(Зубарева О. Г.) («Семейное и жилищное право», 2013, N 2)
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СЕМЕЙНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>
О. Г. ЗУБАРЕВА
——————————— <*> Zubareva O. G. On the problem of reforming the family law.
Зубарева Ольга Григорьевна, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права ФГБОУ ВПО «Южно-Российский институт — филиал РАНХИГС при Президенте РФ», кандидат юридических наук.
Статья посвящена анализу норм действующей ст. 24 СК РФ и законопроекта N 42197-6. Автор выявляет в них коррупциогенные факторы, обосновывает вывод о существовании предпосылок нарушения прав и интересов несовершеннолетних.
Ключевые слова: коррупциогенные факторы, место жительства детей, социальный патронат, несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении.
The article analyses the regulations of article of law N 24, Family Code of the Russian Federation, and Bill N 42197-6. The author brings to light the corruption-causing factors, makes conclusion on the prerequisites for juvenile abuse.
Key words: corruption-causing factors, place of residence of children, social patronage, juvenile, socially-vulner-able.
Вопросы, связанные с правовым положением детей, всегда актуальны. Специфика правосубъектности несовершеннолетних <1>, небольшой жизненный опыт, зависимость от родителей или иных законных представителей приводят к тому, что несовершеннолетний не имеет реальной возможности защищать свои права столь же эффективно, как это может делать взрослый человек. Отсюда необходимость повышенной правовой защиты законных интересов несовершеннолетних. Ребенок при любых обстоятельствах должен быть среди тех, кто первым получает социальную защиту и помощь <2>. ——————————— <1> Пергамент А. И. К вопросу о правовом положении несовершеннолетних // Ученые записки ВИЮН. М., 1955; Тарасова А. Е. Правосубъектность граждан. Особенности правосубъектности несовершеннолетних, их проявления в гражданских правоотношениях. М.: Волтерс Клувер, 2008; Король И. Г. Личные неимущественные права ребенка по семейному праву Российской Федерации: Науч.-практ. пособие. М.: Проспект, 2010. <2> Борисова Н. Е. Правовое положение несовершеннолетних в Российской Федерации. 2-е изд. М.: Изд-во РГСУ, 2006. С. 6.
В научной литературе основные принципы семейной политики определяются следующим образом: принцип суверенности (независимости семьи от государства), принцип общественного договора, принцип свободы выбора семьей любого образа жизни, принцип единства целей федеральной и региональной политики и принцип социального участия <3>. ——————————— <3> Социология семьи: Учеб. / Под ред. проф. А. И. Антонова. 2-е изд., испр. М., 2010. С. 609.
Сегодня одними из ключевых принципов Национальной стратегии действий в интересах детей названы: а) реализация основополагающего права каждого ребенка жить и воспитываться в семье; б) создание технологий помощи, ориентированных на развитие внутренних ресурсов семьи, удовлетворение потребностей ребенка, реализуемых при поддержке государства; в) партнерство во имя ребенка <4>. ——————————— <4> Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы» // СЗ РФ. 2012. N 23. Ст. 2994.
Названные принципы должны реализовываться посредством создания единообразных правовых механизмов как на уровне отраслевого законодательства, так и в нормах права каждой конкретной отрасли. При этом эталоном должна служить Конституция РФ и правовые механизмы, провозглашенные международно-правовыми актами, такими, как Всеобщая декларация прав человека <5>, Декларация прав ребенка <6>, Конвенция о правах ребенка <7>, Международный пакт о гражданских и политических правах <8>, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод <9>. ——————————— <5> Всеобщая декларация прав человека: принята и провозглашена Резолюцией 217 A (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 дек. 1948 г. // РГ. 1998. 10 дек. <6> Декларация прав ребенка в ред. от 20 ноября 1959 г. // СПС «КонсультантПлюс». <7> Конвенция о правах ребенка: принята Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 нояб. 1989 г.; вступила в силу для СССР 15 сент. 1990 г.; подписана от имени СССР 26 янв. 1990 г., ратифицирована ВС СССР 13 июня 1990 г. // Сборник международных договоров СССР. 1993. Вып. XLVI. <8> Международный пакт от 16 дек. 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12. <9> Конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена в г. Риме 4 нояб. 1950 г. (с изм. от 13 мая 2004 г.) (вместе с Протоколом [N 1]: подписан в г. Париже 20 марта 1952 г., «Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней»: подписан в г. Страсбурге 16 сент. 1963 г., Протоколом N 7: подписан в г. Страсбурге 22 нояб. 1984 г.) // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.
Ранее на страницах юридической литературы подвергались анализу на предмет наличия коррупциогенных факторов как нормы Федеральных законов «Об опеке и попечительстве», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», п. 1 ст. 121 Семейного кодекса РФ, так и нормы целого ряда нормативно-правовых актов <10>. ——————————— <10> Ильина О. Ю., Алексеев А. А. Коррупциогенные факторы в законодательстве об опеке и попечительстве как предпосылка нарушения прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей // Гражданское право. 2010. N 2; Вмешательство государства в жизнь семьи в российском праве: проблемы коррупциогенности норм закона: Аналит. материал МОО «За права семьи» [Электронный ресурс]. URL: http://blog. profamilia. ru/wp-content/uploads/2011/01/LawsofRussia. pdf (дата обращения: 12.04.2012).
Исходя из обозначенной темы, предметом рассмотрения настоящей статьи будет анализ как нормы действующей ст. 24 СК РФ, так и нормы принятого в первом чтении законопроекта N 42197-6. 1. Именно в целях защиты интересов несовершеннолетних детей при разводе их родителей, если оба родителя согласны на расторжение брака, СК РФ введен судебный порядок расторжения брака, в процессе которого суду надлежит решить, с кем из родителей будут проживать несовершеннолетние дети после развода и с кого из родителей и в каких размерах будут взыскиваться алименты на их детей (ст. 23, 24). На практике вопрос о месте жительства несовершеннолетних может быть не решен. В силу принципов диспозитивности и состязательности гражданского судопроизводства, в котором рассматриваются дела о расторжении брака, суд рассматривает и разрешает только то исковое требование, которое предъявлено к ответчику, и не выполняет требования п. 2 ст. 24 СК РФ. С учетом несогласованности норм законодательства и правовой неопределенности норм ст. 24 СК РФ представляется, что они включают коррупциогенные факторы. Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» совместно с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов <11> (далее — Методика) следующим образом определяет коррупциогенный фактор: «Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» <12>. ——————————— <11> Постановление Правительства РФ от 26 февр. 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084. <12> Пункт 3 Методики устанавливает, что «коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в частности, является широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)». Пункт 4 Методики устанавливает, что «коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям, юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера» (см. Там же).
Соглашаясь с точкой зрения Л. Ю. Михеевой, считаем необходимым уточнить редакцию ст. 24 СК РФ, исключив в ней всякую неопределенность, и четко установить, что суд обязан определить место жительства детей и порядок общения детей с отдельно проживающим родителем во всех случаях расторжения брака супругов, имеющих детей (даже тогда, когда родители заявляют суду, что споров по этим вопросам между ними нет) <13>. При наличии между истцом и ответчиком договоренностей по этим вопросам они должны быть облечены в форму мирового соглашения и утверждены судом. ——————————— <13> Михеева Л. Ю. О реформах семейного законодательства: законотворчество и здравый смысл // Семейное право на рубеже XX — XXI веков: к 20-летию Конвенции ООН о правах ребенка: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. М.: Статут, 2011.
2. Недавно разработанный Министерством образования и науки РФ, внесенный в Государственную Думу Правительством Российской Федерации и принятый в первом чтении законопроект N 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» <14> (далее — законопроект N 42197-6) вызвал широкое обсуждение общественности. ——————————— <14> http://asozd. duma. gov. ru/main. nsf/(Spravka)?Open Agent&RN;=42197-6
Статья 2 законопроекта предполагает внесение ряда изменений в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — ФЗ N 120) <15>: ——————————— <15> Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.
1) подпункт «а» п. 1 ст. 2 предполагает расширить содержащееся в ст. 1 этого Федерального закона легальное определение «семьи, находящейся в социально опасном положении». В предлагаемом законопроектом виде определение будет выглядеть следующим образом: «Семья, находящаяся в социально опасном положении, — семья, имеющая детей, находящихся в социально опасном положении, а также семья, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними, либо создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие их нормальному воспитанию и развитию»; 2) пункт 3 ст. 2 законопроекта предлагает ввести в ФЗ N 120-ФЗ дополнительную ст. 8.2, регулирующую осуществление социального патроната. Пункт 1 данной статьи предусматривает следующее: «Социальный патронат устанавливается органом опеки и попечительства в случае, если по результатам обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего… установлено, что родители или иные законные представители несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении, создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие его нормальному воспитанию и развитию, и (или) отрицательно влияют на его поведение и при этом отсутствуют достаточные основания для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав». Представляется, что данные нормы в совокупности включают серьезные коррупциогенные факторы. Так, формулировка «отрицательное влияние на поведение детей» явно носит оценочный характер, подразумевает корреспондирующее требование «не оказывать отрицательного влияния на поведение детей», не обладающее необходимой правовой определенностью. Когда наличие факта «отрицательного влияния на поведение детей» со стороны родителей рассматривается в качестве условия для принятия решения об установлении социального патроната либо проведения иных форм индивидуальной профилактической работы, данное условие также оказывается неопределенным. Соответствующие оценки целиком зависят от произвольного усмотрения правоприменителя, осуществляемого в крайне широких пределах. Весьма высокой при этом оказывается вероятность необоснованного применения соответствующих норм и мер. Аналогичным образом можно оценить формулировку «условия… препятствующие нормальному воспитанию и развитию детей». В настоящий момент не существует правового определения того, какое воспитание и развитие детей является «нормальным». Более того, такое правовое определение и не может существовать, поскольку в науке в настоящий момент отсутствует установившийся консенсус относительно тех или иных норм воспитания и развития детей, одновременно существуют весьма разнообразные представления о правильных подходах к воспитанию и развитию детей, о нормах возрастного развития детей (в частности, возрастные темпы развития детей сегодня, как правило, признаются имеющими индивидуальный характер). Следовательно, указанные формулировки обладают правовой неопределенностью; 3) пункт 4 новой ст. 82 устанавливает, в частности: «При рассмотрении судом дел об ограничении или лишении родительских прав в случае, если не установлены достаточные основания для ограничения или лишения родителей (одного из них) родительских прав, суд вправе в интересах несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении, вынести решение об установлении социального патроната». Как видно из данной формулировки, установление социального патроната судом не предполагает непременного выявления даже упомянутых выше конкретных, хотя и отличающихся неопределенностью оснований для его установления. Достаточно, чтобы суд, рассматривающий иск о лишении или ограничении родительских прав, не установил достаточных оснований для его удовлетворения и чтобы при этом речь шла о несовершеннолетнем в социально опасном положении. Таким образом, вышеуказанные формулировки законопроекта N 42197-6, рассматриваемые как основание для правовой оценки действий родителей и как условие для вмешательства в семью в форме установления социального патроната, являются очевидными коррупциогенными факторами, устанавливают неограниченно широкие пределы усмотрения соответствующих должностных лиц и создают условия для проявления коррупции. Законопроект не учитывает, что семейное неблагополучие, как правило, связано не с виновным поведением родителей, а является системным следствием бедности семьи, в связи с чем неверно определяет приоритеты семейной политики, предполагая направление бюджетных средств не на материальную поддержку семей, устраняющую реальные причины семейного неблагополучия, а на малоэффективную работу со следствиями этих причин. Разделяя точку зрения аналитического центра «Семейная политика РФ», считаем необходимым: исключить возможность установления социального патроната органами опеки и попечительства на коррупциогенных основаниях; исключить соответствующие коррупциогенные положения из норм действующего законодательства; включить в понятие социального патроната оказание целевой материальной помощи семьям <16>. ——————————— <16> Familipolicy. ru/rep/rf-12-033
