(Яковлева Н. В.) («Социальное и пенсионное право», 2008, N 2)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
Н. В. ЯКОВЛЕВА
Яковлева Н. В., адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.
Опека и попечительство как институт законодательства требует аккумуляции разрозненных в настоящее время норм в едином нормативном акте, содержащем принципы и задачи института, включающем в себя все необходимые для комплексного правового регулирования нормы. Возможность принятия специального акта, посвященного опеке и попечительству, не обсуждается в современной юридической литературе. В последний раз подобная инициатива была предпринята в конце XIX в., но ее осуществление оказалось невозможным в связи с подготовкой проекта Гражданского уложения. В современных условиях принятие специального федерального закона об опеке и попечительстве представляется оптимальным способом совершенствования структуры и содержания института опеки и попечительства. Тем не менее не исключен другой путь развития законодательства об опеке и попечительстве, в частности внесения изменений и дополнений в Гражданский и Семейный кодексы РФ, а также принятия иного федерального закона — «Об организации и деятельности органов опеки и попечительства». Соответствующие предложения по совершенствованию норм этих Кодексов уже представлены в Государственную Думу РФ. Однако идея о необходимости принятия специального федерального закона «Об опеке и попечительстве» пока не нашла нужного одобрения. В пользу принятия закона могут быть приведены следующие аргументы. Основные вопросы опеки и попечительства заслуживают именно законодательного, а не подзаконного урегулирования <1>. Это утверждение следует из особой роли института опеки и попечительства в обеспечении субъективных гражданских прав личности. Подзаконный акт, исходящий от органов исполнительной власти, может регулировать лишь некоторые отдельные отношения. Так, определение размера средств, выплачиваемых опекунам из бюджета на том или ином основании, вполне может осуществляться постановлением Правительства РФ или даже актом иного федерального органа исполнительной власти, поскольку решение данного вопроса изменяется в зависимости от построения межбюджетных отношений и иных причин. ——————————— <1> Михеева Л. Опека и попечительство. М., 2004. С. 257.
Необходимым актом должен быть именно федеральный закон. Практика применения положений Гражданского и Семейного кодексов РФ показывает, что в правоприменительной деятельности возникает целый ряд проблем и затруднений (по вопросам назначения опекунов и попечителей, выдачи разрешений на отчуждение жилых помещений, привлечения опекунов и попечителей к ответственности и многим другим вопросам). Их разрешение связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, права на выбор места жительства и пр.). В этой связи правовые нормы, регулирующие такие отношения, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ. Из названных ранее признаков опеки (попечительства) как формы устройства со всей очевидностью вытекает необходимость всеобъемлющего правового регулирования отношений, возникающих в связи с установлением опеки (попечительства). В этом институте присутствуют не только нормы о правах и обязанностях опекунов, но и нормы о правах подопечных, о правах, обязанностях и ответственности органа опеки и попечительства; не только нормы материального, но и нормы процессуального характера. Рассредоточение этих норм в разных актах не исключено, однако потребность института опеки и попечительства сегодня состоит в том, чтобы охватить их содержание общими для всего института принципами. С этой целью необходима фиксация норм «общей части» института в специальном федеральном законе об опеке и попечительстве (возможно, опекунском кодексе). Предлагаемый закон, помимо принципов, должен содержать и основные нормы, непосредственно регулирующие отношения, входящие в предмет института. Заметим, что российский законодатель, определяя, например, порядок регистрации актов гражданского состояния или устанавливая положения об ипотеке, имел возможность, восприняв опыт Французского гражданского кодекса, Федеративной Республики Бразилия, Испании, Мексиканских Соединенных Штатов, Королевства Нидерланды, Республики Чили, Швейцарской Конфедерации, закрепить все необходимые положения в ГК РФ <2>. Однако же в России одновременно с Гражданским кодексом РФ, закрепляющим лишь общие положения в указанных сферах (ст. ст. 47, 334 — 358 ГК РФ), приняты и действуют Федеральный закон «Об актах гражданского состояния», Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и немало других специальных законов. Следовательно, идея о подобном законе об опеке имеет право на существование. При этом его принятие не требует исключения отдельных правил об опеке и попечительстве из действующих Гражданского и Семейного кодексов РФ, которые закрепляют в основном общие положения об осуществлении опеки. ——————————— <2> Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. А. Я. Сухарев. М., 2000. С. 55, 98, 186, 272, 426, 464, 747, 757.
Федеральный закон призван сосредоточить в себе принципы (начала) правового регулирования отношений в области опеки и попечительства, которые в настоящий период нигде четко не закреплены и даже скорее находятся между строк законодательного материала. Вторая его задача — наиболее полным образом урегулировать порядок деятельности органов опеки и попечительства в данной сфере, что не удается в настоящее время осуществить при помощи норм ГК РФ. В особенности необходимо подробное правовое регулирование обязанностей органов опеки и попечительства по выявлению и устройству под опеку или попечительство (если это необходимо и возможно) всех категорий нуждающихся в попечении лиц, а не только детей, поскольку эта задача в отношении детей возложена сегодня на семейное законодательство. Кроме того, назрела необходимость на уровне закона закрепить положения о распоряжении имуществом подопечных, о той роли, которую в этом играют органы опеки и попечительства, правила об ответственности последних, а также опекунов и попечителей за вред, причиненный личности или имуществу подопечного. Третья задача — обеспечить эффективность опеки и попечительства за счет внедрения различных моделей, видов опеки — от абсолютно безвозмездной (традиционной) до опеки, осуществляемой за плату или иное вознаграждение. Возможность существования закона об этом установлена в самом ГК РФ (п. 1 ст. 36). Иными словами, институту опеки и попечительства требуется общая часть, отвечающая требованиям времени и задачам охраны интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц. Как отмечалось, во многих правовых системах эта общая часть (впрочем, вместе с «особенной») помещается в актах гражданского законодательства. Аргументом в пользу принятия федерального закона должно служить и состояние практики действия регионального законодательства. Многие субъекты РФ, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном правовом поле с помощью своих актов. Часть таких законов не вызывает возражений — они носят название «Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства» и регулируют именно организацию деятельности таких органов. Однако встречаются и акты («законы об опеке»), устанавливающие те или иные субъективные гражданские права и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющие порядок их осуществления, что категорически недопустимо по обозначенной причине: данные отношения подлежат регулированию только с помощью норм гражданского законодательства, а следовательно, только с помощью федеральных актов. Такой федеральный закон призван сыграть объединяющую и системообразующую роль в правовом регулировании опеки и попечительства. Разумеется, данным актом весь институт не исчерпывается. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, должны регулироваться ГК РФ, предлагаемым федеральным законом и, возможно, принимаемыми в соответствии с ним иными федеральными законами и правовыми актами Российской Федерации, а также законами ее субъектов. Отношения по опеке и попечительству над несовершеннолетними подлежат также регулированию СК РФ и иными актами семейного законодательства. Введение в правовую систему закона об опеке не потребует изменения или дополнения существующих актов, за некоторыми исключениями.
