Овсепян Ж. И., заведующая кафедрой государственного (конституционного) права юридического факультета Южного федерального университета, член Общественной палаты Ростовской области, доктор юридических наук, профессор.
В 1991 г. в Российской Федерации была проведена земельная реформа, в результате которой осуществлено выделение земельных долей гражданам, имеющим право на землю. Однако, на наш взгляд, для современной практики России распространенной является проблема, когда нарушаются права граждан, выражающаяся в частности в том, что они лишаются земельных и имущественных паев, которыми были наделены в ходе приватизации.
Нарушения возникают во многом в процессе оформления прав собственности на земельные и имущественные паи: поскольку право собственности на землю, как правило, оформлялось с обременением договором аренды, заключенным к тому же на продолжительный срок (на 10 лет и др.). В последующем руководители ряда СПК (арендаторы), проявляя высокую недобросовестность (либо некомпетентность) в управлении СПК, выразившуюся в распродаже и присвоении имущества СПК, невыплате, задержке выплат, неполной выплате зарплаты, необработке земли и т. д. с целью личного обогащения, в конечном счете привели хозяйства к преднамеренному банкротству и лишению арендодателей их земельных паев. Требования пайщиков досрочно расторгнуть такого рода договоры аренды подчас оказываются безуспешными, игнорируются, «преодолеваются», например, через проведенные с нарушением законодательства реорганизации СПК в ООО и др. Так, определением Арбитражного суда Ростовской области в отношении ООО СХП «Тацинский» введена процедура банкротства — наблюдения, что в конечном счете в ряде случаев привело сельских жителей к лишению земельных паев.
Другой формой нарушения земельных прав граждан (прав собственников на земельные паи) в современной российской практике являются нарушения этих прав (их умаление) в результате издания акций, многократно превышающих число первичных акций, что, соответственно, изменило долю в имуществе акционерной компании мелких акционеров. Так, в ЗАО «Борец» Ростовской области в дополнение к 13114 голосующих акций в 2005 г. издано 150000 шт. дополнительных обыкновенных акций. В результате уставной капитал ЗАО «Борец» увеличился с 13114 руб. до 163144 руб. С учетом того что их номинальная стоимость определена в 1 руб. за штуку и новые акции многократно превышают количество первичных акций — более чем в 10 раз, это привело к радикальному обесцениванию первичных акций и резкому уменьшению фактической доли собственности владельцев небольшого числа акций (т. е. основной части акционеров).
Практика показывает, что защита прав на земельные паи и прав, вытекающих из договоров о земельной аренде, при указанных обеих формах нарушений прав собственности даже в случаях наличия весомых доказательств нарушений затруднена в силу того, что в большинстве своем арендодатели — малообеспеченные люди, для которых юридическая защита, судебная процедура затруднительны и дорогостоящи. В результате защита оказывается неэффективной. Так, Арбитражный суд Ростовской области удовлетворил исковое заявление 17 арендодателей о признании реорганизации сельскохозяйственного кооператива ООО СПК «Тацинский» в «СХП Тацинское» незаконным (решение от 11 января 2012 г.). Однако Постановлением 15 Апелляционного суда (от 27 марта 2012 г.) это решение было отменено, в иске отказано на том основании, что пропущены сроки исковой давности. Судебный процесс с пайщиками выиграл А. Б. Сафронов — генеральный директор ООО СХП «Тацинский», ранее дважды осужденный по приговорам суда, в том числе за хищение чужого имущества путем обмана и злоупотребления (судебные приговоры от 1 августа 2003 г. и от 28 декабря 2011 г.).
В результате злоупотреблений, незаконных действий (бездействия) недобросовестных арендаторов возникают ситуации, когда сельскохозяйственные земли оказываются заброшенными, не обрабатываются, зарастают сорняком, вследствие чего может страдать плодородие почвы; а горожане недополучают отечественную сельскохозяйственную продукцию.
Проблемы, подобные указанным выше, по нашим наблюдениям, возникают вследствие трех основных объективных причин: 1) незавершенность процессов оформления прав собственности на земельные участки земель сельскохозяйственного назначения; 2) несовершенство федерального законодательства о земельно-арендных отношениях; 3) слабость (недостаточность) юридической (адвокатской) защиты прав крестьянских (фермерских) хозяйств.
Устранению первой из перечисленных выше проблем уделяется большое внимание в масштабе страны. В связи с поручением Президента Российской Федерации В. В. Путина от 12.03.2011 N ВП-П11-1436 издано письмо главы Минсельхоза России Н. Федорова руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 09.08.2012 N НФ-15-27/6939 «Об обеспечении реализации мероприятий по государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств», в котором предлагается в субъектах Российской Федерации:
а) «пересмотреть» порядки расходных обязательств с целью снятия барьеров по оформлению и получению субсидий на возмещение части затрат КФХ при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;
б) в срок до 17 сентября 2012 г. представить в адрес Минсельхоза России следующую уточненную информацию: о количестве КФХ, осуществляющих свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации; площади земельных участков сельскохозяйственного назначения, используемых КФХ (с указанием вида права); количестве КФХ, имеющих неоформленные земли; площадь земельных участков, которые необходимо оформить в собственность КФХ (сведения представляются на основании заявок фермеров);
в) провести согласно утвержденному графику тематические семинары-совещания с участием представителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, региональных отделений АККОР и глав КФХ.
В развитие задач, поставленных российским руководством, а также учитывая вышеизложенные конкретные проблемы в субъектах РФ, можно было бы предложить следующие меры государственной (региональной) поддержки крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ).
1. Составить официальный реестр крестьянских (фермерских) хозяйств в каждом субъекте РФ, с разбивкой списка по районам.
2. Установить правило, согласно которому каждый случай ликвидации крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия субъекта права собственности на крестьянское (фермерское) хозяйство производить только по согласованию с главой района с правом обжалования высшему должностному лицу субъекта РФ как гаранту прав сельхозтоваропроизводителей в регионе. О каждом случае докладывается высшему должностному лицу субъекта РФ на совещаниях глав районов.
3. Составить официальный реестр контрольно-надзорных органов исполнительной власти субъекта РФ и реестры контрольно-надзорных органов в системе управления в муниципальных образованиях субъекта РФ (в том числе в районах субъекта РФ).
4. Создать в системе информационных подразделений исполнительной власти субъекта РФ специальный «банк» нормативных актов о статусе земли, земель сельскохозяйственного назначения.
В этой связи, очевидно, целесообразно изучить возможности более широкого использования административного ресурса контрольных органов исполнительной власти государственного и муниципального уровней для защиты прав, частных и государственных интересов в сельском хозяйстве. Заслуживает обсуждения вопрос об изменениях и дополнениях в ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», о предусмотрении соответствующих оговорок в правовом регулировании, касающихся расширения сферы государственного и муниципального контроля земельно-арендных отношений.
5. Предлагаем также внести в ФЗ N 184-ФЗ норму об обязанности высшего должностного лица субъекта РФ представлять в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ отчеты о практике защиты прав сельскохозяйственных тружеников в порядке административного обжалования на основе ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» (2005 г.) в системе органов исполнительной власти субъекта РФ.
6. Предложить Прокуратуре и Россельхознадзору изучить возможности расширения внеплановых проверок в субъектах РФ в порядке государственного контроля и муниципального контроля (надзора) соблюдения законодательства об арендных отношениях в сфере землепользования и защиты прав малого и среднего предпринимательства, связанного с сельскохозяйственным товаропроизводством на основе обращений граждан.
7. Целесообразным является осуществление законодательной инициативы на предмет совершенствования законодательства и практики реализации ФЗ «О содействии развитию малого и среднего предпринимательства путем устранения административных барьеров в сфере осуществления государственного контроля (надзора)» (от 26.12.2008 N 294-ФЗ) в части рационализации (некоторого расширения) контроля исполнительной власти в сфере сельскохозяйственного производства в интересах защиты прав в системе арендных земельных отношений субъектов права собственности на земельные наделы (паи) и обеспечения плодородия почв.
8. С целью эффективной региональной поддержки производства в крестьянских (фермерских) хозяйствах в системе публичной власти актуально изучить вопрос о возможности широкого стимулирования (через льготное банковское кредитование, включенность в федеральные и региональные программы развития и др.) процессов создания крестьянских (фермерских) хозяйств, занимающихся техническим обслуживанием (с/х техника — тракторы, КАМАЗы, мельницы и др.) не только себя, но и предоставляющих (за плату по итогам сбора урожая) технику другим КФХ. Ввести в практику (подобно тому, как это организовано в Германии) составление в каждом районе субъекта РФ двух «обезличенных» списков КФХ: 1) тех, кто готов оказывать помощь сельскохозяйственной техникой, и 2) тех, кто нуждается в поддержке с/х техникой. Посредничество в «сведении» и разрешении третейских споров между ними возложить на негосударственную структуру (допустим, Ассоциацию крестьянских (фермерских) хозяйств — АККОР). Такая система могла бы стать рыночным аналогом МТС советского периода.
9. С целью совершенствования защиты прав сельхозтоваропроизводителей считаем необходимым в соответствующих субъектах РФ выделить дополнительные бюджетные ставки юристов, специализирующихся на сельскохозяйственных вопросах. Обсудить (заключить) договоры с юридическими вузами по вопросу о радикальном расширении практики, целевой подготовки и обязательном трудоустройстве в сельских территориях их выпускников. Ввести должность юриста в каждом из районов субъекта РФ. Рассмотреть возможность создания юридической службы АККОР.
10. С учетом того, что РО географически относится к категории сельскохозяйственных регионов, ввести должность Уполномоченного по правам собственников крестьянских (фермерских) хозяйств в субъектах РФ, учреждаемого при высшем должностном лице субъекта РФ, избираемого на съезде крестьян (фермеров) субъекта РФ, принять законы в субъектах РФ (либо правовой акт высшего должностного лица субъекта РФ) о статусе Уполномоченного.
Немалый резерв поддержки крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) лежит в сфере совершенствования земельного законодательства. В этой связи в Приложении дан проект ФЗ об изменениях в земельное законодательство, одобренный на выездном заседании круглого стола.
Приложение
Предложение о совершенствовании федерального
земельного законодательства
(выписка из итогового решения выездного заседания
круглого стола Комиссии Общественной палаты
Ростовской области, проведенного 07.07.2012 на базе
Южного федерального университета)
1. Ввести в ст. 619 ГК РФ либо в ст. 46 ЗК РФ норму о том, что в отношении аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения базовым основанием для досрочного расторжения договора аренды по требованию арендодателя является случай, когда арендатор по истечении установленного договором срока платежа однократно не вносит или вносит не в полном объеме арендную плату.
Ныне в ст. 619 ГК РФ установлено в качестве базового основание для досрочного расторжения договора аренды — по требованию арендодателя в случае, когда арендатор более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату.
2. Внести в ч. 5 и ч. 6 ст. 22 ЗК РФ изменения: передать права и обязанности арендатора по договору третьему лицу, отдать арендные права участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив арендатор вправе только при наличии письменного согласия собственника земельного участка (арендодателя), если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.
3. Часть 4 ст. 11.2 ЗК РФ, которая предусматривает образование (выделение) земельных участков только при наличии в письменной форме согласия… арендаторов земельных участков, из которых при… выделе образуются земельные участки, дополнить положением о том, что «не требуется такое согласие на образование земельных участков из земельных участков земель сельскохозяйственного назначения, а также из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности».
