(Михеева Л. Ю.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2002)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 17 сентября 2002 года
Л. Ю. МИХЕЕВА
Михеева Лидия Юрьевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Алтайского государственного университета.
1. Понятие и цели опеки и попечительства
На любом историческом этапе перед обществом стоит задача обустройства детей, стариков, инвалидов, их жизнеобеспечения и защиты их интересов. Цивилизованное общество признает человека наивысшей ценностью, а потому обращает на данную проблему особое внимание. Однако очевидно и то, что забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, — это вынужденная обязанность любого социального коллектива, а также любого государства, обеспечивающего собственную безопасность. В первую очередь необходимость такой заботы проявляется в вопросе устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время, по различным данным, в России без попечения родителей остались от 700 тысяч <1> до 3 или даже 5 млн. детей <2>, что сравнимо только с периодом начала 20-х годов, когда к 1922 году в стране насчитывалось почти 7 млн. беспризорников <3>. Сегодня все социальные явления, связанные с детской беспризорностью и безнадзорностью, попали в обозначенный Президентом РФ перечень угроз национальной безопасности <4>. ——————————— <1> См.: Комсомольская правда. 20.02.2001. <2> О 3 млн. детей упоминается во многих периодических источниках, например в статье М. Сергеева «В России 4 министерства занимаются беспризорниками, но они не смогли даже сосчитать бездомных детей» // www. strana. ru. Опубликовано 14.01.2002. <3> Большая Советская Энциклопедия. Т. 5. М., 1930. С. 786. <4> Указ Президента РФ от 10.01.2000 N 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Наиболее благоприятным способом устройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание в семье родных и близких. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (как правило, близкие) не только безвозмездно осуществляют уход за гражданином, а в отношении ребенка — воспитание, но и, что более важно, поддерживают его духовно. Необходимость в общении — естественная потребность личности, и ее реализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми, кто близок в силу родства или иных личных отношений. И напротив, забота о гражданах может осуществляться теми или иными государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания. Одним из недостатков такой формы охраны прав и интересов граждан недееспособных или не полностью дееспособных является ее затратный характер. Речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания и детские учреждения требуют финансирования со стороны государства. Дело и в том, что, к сожалению, во многих случаях помещаемые в учреждения граждане обязаны возмещать расходы на свое содержание <*>. ——————————— <*> См. напр., Постановление Правительства РФ от 15.04.1996 N 473 (ред. от 17.04.2002) «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 2002; 2002. N 16. Ст. 1571.
Компромиссом между устройством граждан в специальные учреждения и организацией заботы о них со стороны семьи во многих случаях становится опека (попечительство). Термин «опека (попечительство)» используется законодателем в различных смысловых значениях. Это, во-первых, форма охраны прав и интересов гражданина (вид правовой помощи), во-вторых, это система правовых связей, правоотношений лиц (закон употребляет термин «опека устанавливается»), в-третьих, это институт законодательства. Итак, во-первых, опека (попечительство) — это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или не полностью дееспособных граждан). Охрана прав и интересов гражданина при этом не всегда осуществляется с помощью физического перемещения подопечного в жилище опекуна (попечителя) или, наоборот, поселения опекуна к подопечному. Опека (попечительство) как форма охраны представляет собой определение судьбы гражданина, состоящее в прикреплении к нему лица, обязанного совершать фактические и юридические действия в пользу подопечного — как те, о которых сам подопечный просит, так и те, в которых он объективно нуждается. Согласно ст. 31 Гражданского кодекса РФ «опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания». В отличие от помещения в социальное или иное учреждение опека (попечительство) предполагает предоставление каждому подопечному индивидуального «помощника» (опекуна, попечителя). Ввиду того что опекун (попечитель) проводит с подопечным больше времени, уделяет ему больше внимания и заботы, преимущества данной формы совершенно очевидны. При определении круга лиц, которые могут быть назначены опекунами или попечителями, родственные или иные семейные связи с подопечным учитываются, однако не являются обязательными. В то же время назначенный опекун или попечитель может являться одновременно членом семьи подопечного лица. Например, семейное законодательство признает опекунов и попечителей несовершеннолетних членами семьи по отношению к своим подопечным. Над лицом, признанным в судебном порядке недееспособным, опекуном может быть назначен его супруг, родитель или иной родственник, что, однако, не повлияет на правоотношения, связанные с опекой. Таким образом, членство в семье и отношения опеки (попечительства) могут совпадать или не совпадать. Однако совпадение таких правоотношений не создает специфики в правовых последствиях. Опекун (попечитель) должен заменить подопечному самых близких людей. Поэтому на такое лицо возлагаются одновременно несколько функций: — забота о физическом состоянии подопечного (уход, обеспечение питанием, лечение); — контроль за действиями подопечного, недопущение причинения вреда его действиями; — представление интересов подопечного вовне, защита этих интересов. В этих целях опекунам присвоен статус законных представителей подопечного, а попечителям предоставлено право осуществлять такое представительство в отдельных правоотношениях (например, гражданско — процессуальных). Это основные функции опекунов (попечителей), которые предусмотрены для всех случаев, за исключением случаев установления попечительства над гражданином, ограниченным в дееспособности в соответствии со ст. 30 ГК РФ. Кроме того, опекуны или попечители несовершеннолетних граждан обязаны также заботиться об их обучении и воспитании, а также проживать совместно с подопечными (за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 36 ГК РФ). Отличие опеки (попечительства) от помещения лица в медицинское или иное учреждение, приемную семью. Необходимо определить соотношение статуса опекунов (попечителей) и иных лиц, на которых возлагаются аналогичные функции. 1. Ст. 35 ГК РФ указывает, что при помещении гражданина в лечебное, воспитательное или иное аналогичное учреждение <*> последнее является опекуном (попечителем) гражданина. Такая формулировка представляется не совсем точной. По нашему мнению, следовало бы указать на то, что на данное учреждение возлагается исполнение обязанностей опекуна (попечителя). ——————————— <*> Так, в РФ предусмотрено существование стационарных учреждений социального обслуживания (См.: Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 32. Ст. 3198); учреждений, оказывающих внебольничную и стационарную психиатрическую помощь; общежитий для лиц, страдающих психическими расстройствами и утративших социальные связи (См.: Постановление Правительства РФ от 25.05.1994 N 522 «О мерах по обеспечению психиатрической помощью и социальной защите лиц, страдающих психическими расстройствами» // Собрание законодательства РФ. 1994. N 6. Ст. 606); социально — реабилитационных центров для несовершеннолетних; социальных приютов для детей; центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей (См.: Постановление Правительства РФ от 27.11.2000 N 896 «Об утверждении Примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» // Собрание законодательства РФ. 2000. N 49. Ст. 4822); стационарных отделений центров социальной помощи семье и детям (См.: Постановление Минтруда РФ от 19.07.2000 N 52 (ред. от 26.03.2001) «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Центр социальной помощи семье и детям» // Бюллетень Минтруда РФ. 2002. N 8; 2001. N 4).
Статус опекуна (попечителя) включает в себя, как отмечалось, не только комплекс прав и обязанностей по отношению к подопечному, но и целый ряд иных прав, установленных законом. Так, опекуны или попечители детей имеют право на стандартный налоговый вычет в двойном размере. Значительное число правовых последствий, вытекающих из назначения опекуна или попечителя, представляют собой меры государственной поддержки в отношении данного лица. Это субъективные права, принадлежащие данному физическому лицу, а не самому подопечному (за исключением, пожалуй, права на получение денежных средств на питание, одежду, обувь для ребенка). Такие права предоставляются законом гражданину именно в связи с тем, что он безвозмездно взял на себя нелегкое бремя забот о недееспособном или не полностью дееспособном лице. Поэтому называть опекуном или попечителем какое-либо учреждение неверно. Учреждение, куда помещено (на постоянной основе) подопечное лицо, лишь выполняет функции опекуна или попечителя, а следовательно, и несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей. Так, психиатрическая больница, исполняя функции опекуна, должна участвовать в гражданском процессе от имени и в интересах гражданина, помещенного в больницу для лечения. Более точной, чем в ст. 35 ГК РФ, является используемая ст. 147 СК РФ формулировка: «Детям, находящимся на полном государственном попечении в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях, опекуны (попечители) не назначаются. Выполнение их обязанностей возлагается на администрации этих учреждений». 2. Функции опекуна или попечителя, согласно п. 1 ст. 35 ГК РФ, возлагаются и на орган опеки и попечительства, который в течение месяца со дня, когда ему стало известно о необходимости назначения опеки или попечительства, не произвел назначения. Сказанное означает, что такой орган несет обязанности опекуна (попечителя), а также в необходимых случаях связанную с этим ответственность, однако опекуном (попечителем) в собственном смысле этого слова не является. В дальнейшем в настоящей работе под «опекуном» и «попечителем» будут пониматься назначенные в таком качестве физические лица (граждане). 3. Необходимо также различать опекунов (попечителей) и приемных родителей ребенка. Согласно нормам, установленным главой 21 СК РФ, приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью), в соответствии с которым ребенок передается на определенный срок, а на содержание каждого ребенка ежемесячно выплачиваются денежные средства. Есть и другие отличительные признаки приемной семьи. Основное же отличие состоит в возникновении правоотношений. Опека или попечительство по действующему законодательству возникают из факта назначения, выраженного в постановлении соответствующего органа местного самоуправления, а приемная семья — из договора. Итак, опека — вид правовой помощи, устанавливаемый в целях защиты интересов малолетних и граждан, признанных в судебном порядке недееспособными вследствие психического расстройства, при котором назначенный опекун (физическое лицо) является законным представителем подопечного и может совершать от его имени все юридически значимые действия. Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, и состоит в оказании попечителем (физическим лицом) содействия в осуществлении этими лицами своих прав и исполнении обязанностей, а также в охране их от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Таким образом, опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан обладает следующими признаками, позволяющими отличить ее от сходных правовых явлений: — защита прав и интересов подопечного действиями определенного физического лица; — возникновение правоотношений из акта органа местного самоуправления; — право опекуна (попечителя) совершать в интересах подопечного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия. Как было отмечено ранее, второй смысл понятия «опека (попечительство)» означает систему правоотношений. В отношениях, связанных с установлением опеки или попечительства, можно выделить следующие правовые связи: 1. Отношения «опекун (попечитель) — подопечный». 2. Отношения «опекун (попечитель) — орган опеки и попечительства». 3. Отношения «опекун (попечитель) — третьи лица», перед которыми он выступает как законный представитель подопечного в материальных или процессуальных правоотношениях.
Третье лицо, обладающее Орган опеки властными полномочиями и попечительства
/\ /\
\/ \/
Опекун или попечитель
/\ /\
\/ \/
Третье лицо, не обладающее Подопечный властными полномочиями
На данной схеме представлены как «горизонтальные» правоотношения равных сторон, так и «вертикальные» отношения субъектов, основанные на подчинении одной стороны другой. Здесь представлены взаимосвязи с участием опекуна (попечителя), однако не следует забывать, что, совершая действия в интересах подопечного, он тем самым создает права и обязанности для него, а не для себя. Таким образом, подопечный тоже состоит со всеми этими лицами в правовой связи. Нет равенства во взаимоотношениях опекуна (попечителя) с органом опеки и попечительства. По действующему законодательству отношения опекунов (попечителей) с органами опеки и попечительства регулируются законом, а не договором, что не дает сторонам возможности выбирать вариант поведения. Орган опеки и попечительства наделен по отношению к опекуну (попечителю) властными полномочиями, что проявляется, например, в возможности отстранения опекуна от исполнения им своих обязанностей. Сходный характер имеют правоотношения опекуна (попечителя) с иными органами или должностными лицами, например с судом. В последнем случае опекун (попечитель) выступает в соответствии со ст. 48 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в роли процессуального представителя. В подобной роли опекун (попечитель) выступает в отношениях с органом по социальной защите (при оформлении пенсии или пособия подопечному), с жилищным органом местной администрации (при постановке подопечного на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий) и т. п. В правоотношениях опекуна (попечителя) с самим подопечным, напротив, отсутствует властное подчинение, как и в связи, например, с лицом, которому подопечный гражданин причинил вред. Такие отношения регулируются гражданским законодательством.
2. Источники правового регулирования опеки и попечительства
Задачи правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства состоят в том, чтобы: — закрепить правовое положение нуждающихся в попечении лиц, — установить обязанности соответствующих органов государственной власти и управления по обеспечению их интересов, — предусмотреть систему льгот и гарантий для тех лиц, которые добровольно взяли на себя заботу о других гражданах, — обеспечить контроль за соблюдением прав и интересов подопечных граждан. Прежде всего отношения в сфере опеки и попечительства регулируются нормами международного права. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». В современном международном праве действует целый ряд документов, направленных на охрану интересов детей, инвалидов, душевнобольных лиц и иных лиц, нуждающихся в опеке или попечительстве. Основные из них: 1. Декларация ООН «О правах умственно отсталых лиц» (принята 20.12.1971 Резолюцией 2856 (XXVI) на 2027-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). 2. Декларация ООН «О правах инвалидов» (принята 09.12.1975 Резолюцией 3447 (XXX) на 2433-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). 3. Европейская конвенция «О признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки» (заключена в рамках Совета Европы в г. Люксембурге 20.05.1980). 4. Декларация «О социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях» (принята 03.12.1986 Резолюцией 41/95 Генеральной Ассамблеи ООН). 5. Всемирная программа действий в отношении инвалидов (принята 03.12.1982 Резолюцией 37/52 Генеральной Ассамблеи ООН). 6. Всемирная декларация «Об обеспечении выживания, защиты и развития детей» (принята в г. Нью — Йорке 30.09.1990). 7. Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (приняты 17.12.1991 Резолюцией 46/119 на 75-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). 8. Конвенция «О защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления» (Гаага, 29 мая 1993 года) <*>. ——————————— <*> В данном соглашении Россия также не участвует, однако присоединение к нему ожидается в скором времени. См.: распоряжение Президента РФ от 26.06.2000 N 241-рп // Собрание законодательства РФ. 2000. N 27. Ст. 2844.
9. Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (приняты в г. Нью — Йорке 20.12.1993 Резолюцией 48/96 Генеральной Ассамблеи ООН). Перечисленные документы, за исключением Конвенций, не являются международными договорами, то есть не требуют присоединения к ним, однако являются общепризнанными нормами и принципами международного права, а потому требуют учета при правовом регулировании отношений в сфере опеки и попечительства на территории РФ. В то же время существуют и договоры, в которых участвует Российская Федерация. Это в первую очередь Конвенция ООН «О правах ребенка», вступившая в силу для СССР 15.09.1990 <*>, которая закрепляет самостоятельность ребенка как субъекта права и обеспечивает: ——————————— <*> Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 7 ноября 1990. N 45. Ст. 955.
— Защиту его от дискриминации со стороны любых лиц, в том числе опекунов; — Обязывает опекунов «должным образом управлять и руководить ребенком в осуществление им признанных Конвенцией прав и делать это в соответствии с развивающимися способностями ребенка», закрепляя право избирать при этом методы воспитания; — Закрепляет ответственность родителей и законных опекунов за воспитание и развитие ребенка; — Обязывает присоединившиеся к Конвенции государства оказывать родителям и опекунам «надлежащую помощь», а также закрепляет иные гарантии прав несовершеннолетних. В международных соглашениях, устанавливающих права иных нуждающихся в опеке (попечительстве) лиц, Россия не участвует. Предполагается, что в рамках СНГ будет принят соответствующий документ в отношении прав инвалидов <*>. ——————————— <*> Первым шагом на пути к этому является Соглашение о сотрудничестве в решении проблем инвалидности и инвалидов, вступившее в силу для РФ, Белоруссии, Азербайджана, Киргизии, Таджикистана и Армении. См.: Бюллетень международных договоров. 1998. N 9. С. 3 — 5.
Непосредственное отношение к вопросам опеки и попечительства имеет такой международный документ, как Конвенция СНГ «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам», вступившая в силу для России 10.12.1994 <*>. Статья 33 данного соглашения регулирует установление и отмену опеки и попечительства, а также правоотношения между опекуном или попечителем и подопечным. Эти нормы применяются в тех случаях, когда правоотношение носит «международный» характер, то есть один из его участников (опекун или, наоборот, подопечный) не является гражданином РФ. При этом такое лицо должно иметь гражданство одного из 12 государств — участников Конвенции. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1472.
Вышеуказанные документы носят общемировой или региональный характер. Однако существуют также и двусторонние договоры Российской Федерации с другими государствами, в которых так или иначе регулируются вопросы опеки и попечительства в отношении иностранцев или лиц без гражданства или опеки и попечительства, осуществляемых иностранцами в отношении российских граждан. Это договоры о правовой помощи и правовых отношениях. Общим для них является то, что они, как и Конвенция стран СНГ, определяют право, применимое к вопросам установления или отмены опеки и попечительства, а также к правоотношениям опекунов (попечителей) и подопечных тогда, когда одна из сторон правоотношения не имеет гражданства РФ. Перейдем к так называемому «национальному» правовому регулированию, то есть к нормам, содержащимся не в международных, а во внутренних источниках. Правовое регулирование отношений, связанных с опекой и попечительством, осуществляется в действующем российском законодательстве нормами гражданского, семейного законодательства, а также законодательством об органах государственного управления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и попечительстве отсутствует. Гражданский кодекс РФ закрепляет основные положения в этой сфере, другие правовые акты регулируют те или иные отдельные положения. Действующим законодательством не предусмотрено существования единого федерального законодательного или подзаконного акта об опеке и попечительстве. Гражданским законодательством устанавливается понятие опеки (попечительства), основания ее возникновения и прекращения, определяются основные права и обязанности опекунов (попечителей). Этим вопросам посвящены статьи 31 — 40 ГК РФ. Поскольку в соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, то можно прийти к выводу о том, что воздействию норм гражданского права в настоящее время подвергаются лишь отношения опекуна (попечителя) с самим подопечным, а также с теми третьими лицами, которые не обладают по отношению к данному лицу властными полномочиями. К последним относятся, например, контрагенты по сделкам подопечного. Однако следует отметить, что отношения опекуна (попечителя) с родителями подопечного и иными родственниками по поводу общения с ребенком и предоставления ребенку содержания регулируются также семейным законодательством РФ. Кроме того, в Гражданском кодексе содержатся и положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опекунов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей. Данные правоотношения гражданско — правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являются. Однако в связи с тем что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законодательства, структура которого дана в статье 3 ГК РФ. Поскольку, как было показано, все вышеперечисленные отношения регулируются гражданским законодательством, то субъекты РФ не вправе принимать какие-либо нормативно — правовые акты в данной сфере. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является предметом исключительной компетенции Российской Федерации. В то же время права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолетних лиц по воспитанию последних в соответствии со ст. 31 ГК РФ определяются законодательством о браке и семье. Это своего рода исключение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей, которое вытекает из разделения в отечественной правовой системе гражданского и семейного законодательства. Ст. 3 Семейного кодекса РФ устанавливает, что семейное законодательство Российской Федерации состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и подзаконных актов. Согласно ст. 72 Конституции РФ семейное законодательство является предметом совместного ведения России и ее субъектов. Таким образом, законы субъектов РФ могут содержать положения о правах и обязанностях опекунов (попечителей) над несовершеннолетними. При этом в соответствии с п. 2 ст. 3 Семейного кодекса РФ такие законы должны содержать положения, не предусмотренные данным федеральным Кодексом и в то же время не противоречащие ему. Правовое положение органа опеки и попечительства в настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Это означает, что данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных лиц между различными подразделениями органов; возложения на тех или иных должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр. На следующей схеме представлена система правового регулирования отношений, связанных с опекой и попечительством:
Отношения опекуна Гражданское законода — + — (попечителя) и тельство совершеннолетнего подопечного
Отношения опекуна Гражданское законода — + + (попечителя) и тельство, а по вопро — (только для норм несовершеннолет — сам воспитания подо — семейного зако — него подопечного печного — также и се — нодательства) мейное
Вопросы создания Законодательство о + + и деятельности местном самоуправле — органов опеки и нии попечительства
Отношения органа Гражданское законода — + + опеки и попечи — тельство, а по вопро — (только для норм тельства с опеку — сам опеки и попечи — семейного зако — нами (попечителя — тельства над несовер — нодательства и ми), а также их шеннолетними — семей — законодательства подопечными ное законодательство, о социальном по вопросам выплаты обеспечении) пособий — законода — тельство о социальном обеспечении
Отношения опекуна Гражданское законода — + + (попечителя) с тельство, а также се — (для норм семей — третьими лицами, мейное законодатель — ного законодате — не обладающими ство — в части защиты льства) властными полно — семейных прав несо — мочиями вершеннолетнего подо — печного (взыскание алиментов и пр.)
Отношения опекуна Административное, + + (попечителя) с гражданское процес — (для норм адми — третьими лицами, суальное, уголовное нистративного, обладающими процессуальное зако — жилищного, а властными полно — нодательство, законо — также законода — мочиями дательство о социа — тельства о со — льном обеспечении, циальном обеспе — жилищное законода — чении) тельство
Подводя итог анализу положений о правовом регулировании отношений по опеке и попечительству, можно прийти к следующему выводу: Опека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, которые помещены в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.
3. Органы опеки и попечительства, их права и обязанности
Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Однако не всегда можно выяснить, какие именно подразделения органов местного самоуправления выполняют те или иные конкретные функции. Ранее действовавший Кодекс о браке и семье РСФСР в ст. 120 указывал, что «органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов». При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования — в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения — в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения — в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья. Такое же распределение функций по опеке и попечительству было закреплено в Положении об органах опеки и попечительства РСФСР <*>. ——————————— <*> Утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. N 175 // СП РСФСР. 1986. N 15. Ст. 109.
Данные акты утратили силу. Ст. 34 действующего Гражданского кодекса РФ устанавливает, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Порядок создания таких органов, их структура, компетенция, порядок деятельности определяются согласно ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» <*>: «Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации». ——————————— <*> Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.03.2002) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Семейный кодекс РФ, устанавливая правила защиты интересов несовершеннолетних членов семьи, в ст. 121 также указывает, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются указанными органами на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, Семейным кодексом и Гражданским кодексом Российской Федерации. Таким образом, для того чтобы выяснить, какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно устанавливать опеку и попечительство и осуществлять надзор за опекунами и попечителями, необходимо ознакомиться с законодательством данного региона, а также с уставом муниципального образования. Например, ст. 5 Закона г. Москвы «Об организации работы по опеке и попечительству в г. Москве» <*> устанавливает, что «осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на администрацию района — в отношении несовершеннолетних лиц, на окружные управления здравоохранения — в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные управления социальной защиты населения — в отношении совершеннолетних дееспособных лиц». ——————————— <*> Закон г. Москвы от 04.06.1997 N 16 (ред. от 27.06.2001) «Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве» // Ведомости Московской Думы. 1996. N 6. С. 70; 2001. N 8. Ст. 131.
В то же время иное правило содержится в Законе Свердловской области «Об органах опеки и попечительства в Свердловской области»: «Органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно определяют структуру органов опеки и попечительства муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства и настоящего Областного закона. Общее руководство органами опеки и попечительства осуществляет глава муниципального образования, который несет персональную ответственность за результаты их деятельности». Кроме того, согласно указанному акту по решению главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и нормативными актами органов местного самоуправления руководство деятельностью по осуществлению опеки и попечительства может возлагаться на единые специализированные подразделения администрации муниципального образования (отделы или службы по опеке и попечительству, по защите семьи и детства). Приведем еще один пример. Согласно Закону Алтайского края «Об органах опеки и попечительства» <*> такими органами являются органы местного самоуправления. Ст. 4 указанного Закона наделяет органы местного самоуправления всеми необходимыми полномочиями в сфере опеки и попечительства, в том числе правом устанавливать опеку (попечительство), освобождать опекунов (попечителей) от исполнения их обязанностей и другими. Однако в крае действует и «Положение об организации работы по опеке и попечительству на территории Алтайского края» <**>, в котором указывается, что осуществление функций по опеке и попечительству передается органами местного самоуправления: ——————————— <*> Закон Алтайского края от 10.02.1999 N 5-ЗС (ред. от 05.11.2001) «Об органах опеки и попечительства» // Алтайская правда. 23.02.1999. N 42; 13.11.2001. N 294. <**> Постановление Алтайского краевого Законодательного Собрания от 01.11.1999 N 302 «Об утверждении Положения об организации работы по опеке и попечительству на территории Алтайского края» // Алтайская правда. N 116 — 117. 01.05.2002.
1) муниципальным органам управления образованием в отношении несовершеннолетних лиц, а также в отношении детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (включая обучающихся в образовательных учреждениях всех типов в возрасте от 18 до 23 лет), в форме социальной помощи; 2) муниципальным органам здравоохранения в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и детей малолетнего возраста от 0 до 3 лет, находящихся в учреждениях здравоохранения, в форме социальной защиты; 3) муниципальным органам социальной защиты населения в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, и несовершеннолетних, находящихся в домах — интернатах, приютах. Иными словами, законодательство данного субъекта РФ предусматривает, что администрация муниципального образования является своего рода «общим» органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) — специальным органом, осуществляющим так называемую «социальную защиту». Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возложено на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) — на администрацию района или города. Такое распределение функций не находится в противоречии с федеральным законодательством. Однако очевидно, что подобное «раздвоение» органов опеки и попечительства может вызвать трудности на практике. В частности, может возникнуть вопрос о том, какой именно орган из перечисленных является законным представителем подопечного в суде (в тех случаях, когда опека или попечительство еще не установлены или когда интересы опекуна и подопечного противоречат друг другу). Или, например, неясен вопрос о том, какой именно орган должен быть стороной договора доверительного управления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ. Поэтому нам представляется, что наиболее удачно органы опеки и попечительства определены в приведенном выше Законе г. Москвы. Главным признаком, характеризующим органы опеки и попечительства, является то, что, являясь органами местного самоуправления, они входят в систему государственного управления, однако не относятся к органам государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Из этого обстоятельства, а также из положений административного законодательства следует, что органы опеки и попечительства не обладают правом наложения административных взысканий на лиц, допустивших правонарушения. Однако они вправе использовать иные меры воздействия, как-то: отстранение опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей, отобрание ребенка, сообщение в компетентные органы о факте совершения преступления, обращение в суд с иском о возмещении вреда, причиненного личности подопечного или его имуществу действиями опекуна и пр. Орган опеки и попечительства при исполнении своих обязанностей взаимодействует с различными органами и организациями. Так, суд обязан направлять органу опеки и попечительства выписки из вступивших в силу решений о признании лица недееспособным или об ограничении дееспособности (п. 2 ст. 34 ГК РФ). В случае утраты ребенком попечения со стороны родителей должностные лица различных учреждений, а также граждане, которым стало известно об этом, в соответствии с п. 1 ст. 122 СК РФ должны сообщить о данном факте органу опеки и попечительства по месту нахождения ребенка. К таким должностным лицам относятся руководители образовательных, лечебных учреждений, работники органов внутренних дел, куда поступила информация о ребенке, другие лица, в частности инспекторы комиссий по делам несовершеннолетних. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и обязанности их должностных лиц определяются в настоящее время Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних <*>. Этот нормативный акт дважды изменялся, однако тем не менее его содержание во многом противоречит новому законодательству, в том числе Семейному кодексу РФ <**>. Так, комиссия по делам несовершеннолетних не вправе диктовать органу опеки и попечительства, какую конкретно форму устройства необходимо применить в отношении того или иного ребенка, поскольку правом выбора обладает сам орган. Предложение комиссии имеет силу рекомендации. ——————————— <*> Утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. (в ред. Указов Президиума ВС РСФСР от 28.05.71, от 01.10.85 N 1527-XI, от 06.08.86 N 3785-XI, Закона РФ от 25.02.93 N 4549-1). Текст в действующей редакции помещен в справочной правовой системе КонсультантПлюс:ВерсияПроф. <**> Государственной Думой РФ принят Федеральный закон «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (проект N 98105170-2), согласно которому такие комиссии будут наделены правом внесения предложений в органы опеки и попечительства по вопросам устройства детей с предложением конкретной формы устройства; правом вынесения представления в адрес органов опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя; правом заявления ходатайств в орган опеки и попечительства о немедленном отобрании ребенка в порядке ст. 77 СК РФ. В то же время органам опеки и попечительства проект предоставляет возможность обращаться в комиссию с представлениями о рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних (Собрание законодательства РФ. 18.06.2001. N 25. Ст. 2554).
Таким образом, деятельность органов опеки и попечительства осуществляется в тесном взаимодействии с иными органами государственной власти и управления:
Органы внутренних Орган исполнительной Судебные дел, комиссии по власти субъекта РФ, органы делам несовер — исполняющий функции шеннолетних контроля за данным /\ видом опеки или попе — /\ чительства
/\
\/ \/ \/ Администрация, Органы соци — органы социаль — альной защиты ной защиты, дру — < > ОРГАН ОПЕКИ < > населения (мо — гие подразделения И гут одновре — органов местного ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА менно являться самоуправления органами опеки и попечитель — /\ /\ ства в отноше — нии отдельных лиц)
\/ \/
Прокуратура Школы, интернаты, поликлиники и другие организации
По отношению к конкретному лицу, нуждающемуся в установлении опеки или попечительства, органом опеки и попечительства является то подразделение органа местного самоуправления (или сам орган местного самоуправления, если в нем не выделены соответствующие отделы или комитеты), на территории которого гражданин постоянно проживает. Это правило следует из содержания п. 3 ст. 34 Гражданского кодекса РФ. Положение органа опеки и попечительства зависит также и от наличия у него статуса юридического лица. Согласно ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования». Статус юридического лица имеется у того или иного органа только при указании на то в его уставе или положении. Наличие статуса юридического лица означает право органа опеки и попечительства самостоятельно, без доверенности заключать договоры, выступать в суде, отвечать по обязательствам и т. д. (п. 1 ст. 48 ГК РФ). Действующее законодательство, к сожалению, не уточняет, в какой именно организационно — правовой форме создаются органы местного самоуправления — юридические лица. Безусловно, данная организация является некоммерческой. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» предусматривает закрытый список организационно — правовых форм некоммерческих юридических лиц. Совершенно очевидно, что орган опеки и попечительства может иметь только статус учреждения, финансируемого собственником (ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях» <*>). Данная форма более, чем другие, соответствует целям и задачам создания органов местного самоуправления, а также имущественной основе их деятельности. Имущество передается учреждению на праве оперативного управления, продолжая оставаться в собственности учредителя (в данном случае — в муниципальной собственности). ——————————— <*> Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 21.03.2002) «О некоммерческих организациях» // Российская газета. N 14. 24.01.1996; N 229. 02.12.1998; N 134. 14.07.1999; N 53. 26.03.2002.
Учредителем органа опеки и попечительства (как и любого другого из органов местного самоуправления) может быть только муниципальное образование — город, район, село и т. п. Муниципальное образование является самостоятельным субъектом права, в том числе самостоятельным субъектом гражданско — правовых отношений (ст. ст. 124 — 126 ГК РФ). Такие субъекты, как город и городская администрация, с юридической точки зрения не тождественны, поскольку второй из них в гражданско — правовых отношениях аналогичен органу юридического лица <*>. ——————————— <*> Поэтому абсолютно неправомерно в документах большинства отделов народного образования в качестве учредителя отдела указана администрация города, а не сам город (как собственник муниципального имущества). Городская администрация сама обладает имуществом на праве оперативного управления и, являясь учреждением, другое учреждение создать не может.
Однако на практике можно встретить иную ситуацию. Устав муниципального образования, а также устав соответствующего отдела районной администрации (например, отдела образования) указывают на то, что отдел является юридическим лицом, но его конкретную организационно — правовую форму не определяют. Это является нарушением требований статей 52 и 54 Гражданского кодекса РФ, что может повлечь за собой непризнание организации как таковой в связи с недействительностью ее регистрации. Права и обязанности органов опеки и попечительства. Поскольку, как было отмечено выше, специальный федеральный акт об органах опеки и попечительства (Положение об органах опеки и попечительства РСФСР) утратил силу, о деятельности данных органов можно узнать, лишь рассмотрев все нормативно — правовые акты в совокупности, в том числе акты субъекта РФ и органов местного самоуправления. Итак, данные органы имеют права и несут обязанности по осуществлению опеки и попечительства: 1. Обязанность назначать опекунов и попечителей (п. 1 ст. 35 ГК РФ). 2. Право и обязанность осуществлять надзор за деятельностью опекунов и попечителей (п. 3 ст. 34 ГК РФ). 3. Обязанность исполнять функции опекуна (попечителя) в отношении тех лиц, над которыми опека или попечительство не установлены своевременно (п. 1 ст. 35 ГК РФ), а также нести имущественную ответственность в предусмотренных законом случаях за действия этих лиц (ст. ст. 1073, 1074, 1076 ГК РФ). 4. Право и обязанность давать разрешение на совершение опекуном (дачу согласия попечителем) сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК РФ). 5. Предъявлять в суд иски о признании недействительными или о применении последствий недействительности сделок, совершенных подопечными или от имени подопечных. 6. Предъявлять в суд иски о признании недействительными соглашений об уплате алиментов несовершеннолетним или совершеннолетним недееспособным членам семьи в соответствии со ст. 102 СК РФ. 7. Обязанность заключать договор доверительного управления при необходимости постоянного управления имуществом подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ). 8. Обязанность определять кандидатуру доверительного управляющего имуществом подопечного (п. 1 ст. 38 ГК РФ). 9. Право освобождать и отстранять опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей (ст. 39 ГК РФ). 10. Обязанность нести имущественную ответственность за вред, причиненный по их вине имуществу или личности подопечного лица (ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ). 11. Право рекомендовать опекуну (попечителю) ребенка способы воспитания (п. 1 ст. 150 СК РФ). 12. Обязанность выплачивать опекуну (попечителю) денежные средства на содержание ребенка (п. 5 ст. 150 СК РФ, а также Приказ Минобразования РФ от 19.08.1999 N 199 <*>). ——————————— <*> Приказ Минобразования РФ от 19.08.1999 N 199 «Об утверждении Положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)» // Российская газета. N 48. 10.03.2000.
13. Право обязать опекуна (попечителя) ребенка не препятствовать общению ребенка с отдельно проживающим родителем и другими родственниками (п. 1 ст. 55 СК РФ и ст. 8, а также п. 1 ст. 56 СК РФ). 14. Разрешать разногласия, возникающие между несовершеннолетними родителями и опекуном их ребенка (п. 2 ст. 62 СК РФ). Добавим, что об обязанностях органов опеки и попечительства упоминает в том числе и Налоговый кодекс РФ. Согласно ст. 85 этого Кодекса «органы опеки и попечительства, воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и иные аналогичные учреждения, которые… осуществляют опеку, попечительство или управление имуществом подопечного, обязаны сообщать об установлении опеки над физическими лицами, признанными судом недееспособными, об опеке, попечительстве и управлении имуществом малолетних, иных несовершеннолетних физических лиц, физических лиц, ограниченных судом в дееспособности… а также о последующих изменениях, связанных с указанной опекой, попечительством или управлением имуществом, в налоговые органы по месту своего нахождения не позднее пяти дней со дня принятия соответствующего решения». Иными словами, после того как орган опеки и попечительства вынес решение об установлении опеки, о прекращении опеки или помещении подопечного в специальное учреждение, он обязан сообщить об этом в налоговый орган. Установление данного правила связано с тем, что налоговое законодательство считает плательщиком налога то лицо, которое обладает объектом налогообложения (собственника имущества). Так, согласно ст. 51 Налогового кодекса «обязанность по уплате налогов и сборов физического лица, признанного судом недееспособным, исполняется его опекуном за счет денежных средств этого недееспособного лица». Таким образом, налоговым органам в целях взыскания причитающихся платежей необходима информация о том, кто представляет и защищает интересы того или иного физического лица — налогоплательщика. Данную информацию обязаны предоставлять органы опеки и попечительства. Такая обязанность возложена на орган опеки и попечительства и в случае, если в соответствии со ст. 38 ГК РФ имущество подопечного передано в доверительное управление. Взыскание сумм налогов будет производиться при этом в первую очередь за счет этого имущества. Помимо полномочий, связанных с опекой и попечительством, на органы опеки и попечительства возложены и иные, направленные в целом на защиту прав и интересов граждан полномочия. Так, данные органы в соответствии с действующим законодательством имеют право и (или) обязаны: 1. Ходатайствовать перед судом об ограничении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими заработком, стипендией или иными доходами (п. 4 ст. 26 ГК РФ). 2. Производить объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным (эмансипацию) в соответствии со ст. 27 ГК РФ. 3. Назначать помощника совершеннолетнему дееспособному лицу, которое по состоянию здоровья не может осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности в соответствии со ст. 41 ГК РФ. 4. Подыскивать доверительного управляющего имуществом лица, признанного судом безвестно отсутствующим, и заключать с ним договор доверительного управления (ст. 43 ГК РФ). 5. Давать согласие на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника (п. 4 ст. 292 ГК РФ), а также согласие на обмен жилых помещений в случаях, предусмотренных ст. 67 Жилищного кодекса РСФСР. 6. Давать согласие в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <*>, на снятие указанной категории детей с регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания. ——————————— <*> Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 08.04.2002) «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Российская газета. N 248. 27.12.1996; N 26. 11.02.98; N 155. 11.08.2000; N 64. 10.04.2002.
7. Требовать признания брака недействительным в случаях, предусмотренных ст. 28 СК РФ. 8. Давать согласие на добровольное установление отцовства в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 48 СК РФ. 9. Подавать заявление о регистрации найденного (подкинутого) ребенка в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» <*>. ——————————— <*> Федеральный закон от 15.11.1997 N 143-ФЗ (ред. от 29.04.2002) «Об актах гражданского состояния» // Российская газета. N 224. 20.11.1997; N 211 — 212. 30.10.2001; N 80. 07.05.2002.
10. Обеспечивать право ребенка на воспитание в семье (ст. 54 СК РФ). 11. Защищать права и интересы несовершеннолетних (ст. 56 СК РФ). 12. Заслушивать мнение ребенка, достигшего 10 лет, а в предусмотренных законом случаях спрашивать его согласие (ст. 57 СК РФ) на решение тех или иных вопросов, например при перемене имени и (или) фамилии ребенка. 13. Разрешать разногласия между родителями ребенка по поводу его имени и фамилии (п. 4 ст. 58 СК РФ), по поводу воспитания и образования детей (п. 2 ст. 65 СК РФ). 14. Давать разрешение в порядке ст. 59 СК РФ на изменение ребенку имени или фамилии. 15. При наличии противоречий между интересами родителей и детей назначать представителя для защиты прав и интересов детей (п. 2 ст. 64 СК РФ). 16. Обязывать родителей (одного из них, а также иных лиц, у которых на законных основаниях находится ребенок) не препятствовать общению ребенка с родителями, бабушкой, дедушкой и иными родственниками (ст. 67 СК РФ). 17. Предъявлять в суд иски о взыскании с родителей (одного из них) алиментов на содержание ребенка (п. 3 ст. 80 СК РФ). 18. Предъявлять в суд иски о лишении родительских прав и ограничении родительских прав (статьи 70 и 73 СК РФ), иски об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ). 19. Давать согласие на контакты с ребенком родителей, ограниченных в родительских правах (ст. 75 СК РФ). 20. Производить обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представлять суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора (п. 2 ст. 78 СК РФ). 21. При непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится, и обеспечить его временное устройство (ст. 77 СК РФ). 22. Участвовать в рассмотрении судом дел: а) о признании недействительным брака, заключенного с лицом, не достигшим брачного возраста, а также с лицом, признанным судом недееспособным (п. 2 ст. 28 СК РФ); б) любых споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка (п. 1 ст. 78 СК РФ); в) о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно (п. 2 ст. 66 СК РФ); г) о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ), об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ), о восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ); д) об установлении усыновления (ст. 125 СК РФ) и об отмене усыновления (ст. 140 СК РФ). 23. Участвовать в принудительном исполнении решений, связанных с отобранием ребенка и передачей его другому лицу (лицам) в соответствии с п. 2 ст. 79 СК РФ. 24. Выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести учет таких детей, избирать формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществлять последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ст. 121 СК РФ). 25. Давать суду заключение об обоснованности усыновления и его соответствии интересам усыновляемого ребенка, давать согласие на усыновление ребенка (ст. 125, ст. 129 СК РФ). 26. Осуществлять контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей, находящихся в лечебных, воспитательных и иных учреждениях, защищать права выпускников данных учреждений (ст. 147 СК РФ). 27. Подбирать приемных родителей, заключать договор о передаче ребенка в приемную семью (ст. 151 СК РФ) и исполнять обязанности, установленные данным договором, принимать меры по расторжению договора в необходимых случаях, а также осуществлять контроль за исполнением приемными родителями своих обязанностей. 28. Давать в установленном порядке согласие на перевод детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения; участвовать в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними (ст. 16 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» <*>). ——————————— <*> Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ (ред. от 13.01.2001) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Российская газета. N 121. 30.06.1999; Собрание законодательства РФ. 2001. N 3. Ст. 216.
29. Давать согласие на зачисление несовершеннолетних в качестве воспитанников в воинские части (п. 3 ст. 24 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). 30. Оформлять договоры о передаче жилья в собственность ребенка в порядке приватизации или давать согласие несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет на такое оформление в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 2 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» <*>. ——————————— <*> Закон РФ от 04.07.1991 N 1541-1 (ред. от 20.05.2002) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // В данном виде документ опубликован не был. Использован текст, размещенный в базе КонсультантПлюс:ВерсияПроф.
31. Давать согласие на психиатрическое освидетельствование несовершеннолетнего и помещение его в психиатрический стационар, принимать решение о помещении несовершеннолетних и недееспособных лиц в психоневрологическое учреждение для социального обеспечения (Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании <*>). ——————————— <*> Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 (ред. от 25.07.2002) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ. 20.08.1992. N 33. Ст. 1913; Собрание законодательства РФ. 1998. N 30. Ст. 3613; 2002. N 30. Ст. 3033.
32. Заверять согласие опекунов и попечителей на выезд несовершеннолетнего гражданина РФ за границу, если его отсутствие предполагается на срок свыше трех месяцев (ст. 20 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» <*>). ——————————— <*> Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 24.06.1999) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст. 4029; 1998. N 30. Ст. 3606; 1999. N 26. Ст. 3175.
Ответственность за ненадлежащее исполнение органами опеки и попечительства своих обязанностей. Безусловно, обязанность назначать опекунов (попечителей) и контролировать выполнение ими своих функций — основная обязанность органов опеки и попечительства в данной сфере. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей может повлечь негативные последствия. В частности, в результате непринятия органом опеки и попечительства мер по охране прав и интересов недееспособного или не полностью дееспособного лица имущество последнего может быть утрачено, повреждено или прийти в негодность. Это могут быть случаи: — несвоевременного установления опеки или попечительства, — неосуществления надзора за действиями опекуна (попечителя), — назначения опекуном (попечителем) такого гражданина, личность которого не соответствовала требованиям, предъявляемым законом, что и повлекло впоследствии утрату имущества, — другие случаи. Известно, что нередко опекуны (попечители) используют свое положение в корыстных целях, например продают имущество, принадлежащее подопечному, или расходуют причитающиеся подопечному средства на собственные нужды. Задача органа опеки и попечительства — подобрать заслуживающую доверия кандидатуру и контролировать действия назначенного лица. В указанных ситуациях можно ставить вопрос о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (ст. 1069 ГК РФ). При этом обратиться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного личности или имуществу недееспособного или не полностью дееспособного гражданина, могут лицо, назначенное опекуном или попечителем, или учреждение, исполняющее функции опекуна (попечителя). Такие же требования вправе предъявить в соответствии со ст. 41 ГПК РСФСР прокурор. Необходимыми условиями возложения ответственности в порядке ст. 1069 ГК РФ за счет казны муниципального образования являются: — факт причинения вреда (урон имуществу, вред здоровью, моральный вред); — противоправность действий или бездействия органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа; — причинная связь между вредом и действиями (бездействием) органа опеки и попечительства или должностного лица этого органа; — вина органа опеки и попечительства. Орган опеки и попечительства признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась, он принял все меры для надлежащего исполнения своих обязанностей. Возможны и другие случаи причинения вреда в связи с ненадлежащим исполнением органами опеки и попечительства их обязанностей. Так, недееспособное лицо или несовершеннолетний ребенок, своевременно не устроенные органом опеки и попечительства, могут сами причинить вред личности или имущественный вред. Приведем пример. Семнадцатилетний Романов был осужден к лишению свободы. Суд привлек к участию в деле в качестве законного представителя осужденного Богданову (тетю Романова) и взыскал с нее суммы возмещения вреда в пользу потерпевших от преступлений, совершенных Романовым. Родители несовершеннолетнего были лишены родительских прав, он жил и воспитывался в семье деда и бабки, где до замужества проживала и его тетя — Богданова. Романов не работал, ни имущества, ни заработка не имел. Опеки или попечительства над ним установлено не было <*>. ——————————— <*> См.: Определение СК Верховного Суда РФ от 13 июня 1992 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1993. N 9. С. 3.
Решение первой судебной инстанции было отменено, поскольку к возмещению вреда, причиненного преступлением, был привлечен ненадлежащий ответчик. Согласно действующему законодательству опека или попечительство должны быть установлены в течение месяца со дня, когда органу опеки и попечительства стало известно о такой необходимости. По истечении данного срока исполнение обязанностей опекуна (попечителя) автоматически возлагается на сам орган. В первую очередь в данной ситуации вред подлежит возмещению в соответствии со ст. 1074 ГК РФ за счет имущества самого несовершеннолетнего. Однако при недостаточности его имущества к субсидиарной ответственности могут быть привлечены родители (в том числе на основании ст. 1075 ГК РФ и родители, лишенные родительских прав), усыновители, попечители, а также учреждение, куда был помещен несовершеннолетний. При отсутствии указанных лиц в таком же субсидиарном порядке вред должен быть возмещен за счет казны муниципального образования на основании ст. 1069 ГК РФ.
4. Основания и порядок установления опеки и попечительства
Юридическим фактом, непосредственно влекущим возникновение отношений по опеке и попечительству, является назначение опекуна или попечителя. В литературе принято определять назначение как административный акт <*>. В. И. Данилин, С. И. Реутов указывали, что решение исполкома о назначении опекуна (попечителя) по правовой природе — «административный акт, порождающий между органами опеки и попечительства, с одной стороны, и опекуном (попечителем), с другой, административное правоотношение. Одновременно между опекуном и подопечным этот акт устанавливает правоотношения, представляющие собой разновидность семейно — правовых отношений» <**>. ——————————— <*> См. в кн.: Ворожейкин Е. М. Семейные правоотношения в СССР. М., 1972. С. 235; Шахматов В. П., Хаскельберг Б. Л. Указ. соч. С. 305. <**> Данилин В. И., Реутов С. И. Юридические факты в советском семейном праве. Свердловск, 1989. С. 81.
Назначение, согласно ст. 35 ГК РФ, производится органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке и попечительстве. Однако опекун или попечитель «при наличии заслуживающих внимания обстоятельств» может быть назначен и по месту его жительства. Это возможно, если, например, ребенок или недееспособный гражданин находятся не по месту своего постоянного жительства, а проживают у лица, желающего установить опеку. В таком случае гражданин, изъявивший такое желание, вправе подать заявление об установлении опеки по месту своего жительства. Назначая опеку, орган опеки и попечительства, однако, обязан выяснить наличие у подопечного имущества, находящегося на территории другого муниципального образования, и принять меры по охране такого имущества. Для того чтобы назначение опекуна или попечителя состоялось, необходимо наличие одного из предусмотренных законом условий: 1. Утрата ребенком родительского попечения или попечения со стороны иных лиц, обязанных осуществлять его воспитание, а также недостижение родителем (родителями) ребенка шестнадцатилетнего возраста. 2. Вступление в законную силу решения суда о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства (ст. 29 ГК РФ). 3. Вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности гражданина вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 30 ГК РФ). Во всех случаях закон предусматривает обязанность различных должностных лиц, граждан и суда сообщать органу опеки и попечительства о наличии перечисленных обстоятельств. Однако само по себе наличие одного из данных фактов не является безусловным основанием к тому, чтобы орган опеки и попечительства занялся подбором опекуна или попечителя. Исключение составляют две причины: 1) Нуждающееся в опеке лицо может быть помещено в воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты или иное аналогичное учреждение. Приведем пример. Гражданин Р., страдающий психическим расстройством, лишил жизни другого гражданина. В судебном порядке решался вопрос о помещении Р. в психиатрическую больницу со строгим наблюдением. Отец Р. просил суд не применять данную меру к его сыну и ходатайствовал о назначении его в качестве опекуна, гарантируя надзор за ним. Однако в связи с тем что поведение Р. представляло особую опасность для общества, заявление отца не было удовлетворено. В целях избежания причинения Р. вреда другим лицам он был помещен в психиатрическую больницу строгого наблюдения (в соответствии с действующим Уголовным кодексом РФ такая мера носит название «принудительное лечение в психиатрическом стационаре специализированного типа с интенсивным наблюдением») <*>. ——————————— <*> См.: Определение СК Верховного Суда РФ от 21 декабря 1995 г. «Изменение вида принудительной меры медицинского характера производится судом по заключению лечебного учреждения» (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 6. С. 7. В Определении не указывается, был ли поставлен отцом Р. в гражданско — процессуальном порядке вопрос о признании лица недееспособным. Если бы передача лица под опеку была допустима с точки зрения безопасности для него самого и окружающих, то для назначения опекуна потребовалось бы вступившее в силу решение о признании лица недееспособным.
В таких случаях обязанности опекуна возлагаются на данное учреждение, и назначение опекуна не производится. Указанные обязанности возникают с момента принятия решения о помещении лица в учреждение, оформленного в виде постановления или иного административного акта, который должен издать соответствующий орган в пределах своей компетенции. 2) Оставшийся без попечения родителей ребенок может быть передан на усыновление или в приемную семью, что исключает необходимость назначения ему опекуна (попечителя). Таким образом, опекун или попечитель назначается, если органом опеки и попечительства установлена необходимость предоставления недееспособному или не полностью дееспособному лицу в случаях, предусмотренных законом, индивидуальной защиты его прав и интересов. Согласно действующему законодательству для назначения опекуна или попечителя не требуется заявления такого лица. Необходимо только его согласие (п. 3 ст. 35 ГК РФ). Таким образом, как указывается в большинстве законов субъектов РФ, посвященных опеке и попечительству, «орган опеки и попечительства производит подбор кандидатуры опекуна или попечителя» <*>. ——————————— <*> На самом деле в подавляющем большинстве случаев инициатором в назначении опеки или попечительства выступает то лицо, которое желало бы взять на себя заботу о недееспособном или не полностью дееспособном гражданине. В практике деятельности органов опеки и попечительства распространена процедура, при которой назначение опекуна (попечителя) производится при наличии заявления от этого лица. Это связано с теми объективными причинами, которые сложились под влиянием сложной социально — экономической и демографической обстановки. У органа опеки и попечительства, как правило, нет возможности выбирать между различными кандидатурами. Поэтому опекуном или попечителем назначается то лицо, которое пожелало взять на себя такие обязанности. Задача упомянутого органа — лишь проверить соответствие личности заявителя требованиям закона.
Подбор кандидатуры должен осуществляться в соответствии со следующими правилами. Общими для всех случаев назначения опеки и попечительства обязательными требованиями к кандидатуре опекуна (попечителя) являются: 1) совершеннолетие лица, то есть достижение ими 18 лет; 2) полная гражданская дееспособность лица, то есть в данном случае отсутствие вступивших в силу решений суда о признании гражданина недееспособным в порядке ст. 29 ГК РФ или об ограничении дееспособности гражданина в порядке ст. 30 ГК РФ; 3) отсутствие в отношении кандидата вступившего в законную силу решения суда о лишении его родительских прав (вне зависимости от времени его вынесения). Данные условия должны быть соблюдены все одновременно, а это означает, что не может быть назначено опекуном или попечителем лицо, хотя и дееспособное (в силу вступления в брак или эмансипации), но несовершеннолетнее. Факультативными (необязательными, рекомендательными) условиями для назначения лица опекуном (попечителем) ст. 35 ГК РФ называет: 1) его нравственные и иные личные качества. Закон не уточняет, какие именно качества имеются в виду, и орган опеки и попечительства должен руководствоваться общепринятыми нормами морали. По-видимому, назначение нежелательно в отношении лиц, ранее судимых за преступления против личности и подобные преступления; в отношении лиц, злоупотребляющих спиртными напитками и наркотическими средствами; в отношении лиц, не работающих и не имеющих постоянного источника доходов <*>, и пр. ——————————— <*> В данном случае следует исходить вовсе не из того, что лицо неработающее не сможет содержать подопечного, т. к. закон не возлагает на опекуна или попечителя такой обязанности. Отсутствие источника собственных средств может явиться (и зачастую является на практике) стимулом к поиску подопечного, на содержание которого государством могут быть предоставлены денежные средства или иная социальная помощь. Ранее в литературе в качестве положительного приводился в пример опыт работы тех исполкомов, которые в качестве поощрения за добросовестное отношение к исполнению обязанностей закрепляли за опекунами и попечителями жилую площадь подопечных в случае их смерти (см., напр., в кн. В. П. Шахматова «Усыновление, опека и попечительство». Красноярск, 1979. С. 28 — 29). Такой метод, безусловно, не может быть использован в современных условиях, поскольку противоречит закону. По нашему мнению, возможность обогащения опекуна или попечителя за счет имущества подопечного должна быть полностью исключена, т. к. выполнение обязанностей в отношении подопечного осуществляется безвозмездно, а в необходимых случаях государство или муниципальное образование должно оказывать опекуну (попечителю) необходимую поддержку. Платные формы охраны интересов подопечных лиц по действующему российскому законодательству опекой или попечительством не являются и подлежат правовому регулированию с помощью иных норм (о договоре ренты, возмездного оказания услуг и пр.).
2) Способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, под которой следует понимать состояние здоровья и возраст лица <*>, позволяющие полноценно совершать как фактические, так и юридические действия в пользу подопечного. ——————————— <*> Имеется в виду отсутствие заболеваний, препятствующих передвижению, а также заболеваний или расстройств психики. Такие требования к состоянию здоровья не охватываются термином «трудоспособность». В юридическом смысле нетрудоспособны беременные женщины, инвалиды 1 и 2 групп (иногда — 3 группы), лица, достигшие пенсионного возраста. Однако эти факторы учитываются не при установлении опеки (попечительства), а в других случаях (например, при взыскании алиментов).
3) Отношения, существующие между кандидатом и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве. Это могут быть отношения родства (тетка — племянники, бабушка — внук, брат — сестра и пр.), свойства (сноха — свекровь), бывшего свойства (бывшая мачеха — бывший пасынок) и другие. Закон не устанавливает приоритета родственных связей, однако они наиболее предпочтительны для опекунов (попечителей) и их подопечных. Поскольку обязанности опекунов и попечителей исполняются безвозмездно, то, скорее всего, согласие взять их на себя изъявит то лицо, которому в силу родства судьба подопечного небезразлична. Неприязненные отношения или отсутствие каких бы то ни было взаимоотношений между будущим опекуном (попечителем) и подопечным должны быть приняты органом опеки и попечительства во внимание, однако назначению кандидата во всех случаях не препятствуют. 4) И наконец, ГК РФ указывает на такое факультативное обстоятельство, как желание самого подопечного видеть в качестве своего опекуна или попечителя определенное лицо. Учет желания производится органом опеки и попечительства, если подопечный в состоянии такое желание выразить. Заметим, что в соответствии со ст. 57 СК РФ мнение ребенка, достигшего возраста десяти лет, по любому касающегося его вопросу должно быть обязательно учтено, в том числе оно должно быть учтено и органом опеки и попечительства. Таким образом, необходимо выяснить желание ребенка по поводу назначения ему опекуна (попечителя) и отразить результат опроса в документах, оформляемых при установлении опеки (попечительства). Перечисленные четыре условия в сущности не являются запретами на установление опеки и попечительства. Поэтому назначение опекунов (попечителей) должно производиться с учетом конкретных обстоятельств, а главное — исходя из интересов подопечного лица. Специальные требования помимо вышеуказанных предъявляет Семейный кодекс РФ к фигуре опекуна (попечителя), назначаемого несовершеннолетним лицам. Ст. 146 СК РФ добавляет несколько запретов на назначение опекуна (попечителя). Такими лицами не могут быть: — лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией. Наличие этих заболеваний может быть подтверждено лишь справкой из медицинского учреждения или заключением врачебной комиссии; — лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей). Отстранение, как и назначение, производится вынесением органом опеки и попечительства соответствующего акта (как правило, постановления); — лица, ограниченные в родительских правах. Ограничение в родительских правах считается состоявшимся при вступлении в законную силу решения суда; — бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине. В данном случае доказательством может служить лишь вступившее в силу решение суда, в мотивировочной части которого указаны причины отмены усыновления; — лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка. В настоящее время действует утвержденный Постановлением Правительства РФ перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью <*>. К таким заболеваниям отнесены: туберкулез (активный и хронический) всех форм локализации у больных I, II, V групп диспансерного учета; заболевания внутренних органов, нервной системы, опорно — двигательного аппарата в стадии декомпенсации; злокачественные онкологические заболевания всех локализаций; наркомания, токсикомания, алкоголизм; инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учета; психические заболевания, при которых больные признаны в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными; все заболевания и травмы, приведшие к инвалидности I и II групп, исключающие трудоспособность. Существует и специальный порядок прохождения освидетельствования <**>, при котором пригодность кандидата сообщается учреждением здравоохранения непосредственно органу опеки и попечительства. ——————————— <*> Постановление Правительства РФ от 01.05.96 N 542 // Собрание законодательства РФ. 1996. N 19. Ст. 2304. <**> Приказ Минздрава РФ от 10.09.96 N 332 «О порядке медицинского освидетельствования граждан, желающих стать усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными родителями» (зарегистрирован в Минюсте РФ 02.10.1996 N 1171) // Российские вести. N 197. 17.10.96.
И, наконец, последнее условие, выдвигаемое законом при назначении опекуна (попечителя) несовершеннолетнему. Оно носит рекомендательный характер и состоит в учете (по возможности) отношения к ребенку членов семьи опекуна (попечителя). Для того чтобы это требование исполнить, необходимо выявить наличие у кандидата членов семьи и выяснить их мнение о возможности проживания ребенка с ними. Как правило, это требование соблюдается при предоставлении членами семьи письменного подтверждения об отсутствии у них возражений против назначения опеки или попечительства. Анализ условий, необходимых для назначения опекунов или попечителей, позволяет предложить следующие рекомендации органам опеки и попечительства. Для того чтобы орган опеки и попечительства смог подобрать опекуна (попечителя) для взрослого, ему необходимо потребовать паспорт кандидата или иное удостоверение личности, позволяющее определить возраст. Кроме того, следует, если это возможно, выяснить мнение о кандидате у самого подопечного. Однако иные условия, необходимые для назначения, не могут быть подтверждены каким-либо документом. Так, если потребовать от кандидата представить документ о том, что это лицо не состоит на учете в наркологическом диспансере, то это само по себе не будет достоверно подтверждать отсутствие у лица алкоголизма или наркомании. Поэтому у органа опеки и попечительства остается лишь один способ — потребовать от кандидата письменного «заверения в своей благонадежности». При выражении кандидатом письменного согласия на назначение его опекуном (попечителем) это лицо должно указать, что оно не лишено дееспособности, не ограничено в дееспособности, не лишено родительских прав, не привлекалось к уголовной ответственности, не злоупотребляет спиртными напитками или наркотическими средствами и т. д. Чтобы назначить опекуна (попечителя) ребенку, необходимо потребовать от кандидата удостоверение личности, провести его медицинское обследование, опросить членов его семьи и самого подопечного ребенка. Как и в предыдущем случае, наличие иных условий для назначения проверить практически невозможно, поэтому от кандидата должно быть истребовано аналогичное письменное заверение. Органы опеки и попечительства разработали на практике систему мер по выявлению информации о кандидатуре опекуна (попечителя). Так, от кандидата испрашиваются характеристики с места работы, места жительства, сведения о наличии детей и о месте их жительства. Однако действующее законодательство не устанавливает обязательность предъявления таких документов, поэтому, строго говоря, кандидат их представлять не должен. Кроме того, дополнительно в необходимых случаях органы опеки и попечительства прибегают к помощи органов внутренних дел и составляют запрос о наличии или отсутствии судимости у того или иного кандидата. Повторим, что данная процедура по закону также не является обязательной. В тех случаях, когда лицо, желающее стать опекуном или попечителем, постоянно проживает в другой местности, задача органа опеки и попечительства усложняется, поскольку получить информацию о личности кандидата по месту его жительства затруднительно, а в месте жительства подопечного — скорее всего, невозможно. Обжалование назначения. Именно потому, что Гражданский кодекс РФ предоставляет органу опеки и попечительства право выбирать кандидатуру опекуна или попечителя, невозможно обжалование отказа такого органа в удовлетворении заявления желающего лица. Согласно п. 1 ст. 35 ГК РФ обжалованию со стороны заинтересованных лиц подлежит лишь назначение опекуна (попечителя). Таким образом, если, например, опекуном ребенка желала стать его тетка, а назначена была бабушка, то первая не вправе обратиться в суд с жалобой на отказ в удовлетворении ее заявления. Однако обжалование назначения может иметь место в других случаях. Например, ребенок в силу соглашения родителей или судебного решения (п. 3 ст. 65 СК РФ) проживал с матерью. После смерти матери ребенка пожелал забрать его отец, мотивируя это тем, что в соответствии со ст. 63 СК РФ он имеет преимущественное перед другими лицами право на его воспитание. Если орган опеки и попечительства назначил опекуном (попечителем) ребенка бабушку, то она, приобретая статус законного представителя ребенка, может представлять его интересы или, например, требовать возврата ребенка от лиц, его удерживающих, в том числе от родителя (ст. 150 СК РФ). В данной ситуации отец ребенка вправе обжаловать в суд акт назначения опекуна (попечителя) как противоречащий интересам ребенка и правам родителя. Суд, учитывая все обстоятельства дела, обязан вынести решение исходя из интересов ребенка, т. к. в соответствии с п. 1 ст. 65 СК РФ «родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей». Завершая рассмотрение вопроса о назначении опекунов (попечителей), отметим, что действующее законодательство не предусматривает обязанности органа опеки и попечительства выдавать назначенному лицу удостоверение. Постановление Правительства РФ «О приемной семье» <*> в п. 23 предусматривает выдачу такого документа приемным родителям. Однако приемные родители опекунами (попечителями) в собственном смысле этого слова не являются, и более того, на опекунов (попечителей) указанное Постановление не распространяется. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 31. Ст. 3721.
Законодательные и иные акты, устанавливающие порядок осуществления опекунами (попечителями) прав подопечного (Федеральный закон «Об исполнительном производстве», Гражданский процессуальный кодекс и др.), указывают на необходимость предъявления документа, «удостоверяющего полномочия» опекуна или попечителя. Таким документом является акт назначения (постановление, решение). Однако на практике удостоверения опекунам (попечителям) выдаются, что само по себе закону не противоречит. Если на таком документе имеется подпись уполномоченного на назначение лица и печать компетентного органа опеки и попечительства, то он может быть представлен опекуном (попечителем) в требуемых случаях вместо постановления о его назначении.
5. Основания, порядок и последствия прекращения опеки и попечительства
Основания прекращения опеки и попечительства предусмотрены статьями 39 и 40 ГК РФ. Все основания можно разделить на три группы.
ОСНОВАНИЯ ПРЕКРАЩЕНИЯ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
\/ \/ \/
«АВТОМАТИЧЕСКОЕ» ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТСТРАНЕНИЕ ПРЕКРАЩЕНИЕ ОТ ИСПОЛНЕНИЯ ОБЯЗАННОСТЕЙ
\/ \/ \/
1. Достижение несо — 1. Освобождение от ис — 1. Использование вершеннолетним 14 лет полнения обязанностей опекуном (попечи — прекращает опеку, до — при наличии уважительных телем) полномочий стижение 18 лет — причин; в корыстных це — попечительство; 2. возврат несовершен — лях; 2. вступление несо — нолетнего его родителям 2. оставление вершеннолетнего в или его усыновление; подопечного без брак прекращает попе — 3. помещение подопечного надзора и необхо — чительство; в соответствующее воспи — димой помощи; 3. эмансипация несо — тательное, лечебное уч — 3. иное ненадле — вершеннолетнего прек — реждение, учреждение со — жащее выполнение ращает попечитель — циальной защиты населе — опекуном или по — ство; ния или другое аналогич — печителем лежащих 4. достижение совер — ное учреждение (необяза — на нем обязан — шеннолетия или приоб — тельное основание ностей. ретение полной граж — для всех случаев). данской дееспособно — сти несовершеннолет — ним родителем прекра — щает опеку над его ребенком; 5. восстановление де — еспособности недее — способного гражданина прекращает опеку, а восстановление дее — способности ограни — ченно дееспособного гражданина прекращает попечительство.
Первая группа оснований — случаи «автоматического» прекращения, связанные с приобретением подопечным гражданской дееспособности в необходимом объеме. В указанных ниже ситуациях для прекращения опеки или попечительства не требуется издания специального акта, аналогичного акту о назначении. Отношения прекращаются сами собой, что подтверждается документами, свидетельствующими о появлении у гражданина дееспособности. 1) Достижение несовершеннолетними подопечными соответствующего возраста. При достижении малолетним лицом возраста 14 лет опека трансформируется в попечительство. При этом в соответствии с законом специального оформления полномочий попечителя не требуется. Следовательно, ранее вынесенное постановление о назначении опекуна создает для этого лица статус попечителя (а ранее выданное удостоверение опекуна свидетельствует о полномочиях попечителя). При достижении несовершеннолетним возраста 18 лет попечительство прекращается автоматически. 2) Кроме того, гражданская дееспособность в полном объеме наступает в соответствии со ст. 21 ГК РФ при вступлении несовершеннолетнего гражданина в брак. Положения о брачном возрасте содержатся в ст. 13 СК РФ. Общее правило заключается в том, что зарегистрировать брак возможно лишь после достижения 18 лет. Однако из этого правила есть два исключения: а) орган местного самоуправления вправе разрешить вступить в брак лицам, достигшим шестнадцати лет. Это возможно при наличии уважительных причин; б) законодательство субъекта РФ может допустить в качестве исключения на территории данного региона регистрацию брака с лицом, не достигшим шестнадцати лет. Для этого необходимы особые обстоятельства, о которых должно быть указано в законе субъекта РФ <*>. ——————————— <*> Ряд субъектов РФ (Московская область, Республика Адыгея, Кабардино — Балкарская Республика и пр.) воспользовался этой возможностью, предоставленной федеральным законодательством. Так, по Закону Вологодской области от 14.08.1996 в ред. 27.11.2000 «О снижении брачного возраста» «особыми обстоятельствами вступления в брак являются беременность, рождение ребенка, призыв жениха на службу в Вооруженные Силы РФ». Закон Вологодской области от 14.08.1996 N 95-ОЗ «О снижении брачного возраста» (ред. от 27.11.2000) // Красный Север. N 170. 27.08.1996; N 255 — 256. 19.12.2000.
В случае вступления в брак до достижения совершеннолетия гражданская дееспособность наступает у лица в полном объеме в день государственной регистрации заключения брака. В этот же день прекращается попечительство над несовершеннолетним. 3) Эмансипация представляет собой объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным в связи с тем, что этот гражданин «работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью» (ст. 27 ГК РФ). При этом несовершеннолетнему должно исполниться не менее 16 лет. В том случае, если на эмансипацию согласны родители, усыновители или попечитель несовершеннолетнего, то эта процедура производится в административном порядке — по решению органа опеки и попечительства. Об эмансипации выносится соответствующее постановление за подписью руководителя того из подразделений органов местного самоуправления, на которое обязанность производить эмансипацию возложена уставом муниципального образования или законодательством субъекта РФ. Если родители, усыновители или попечитель не дают согласия на эмансипацию, то несовершеннолетний вправе обратиться в суд с заявлением об объявлении его полностью дееспособным. Действующее гражданское процессуальное законодательство не предусматривает процедуры рассмотрения такого заявления. Практике пока не известны случаи объявления несовершеннолетнего полностью дееспособным в судебном порядке. Наличие согласия родителей, усыновителей или попечителя позволяет произвести эмансипацию без суда. Последствием эмансипации, как отмечалось, является наступление полной гражданской дееспособности лица. Это означает, что попечительство над ребенком прекращается, несовершеннолетний уже вправе совершать сделки самостоятельно, без согласия кого-либо. В то же время эмансипированный несовершеннолетний несет полную имущественную ответственность за свои действия. Однако такой гражданин продолжает оставаться несовершеннолетним, а следовательно, на него распространяются нормы уголовного и административного законодательства об ответственности несовершеннолетних. Кроме того, это лицо не может по общему правилу вступить в брак, стать усыновителем и пр. 4) И наконец, еще одна ситуация, в которой прекращается опека над ребенком. Если опекун был назначен ребенку несовершеннолетних родителей (ст. 62 СК РФ), то достижение таким родителем 18 лет, а равно его эмансипация или вступление в брак до 18 лет прекращают полномочия опекуна над ребенком. В данном случае сам родитель непосредственно приобретает полную гражданскую дееспособность, а следовательно, вправе совершать необходимые юридические действия от своего имени и от имени своего ребенка. 5) Восстановление дееспособности лица. Для того чтобы лицо, признанное недееспособным вследствие психического расстройства, приобрело гражданскую дееспособность в полном объеме, необходимо соответствующее решение суда (п. 3 ст. 29 ГК РФ). Моментом прекращения опеки будет в данном случае день вступления решения суда в законную силу. Аналогичное правило действует и в случае ограничения дееспособности гражданина, злоупотребляющего спиртными напитками или наркотическими средствами. Признание его дееспособным будет означать прекращение попечительства. В соответствии с п. 5 ст. 36 ГК РФ опекун гражданина, признанного недееспособным, обязан ходатайствовать перед судом о признании лица полностью дееспособным в случае прекращения у него психического расстройства. Следовательно, как только опекуну стало известно о выздоровлении подопечного, он обязан обратиться в порядке ст. 263 ГПК РСФСР с заявлением в суд. Суд обязан назначить производство судебно — психиатрической экспертизы и, если отпали основания для признания лица недееспособным, вынести решение о признании гражданина дееспособным. Такая же обязанность ходатайствовать о признании дееспособным гражданина, ограниченного в дееспособности, возлагается на его попечителя. Проведение какой-либо экспертизы по данному делу законом специально не предусматривается, а поэтому доказательствами по делу могут выступать показания свидетелей, самого ограниченно дееспособного лица, выписки из истории болезни и пр. Заметим, что обращение в суд в указанных случаях — обязанность опекунов и попечителей. В то же время в соответствии с нормами гражданского процессуального законодательства право обратиться в суд с заявлением о признании гражданина дееспособным имеют: — орган опеки и попечительства; — сам гражданин, ограниченный в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами; — члены семьи лица, ограниченного в дееспособности или признанного недееспособным; — профсоюзы и иные общественные организации (объединения); — прокурор; — психиатрическое лечебное учреждение. Вторая группа оснований прекращения опеки (попечительства) объединяется законодательством общим термином — освобождение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей. Освобождение от выполнения обязанностей должно оформляться с помощью специального постановления <*>. ——————————— <*> Такой вывод следует из содержания ст. 39 ГК РФ. Однако, по нашему мнению, в законодательстве должно быть закреплено, что специального акта об отмене опеки (попечительства) не требуется при усыновлении ребенка, возвращении его родителям на основании решения суда об отмене ограничения родительских прав или о восстановлении в родительских правах с возвращением ребенка родителям (одному из них). В этих случаях ребенок на законных основаниях будет проживать с родителями или усыновителями, и отмена опеки или попечительства — факт, сам собой разумеющийся. В противном случае, если для передачи ребенка от опекуна (попечителя) иным лицам будет требоваться специальный акт органа опеки и попечительства, может создаться ситуация, при которой будут нарушены права родителей или усыновителей, установленные вступившим в силу решением суда.
Так, если опекун (попечитель) обращается в орган опеки и попечительства с просьбой снять с него бремя забот о подопечном, то орган опеки и попечительства, рассмотрев заявление, вправе принять решение, удовлетворив просьбу или отказав в ее удовлетворении. П. 2 ст. 39 ГК РФ приводит примерный перечень уважительных причин, которые могут служить причиной освобождения от выполнения обязанностей, — болезнь опекуна (попечителя), изменение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с подопечным. Однако это не все возможные причины. В качестве иных можно рассматривать ухудшение состояния здоровья подопечного, требующее его лечения в условиях стационара, изменение семейного положения опекуна (попечителя), переезд его в другую местность и пр. В каждом конкретном случае орган опеки и попечительства решает этот вопрос по своему усмотрению. Однако отказ в удовлетворении просьбы опекуна (попечителя) может быть обжалован им в суд в общем порядке (ст. 239.1 ГПК РСФСР). Основанием для освобождения опекуна (попечителя) от выполнения обязанностей может также оказаться перемена в судьбе ребенка. Так, ребенок мог быть передан под опеку в связи с лишением его родителей родительских прав или ограничением в родительских правах. Закон предусматривает возможность восстановления в родительских правах (ст. 72 СК РФ) и отмены ограничения родительских прав (ст. 76 СК РФ). Решение суда о восстановлении в родительских правах может содержать пункт о возврате ребенка родителям (одному из них), но может и не устанавливать этого. Таким образом, при отсутствии в решении суда указания на передачу ребенка родителям орган опеки и попечительства вправе решить вопрос о прекращении опеки (попечительства) над ребенком самостоятельно, по своему усмотрению (разумеется, исходя из интересов ребенка). Отмена опеки (попечительства) может оказаться преждевременной по разным причинам, связанным с местом жительства родителя или ребенка, состоянием здоровья ребенка и пр. В то же время решение суда об отмене ограничения родительских прав, как следует из ст. 76 СК РФ, всегда содержит в себе указание на возвращение ребенка родителям (одному из них). Таким образом, по вступлении решения в законную силу орган опеки и попечительства обязан произвести освобождение опекуна (попечителя) от выполнения обязанностей. Судьба ребенка может измениться и в том случае, если он будет передан на усыновление. Усыновление считается состоявшимся с момента вступления в законную силу решения суда об установлении усыновления (ст. 263.5 ГПК РСФСР). Зачастую заявление об установлении усыновления подают сами опекуны (попечители) ребенка, желающие установить с ребенком более прочную юридическую связь. Однако в тех ситуациях, когда об усыновлении ходатайствуют иные лица, к разрешению этого вопроса необходимо относиться с особым вниманием. Если ребенок длительное время проживает в семье опекуна, привязался к нему, а условия его жизни соответствуют норме, передача ребенка другому лицу на усыновление вряд ли целесообразна. Семейное законодательство предусматривает необходимость получения согласия опекуна (попечителя) ребенка на усыновление (ст. 131 СК РФ). Однако суд, исходя из интересов ребенка, вправе принять решение об установлении усыновления и при отсутствии согласия со стороны этого лица. В таком случае особая роль должна быть отведена заключению органа опеки и попечительства об обоснованности усыновления и о его соответствии интересам усыновляемого ребенка. Данное заключение должно быть представлено суду в соответствии со ст. 125 СК РФ. При составлении заключения о возможности усыновления ребенка, находящегося под опекой или попечительством, орган опеки и попечительства обязан привлечь специалистов — педагогов и детских психологов. Суд при необходимости вправе по собственной инициативе привлечь к участию в деле таких специалистов и учесть их мнение о возможности разлучения ребенка с опекуном или попечителем. Однако еще раз напомним, что так или иначе решение об установлении усыновления должно быть вынесено судом исходя из интересов ребенка. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 04.07.1997 разъясняет, что «под интересами ребенка, которые в силу п. 1 ст. 124 СК РФ обязательно должны быть соблюдены при усыновлении, следует понимать обеспечение условий, необходимых для его полноценного физического, психического и духовного развития» <*>. ——————————— <*> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 04.07.97 N 9 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об установлении усыновления» // Российская газета. N 138. 19.07.97.
И наконец, освобождение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей возможно при помещении подопечного в соответствующее воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения или другое аналогичное учреждение. Однако помещение подопечного в такое учреждение не всегда означает отмену опеки или попечительства. Во-первых, если эта мера осуществляется в целях лечения или проведения лечебно — профилактических мероприятий, обучения и пр., то освобождать опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей не имеет смысла. Учреждение, куда помещен подопечный, обязано осуществлять уход за ним, но в то же время юридическую помощь этому гражданину должен оказывать опекун или попечитель. Кроме того, опекун или попечитель ребенка не должен освобождаться на этот период от обязанностей по его воспитанию. Во-вторых, помещение подопечного в такое учреждение не всегда исключает возможности общения с опекуном (попечителем). Поэтому осуществлением последним своих обязанностей может быть продолжено. В любом случае орган опеки и попечительства в каждом конкретном случае вправе принять решение по своему усмотрению. Данное решение должно быть оформлено в виде акта, аналогичного акту о назначении опекуна (попечителя). Таким актом может быть постановление о помещении лица в лечебное учреждение с одновременным освобождением опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей. Однако если в данном постановлении дальнейшая судьба опеки или попечительства не затронута, то опекун (попечитель) сохраняет свой статус и по-прежнему несет установленные законом обязанности по отношению к подопечному. В целях избежания споров о полномочиях между опекуном (попечителем) и учреждением, куда помещен подопечный, мы рекомендуем прямо указывать в упомянутом акте на сохранение или прекращение полномочий опекуна (попечителя). Как и всякий другой акт органов местного самоуправления, данное постановление может быть обжаловано в суд заинтересованным лицом (в том числе самим опекуном или попечителем). Последняя группа оснований прекращения опеки (попечительства) — случаи, относящиеся к отстранению опекунов (попечителей) от исполнения обязанностей. Пункт 3 ст. 39 ГК РФ закрепляет общее основание для отстранения — ненадлежащее выполнение опекуном или попечителем лежащих на нем обязанностей. По смыслу закона данная мера может быть применена лишь при наличии вины опекуна (попечителя). Указанная норма предусматривает и частные случаи такого виновного поведения: — использование опекуном (попечителем) опеки или попечительства в корыстных целях; — оставление подопечного без надзора и необходимой помощи без уважительных причин. Таким образом, отстранение опекуна или попечителя должно незамедлительно произойти при обнаружении органом опеки и попечительства таких фактов его виновного поведения, как растрата вверенного опекуну (попечителю) имущества подопечного, ухудшение состояния здоровья подопечного по причине ненадлежащего ухода. Такие же последствия должны наступить в случае, если опекун (попечитель) не обеспечивает подопечного необходимым питанием, одеждой, обувью и пр., а также если подопечный ребенок не посещает учебное заведение (при получении основного общего образования). Однако для отстранения опекуна (попечителя) не обязательно наступление перечисленных негативных последствий. Достаточно обнаружения органом опеки и попечительства угрозы причинения вреда имуществу подопечного, его физическому или психическому здоровью или развитию. Если такая угроза создана виновным неисполнением или ненадлежащим исполнением опекуном (попечителем) своих обязанностей, то орган опеки и попечительства вправе применить данную меру. Как и в других случаях, заинтересованное лицо (опекун или попечитель) вправе обжаловать в суд постановление органа опеки и попечительства. Последствия прекращения опеки и попечительства. Во-первых, со дня прекращения опеки (попечительства) забота о подопечном поручается иным лицам, либо бывший подопечный, приобретая полную гражданскую дееспособность, более не нуждается в какой-либо защите. Если же подопечный не приобрел полной дееспособности, а орган опеки и попечительства при прекращении полномочий прежнего опекуна или попечителя не выбрал иной формы устройства, то функции опекуна (попечителя) исполняет данный орган. Во-вторых, в зависимости от наличия вины в действиях или бездействии опекуна или попечителя для данного гражданина могут наступить следующие негативные последствия: — Бывший опекун или попечитель может быть привлечен к имущественной ответственности за причинение вреда личности или имуществу подопечного. Привлечение его к ответственности возможно на основании общих положений гражданского законодательства об обязательствах вследствие причинения вреда (ст. 1064 ГК РФ). — Бывший опекун или попечитель, отстраненный от исполнения обязанностей в связи с ненадлежащим их исполнением, не может стать усыновителем, приемным родителем, не может быть вновь назначен опекуном или попечителем этому или другому ребенку (статьи 127, 146, 153 СК РФ). — Бывший опекун или попечитель может быть привлечен к административной ответственности на основании ст. 5.35 Кодекса РФ об административных правонарушениях. — Бывший опекун или попечитель может быть привлечен к уголовной ответственности, если его действия или бездействие отвечают признакам составов статей 150, 151, 152, 156 или других статей Уголовного кодекса РФ. В целях привлечения его к ответственности орган опеки и попечительства обязан в письменной форме сообщить о фактах, ставших ему известными, прокурору, следователю, органам дознания или судье.
