежащим примером в этом отношении может служить формулировка основания для отказа в регистрации представительства иностранной религиозной организации — «представленные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, Порядка или содержат недостоверные сведения». Кроме того, возникают сомнения в обоснованности выделения такого основания для отказа, как повторная подача документов на легитимацию филиала или представительства при условии, что ранее они были исключены из реестра в связи с грубым нарушением Конституции РФ и законодательства Российской Федерации. Похожее (но еще более жесткое) основание закреплено Порядком регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций — «ранее зарегистрированное на территории Российской Федерации представительство было закрыто в связи с осуществлением деятельности, запрещенной законом, или с иными нарушениями законодательства Российской Федерации». Несмотря на свою разумность, формулировка этого основания (особенно в отношении обособленных подразделений иностранных религиозных организаций) кажется слишком императивной и, как следствие, не оправданной. Ведь нельзя исключать, что допущенные нарушения, например, были совершены руководством обособленного подразделения без ведома иностранной некоммерческой организации либо иностранная некоммерческая организация изменила приоритеты в направлениях своей деятельности и т. п. Представляется, что более справедливым было бы установить временной промежуток, в течение которого в отношении иностранной некоммерческой организации, филиал или представительство которой были ранее исключены из реестра по указанным основаниям, действовал бы запрет на создание на территории Российской Федерации новых обособленных подразделений. Следовательно, по истечении этого срока подобный запрет снимался бы и иностранная некоммерческая организация могла бы на общих основаниях подать документы на легитимацию. Привлекает внимание и то, что Порядок регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций не содержит такого основания для отказа в регистрации, как непредставление заявителем необходимых для регистрации документов. В то же время очевидно, что это не означает, что Министерство юстиции РФ при обнаружении такого обстоятельства обязано принять решение о регистрации представительства. Думается, что такое положение является не более чем ошибкой, допущенной при подготовке нормативного акта, но тем не менее подлежит исправлению путем дополнения соответствующего перечня оснований. В-четвертых, нельзя не обратить внимание на то, что Порядок регистрации, открытия и закрытия в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций исходит из того, что легитимация представительства религиозной организации является временной, т. е. осуществляется на определенный период времени (три года). Федеральный закон «О некоммерческих организациях» аналогичных положений применительно к обособленным подразделениям иностранной некоммерческой неправительственной организации не предусматривает. В литературе высказывается мнение, что указанное ограничение срока деятельности обособленных подразделений иностранных юридических лиц в Российской Федерации является одним из способов контроля и надзора со стороны государства, возможность регулировать масштабы иностранного присутствия и участия иностранных юридических лиц в деятельности на территории Российской Федерации <9>. Однако при этом обращает на себя внимание явная непоследовательность со стороны законодателя. Ведь в соответствии с действующим законодательством некоторые обособленные подразделения иностранных юридических лиц, а также все юридические лица с иностранными инвестициями регистрируются на неопределенный срок и их деятельность не подлежит прекращению по истечении какого-либо предусмотренного законом срока. ——————————— <9> См.: Варданян М. Л. Правовой механизм участия иностранных компаний в предпринимательской деятельности на территории России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 102.
По нашему мнению, установление временной легитимации филиалов и представительств иностранных юридических лиц противоречит правовой природе последней. Легитимация, какое бы наименование она ни носила (государственная регистрация, аккредитация или иное), направлена на признание правоспособности субъекта права, т. е. проявляется в признании со стороны государства субъекта права. При этом, если такая правоспособность однажды признана, проводить эту процедуру повторно нет необходимости. Противники этого подхода могут привести в обоснование своей позиции довод о том, что «перерегистрация» позволяет проверить, насколько зарегистрированный субъект в определенный момент времени соответствует предъявляемым к нему требованиям законодательства. Однако и этот довод не поддается критике. Если зарегистрированный субъект в ходе своей деятельности перестает соответствовать предъявляемым к нему требованиям, то законодательство позволяет применить к такому субъекту адекватную и более эффективную меру — его ликвидацию по заявлению уполномоченного государственного органа.
