В. Н. Литовкин, заведующий отделом гражданского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
1. Прокурор г. Москвы обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ряда норм Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве <*>, утвержденного 31 января 2001 г. Постановлением Московской городской Думы. Заявление было удовлетворено частично. Решением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 июня 2001 г. не были удовлетворены требования о признании недействительными норм, установивших десятилетний ценз оседлости (постоянного проживания) в г. Москве для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий <**>. ——————————— <*> Далее — Положение // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 2. Ст. 195. <**> См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. N 3. С. 3.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 5 октября 2001 г. решение суда первой инстанции в части отказа прокурору г. Москвы в удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству норм п. п. 13, 15, ч. 1 п. 47, ч. 1 п. 58 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве, вводящих требование о соблюдении ценза оседлости гражданами при постановке их на очередь для получения жилых помещений, отменила; вынесла новое решение, которым указанные пункты Положения в части установления десятилетнего срока проживания в г. Москве для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий признала противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня издания <*>. ——————————— <*> См.: Там же. С. 3 — 7.
Президиум Верховного Суда Российской Федерации 18 сентября 2002 г. удовлетворил протест первого заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации, в котором ставился вопрос об отмене Определения Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации в части вынесения нового решения и оставлении в силе решения суда первой инстанции <*>. ——————————— <*> См.: Там же. 2003. N 1. С. 10 — 11.
2. На основании ст. ст. 101 — 103 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» <*> Председатель состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности не только названной части указанного Положения, но и нормы такого же содержания в предшествующем ему Положении о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в г. Москве (п. 13), утвержденном Постановлением Московской городской Думы 24 декабря 1997 г. (в редакции Постановления от 7 октября 1998 г.), также установившем десятилетний срок проживания в г. Москве в качестве условия признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий. ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; N 51. Ст. 4824.
Основанием судебного запроса послужил протест заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации на судебные Постановления Мещанского районного суда г. Москвы от 2 ноября 2001 г., Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 6 декабря 2001 г. и Президиума Московского городского суда от 1 августа 2002 г., отказавших в удовлетворении заявления гр. А. А. Лобанова, инвалида Великой Отечественной войны I группы, проживающего с семьей сына в составе шести человек на площади в 56,9 кв. м в трехкомнатной квартире, которому органами управления было отказано в постановке на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий в связи с проживанием в г. Москве менее десяти лет и тем, что на каждого члена его семьи приходится больше учетной нормы площади. В протесте содержалось предложение направить судебный запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности п. 13 Положения от 24 декабря 1997 г. (в редакции от 7 октября 1998 г.), на основе которого отказали заявителю. В протесте заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации сделал вывод — решение суда не может быть признано законным, в связи с чем оно подлежит отмене. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, обсудив доводы протеста, 15 ноября 2002 г. определила необходимым направить запрос, а на это время приостановить производство по делу. 15 января 2003 г. Московская городская Дума приняла Закон г. Москвы «Об улучшении жилищных условий граждан в г. Москве», который вступил в силу 24 мая 2003 г. В нем названное Положение признано утратившим силу. В этом Законе г. Москвы вновь содержится (ч. 1 ст. 3) общее ограничительное условие для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий в г. Москве — десятилетний срок проживания в городе. 3. Поскольку оба судебных дела касаются одного предмета — норм одного и того же содержания в двух нормативных правовых актах одного и того же субъекта Российской Федерации, они соединены в настоящей статье в качестве единого предмета исследования. 4. Определились две взаимоисключающие судебные позиции по одному и тому же предмету — признанию недействительными одинаковых норм в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации. С одной стороны — судебные постановления, признающие правомерность принятия управленческого решения субъектом Российской Федерации и по уровню издания, и по существу. С другой — судебные постановления, признающие неправомерность его издания и по уровню, и по существу. Особая позиция выражена в судебном запросе, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации: в нем признается правомерность принятия нормативного правового решения по уровню его издания, но не признается его законность по существу. Думается, что только в нем в отличие от состоявшихся судебных постановлений представлена надлежащая обоснованность занятой позиции во всей полноте, поскольку в его основу положена системная связь текущего жилищного законодательства с Конституцией Российской Федерации, чего нет в полной мере в судебных постановлениях. Рассматриваемый предмет судебного разбирательства нуждается именно в исследовании конституционной основы в полном объеме, в соразмерности конституционного и жилищного законодательства субъекта Российской Федерации. Конституционные нормы прямого действия подлежат применению всеми судебными инстанциями, а не только Конституционным Судом Российской Федерации. Принимая то или иное судебное постановление, суды ссылались на конституционные нормы: о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищного законодательства (ст. 72), о невозможности противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (ст. 76), о запрете издавать законы, ухудшающие положение граждан (ст. 55), заключительных и переходных положениях (п. 2 разд. II), равенстве форм собственности (ст. 8). Но нормы Конституции Российской Федерации: о праве граждан на жилище (ст. 40), свободе выбора места жительства (ст. 27), об ограниченных целях и средствах при принятии решений об ограничении прав граждан (ст. 55), о равенстве граждан перед судом и законом (ст. 19), а также о недопустимости осуществления прав и свобод человека и гражданина с нарушением прав и свобод других лиц (ст. 17) не исследовались в полном объеме каждой судебной инстанцией вплоть до принятия определения об обращении с судебным запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Внимание судебной инстанции сосредоточивалось преимущественно на толковании норм жилищного законодательства, что следовало дополнить и толкованием во взаимодействии с нормами конституционного права. Это сказалось на снижении обоснованности судебных постановлений, в том числе и постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, что обусловило направление судебного запроса в Конституционный Суд Российской Федерации. Неполнота обоснования не могла не сказаться и на выводах судов, принимавших решения о правомерности введения в г. Москве ценза оседлости. 5. В заявлении прокурора г. Москвы указывалось на возникшее противоречие норм этой части Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве от 31 января 2001 г. федеральному законодательству — Жилищному кодексу РСФСР и Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <*>. ——————————— <*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 1227.
На основании п. 5 ст. 12 Жилищного кодекса РСФСР (в дальнейшем — ЖК), по мнению прокуратуры, к ведению Российской Федерации в области регулирования жилищных отношений отнесено установление порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений и пользования ими. Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, установленные в ст. 29 ЖК, не связаны с соблюдением какого-либо срока постоянного проживания заинтересованных лиц в данной местности. Свобода выбора места жительства может быть ограничена только федеральным законом (ст. ст. 1, 8 названного Закона РФ). Перед судом стояла двуединая задача по исследованию компетенции субъекта Российской Федерации регулировать административные отношения по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставлению жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов, — вправе ли субъект Российской Федерации их регулировать, а если вправе, то в какой мере, на каком основании. Суд первой инстанции ответил положительно на оба вопроса, отрицая утверждение в заявлении прокурора г. Москвы о прерогативе Российской Федерации регулировать порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на основе ст. 13 Закона от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» <*>, а также утверждая свободу усмотрения субъекта Российской Федерации при регулировании этих отношений на основании ст. 209 ГК РФ как собственника, которому принадлежит определенная часть государственного жилищного фонда. Субъект Российской Федерации в этом качестве вправе самостоятельно распорядиться своим имуществом, решить, кому его персонально предоставить в пользование. ——————————— <*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 3. Ст. 99; Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 147; 1997. N 17. Ст. 1913; 1999. N 25. Ст. 3042; N 28. Ст. 3485; 2002. N 52. Ст. 5135; 2003. N 19. Ст. 1750.
Суд согласился с той частью заявления прокуратуры, в которой утверждалось, что в федеральном законодательстве не установлены запреты на введение сроков длительного проживания или их критериев для предоставления жилого помещения. В федеральных Примерных правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР <*> (п. 8) постоянное проживание связывается лишь с фактом регистрации заинтересованных граждан по месту жительства в данном населенном пункте, если иное не предусмотрено законодательством. ——————————— <*> СП РСФСР. 1984. N 14. Ст. 121.
На основании изложенного суд пришел к следующему выводу. Субъект Российской Федерации, каким является г. Москва, компетентен регулировать отношения по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, разделив объем такого регулирования с Российской Федерацией так: федеральное жилищное законодательство установило необходимость постоянного проживания заявителя в данном населенном пункте, субъект Российской Федерации — срок такого проживания. Ответ на вопрос судом первой инстанции состоялся, но его нельзя признать удовлетворительным по следующим основаниям. Суд принял во внимание ряд законодательных актов разной хронологии, а также разночтение норм, регулирующих компетенцию субъектов Российской Федерации в регулировании рассматриваемых отношений, — и Конституцию Российской Федерации, и Закон «Об основах федеральной жилищной политики» 1992 года, и ЖК РСФСР 1983 года. Если суд и пришел к выводу, что в данном случае следует руководствоваться ст. 13 Закона об основах федеральной жилищной политики, то суду надо было объяснить, почему из всех актов избран этот, поскольку норма ст. 13 ограничила предмет совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации только установлением «порядка и условий предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий». Меняет ли эта норма Закона, как более поздняя, норму ЖК РСФСР (ст. 49), по которой исполнительные органы государственной власти автономных республик, краев, областей, городов Москвы и Ленинграда были компетентны утверждать с учетом местных условий правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений на основе соответствующих правительственных Примерных правил? Компетенция соответствующих советских органов была воспринята субъектами Российской Федерации, так как никакого противоречия ст. 49 ЖК со ст. 72 и нормами главы «Федеративное устройство» Конституции Российской Федерации не возникло, а значит, ЖК РСФСР продолжает действовать в этой части. Если ЖК РСФСР в этой части не противоречит Конституции Российской Федерации, тогда противоречие возникло с более поздней нормой — ст. 13 названного Закона, которая исключает из регулирования субъектов Российской Федерации отношения по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Тогда почему ст. 13 Закона лежит в основе принятого решения, признающего за субъектом Российской Федерации компетентность в регулировании этого сегмента жилищных отношений? Ответа на все «почему» принятое судебное решение не дает. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к противоположному решению, чем суд первой инстанции. Удовлетворяя требования прокурора в отношении норм п. п. 13, 15, ч. 1 п. 47, ч. 1 п. 58 Положения о том, что граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, если они проживают в г. Москве в общей сложности не менее десяти лет, Судебная коллегия исходила из того, что нормативным актом субъекта Российской Федерации установлено правило, ухудшающее положение граждан при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий, по сравнению с нормами действующего федерального законодательства. При этом она сослалась на то, что в ст. 29 ЖК («Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий») не установлен какой-либо срок постоянного проживания в населенном пункте, а Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (принятые Советом Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. во исполнение ст. ст. 30 и 49 ЖК РСФСР и действующие в редакции от 28 февраля 1996 г.) не содержат в качестве условия признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий срока постоянного проживания по месту жительства и даже допускают принятие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, не проживающих постоянно в данном населенном пункте. Кассационная инстанция обоснованно критиковала суд первой инстанции за утверждение о том, что оспариваемое Положение принято субъектом Российской Федерации в пределах компетенции, установленной ст. 13 Закона «Об основах федеральной жилищной политики», которая не предоставляет ему права вводить правила и порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и их учета по своему усмотрению. Субъект Российской Федерации принял правовой акт, норма которого ухудшает положение граждан при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий в сравнении с федеральными Примерными правилами и который в силу ст. 55 Конституции Российской Федерации нельзя признать правильным, так как отсутствуют основания, предусмотренные частью третьей этой статьи. С такой позицией Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Президиум Верховного Суда Российской Федерации не согласился, отдав приоритет именно этому же основанию — ст. 13 названного Закона. Рассмотрим содержание ст. 13 Закона. Ее норма ограниченного разового действия и диапазона подчинена задаче сохранить сложившуюся очередность при переходе от советской системы удовлетворения жилищных потребностей граждан к постсоветской, если анализировать ее норму в целом: «в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации». Статья 13 Закона 1992 года решала задачу переходного периода, связанную исключительно с предоставлением жилых помещений гражданам, уже принятым на учет как на общих, так и льготных основаниях. Ее норма не носит концептуальный характер — определить компетенцию Федерации и ее субъектов в целом на этом участке жилищных отношений, как это имеет место в таком базовом законе, каким является Жилищный кодекс РСФСР. Ее норма направлена на принятие мер по предоставлению жилья в условиях разрушения советского механизма обеспечения жильем за счет общественных фондов потребления. Эта задача выполнена и к настоящему времени утратила свое значение. Ни тогда, ни сейчас руководствоваться ее нормой для решения задач, связанных с учетом граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, нельзя. К тому же статья неадекватна основаниям возникновения договорных отношений найма жилого помещения. В соответствии с нормами главы 35 Гражданского кодекса Российской Федерации, принятого значительно позже, чем Закон «Об основах федеральной жилищной политики», наем жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда исключает административную процедуру признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий, постановку его на учет нуждающихся и предоставление жилого помещения в этих фондах принятием управленческого решения, выдачей ордера как основания для заключения договора найма на предоставленное жилое помещение. В Закон «Об основах федеральной жилищной политики», принятый за один год до Конституции Российской Федерации, не вносились соответствующие изменения в связи с вступлением в силу Конституции Российской Федерации и введением в действие Гражданского кодекса Российской Федерации, и поэтому он неадекватен современному состоянию регулирования жилищных отношений. Однако Президиум Верховного Суда Российской Федерации акцентирует внимание на другом. Им отмечается, что Судебная коллегия не дала оценки тому обстоятельству, что ЖК РСФСР (ст. ст. 29, 30, 49) и Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (далее — Примерные правила) были приняты до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года и не учли ее положений о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Чем же противоречат норма ст. 49 ЖК и принятые во исполнение этой нормы правительственные Примерные правила, на основе которых приняты с учетом местных условий и продолжают действовать региональные правила, ст. 72 Конституции Российской Федерации, чтобы придавать этому более существенное значение, чем реальному противоречию ст. 13 Закона «Об основах федеральной жилищной политики» ст. 72 Конституции Российской Федерации. ЖК и Примерные правила не приводились в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации в целом, но это не значит, что они вступили во всем в противоречие с этими актами. Противоречие конкретное. Нормы, регулирующие социальный наем, действующие. Так, ЖК занимал свое место в системе союзно-республиканского законодательства советской союзной Федерации, и оценивать норму п. 5 ст. 12 Кодекса, предусматривающую нахождение в ведении РСФСР регулирования учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений как устанавливающую прерогативу Российской Федерации (что утверждалось в заявлении прокурора г. Москвы), было бы не основанным на законе. Компетенция РСФСР в области регулирования жилищных отношений определена в Кодексе вне пределов компетенции Союза ССР. Ни судом первой инстанции, ни кассационной инстанцией не придавалось приоритетного значения ст. 72 Конституции Российской Федерации при ответе на вопрос о компетенции субъекта Российской Федерации в регулировании этого сегмента жилищных отношений. Президиум Верховного Суда Российской Федерации справедливо обратил внимание Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации на конституционные нормы, которыми надлежало руководствоваться судебным органам. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов принимаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут регулировать правовые отношения, не урегулированные федеральным законом, но не должны ему противоречить. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Признавая положение в части установления десятилетнего срока проживания в г. Москве для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий не соответствующим ст. 29 ЖК, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не учла, что срок постоянного проживания по месту жительства — это вообще не основание для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, а лишь условие возникновения у граждан права на получение жилого помещения, что вытекает из содержания ст. 28 ЖК. Приведенные же в ст. 29 ЖК основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий в полном объеме отражены в обжалуемом Положении. Следовательно, в силу природы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов г. Москва как субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона была вправе принять собственные правовые акты по этому вопросу. После принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации вопрос о сроке постоянного проживания как условии для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в законодательстве Российской Федерации не урегулирован. Что касается положений, содержащихся в п. 8 Примерных правил, то они вообще не решают вопросов длительности проживания. Президиум Верховного Суда Российской Федерации использовал аргумент, названный судом первой инстанции, — ст. 209 ГК РФ, предусматривающую право собственника распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Поскольку собственник имеет право в силу ст. 209 ГК РФ совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, Московская городская Дума была вправе установить порядок и условия предоставления жилой площади государственного и муниципального жилого фонда, находящегося в собственности города. При таком положении, по мнению Президиума Верховного Суда Российской Федерации, у суда кассационной инстанции не имелось достаточных оснований для отмены решения суда первой инстанции в указанной части. Приведенные в решении суда первой инстанции выводы полностью согласуются с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 9 апреля 2002 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А. Я. Аванова на нарушение его конституционных прав положениями ч. 2 ст. 11 Закона г. Москвы «Основы жилищной политики города Москвы» <*>. ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 31. Ст. 3159.
Десятилетний срок проживания как ценз оседлости при постановке граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий на очередь, рассматривается в протесте, принесенном первым заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации, и постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации, удовлетворившего этот протест, как организационно-учетное правило, направленное на обеспечение справедливого распределения жилья. При этом используется терминология Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. Таким образом, Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2001 г. было отменено в части признания противоречащими федеральному законодательству п. п. 13, 15, ч. 1 п. 47 и ч. 1 п. 58 Положения, устанавливающих десятилетний срок проживания в г. Москве в качестве условия для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий. В связи с тем что отмена Определения Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2001 г. может существенно затронуть интересы граждан, которые были приняты на учет на основании Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве с изменениями, внесенными указанным определением, Президиум Верховного Суда Российской Федерации, исходя из конституционного принципа, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют (ст. ст. 54, 55, 57 Конституции Российской Федерации), полагает, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые в период действия определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, не подлежат пересмотру в судах. 6. Вопрос о цензе оседлости является общим для всех граждан, проживающих в г. Москве, нуждающихся в улучшении жилищных условий независимо от общего или льготного основания получения жилья. Исполнительная власть в г. Москве еще в советский период постоянно устанавливала для всех проживающих такой же длительный стаж постоянного проживания в городе, как общее предварительное условие обеспечения жильем всех нуждающихся в жилье. Это же предварительное условие перенесено и в жилищное законодательство субъекта Российской Федерации, каким является г. Москва. Принятие указанного Постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации послужило основанием для повторения этой нормы в действующем Законе г. Москвы и готовящемся проекте Закона г. Москвы «О приоритетах в предоставлении жилья и безвозмездных субсидий в 2004 году». Вся указанная выше судебная эпопея с признанием недействительными норм о цензе оседлости жителей Москвы, нуждающихся в улучшении жилищных условий, содержащихся в Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве, утвержденном Постановлением N 12 Московской городской Думы 31 января 2001 г., и принятием Конституционным Судом Российской Федерации Определения от 9 апреля 2002 г. послужила поводом для принятия Московской городской Думой Закона г. Москвы 15 января 2003 г. N 22 «Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы» взамен Положения, чтобы восстановить заново требование о необходимости соблюдения длительного ценза оседлости (ст. 3). Это же требование сопровождает такую категорию нуждающихся, которая выделена этим Законом в качестве первоочередников как долгожителей Москвы, проживающих в условиях коммунального заселения. При этом во внимание принимается их проживание последних 10 из 40 лет проживания в общей сложности в г. Москве либо последних 5 лет из общего стажа при наличии инвалидности I или II группы (ст. 9). Таким образом, предшествующее и настоящее правовое регулирование на уровне субъекта Российской Федерации придерживается одного и того же правила: осуществление права на бесплатное получение жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда, обусловленного конституционным правом на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации) за счет ущемления права на получение жилого помещения мигрантов, не проживших длительный срок в городе, нарушает конституционный запрет на такого рода осуществление прав граждан, закрепленный в ст. 17 Конституции Российской Федерации. Оценивать эту меру как направленную на обеспечение справедливого распределения жилья нельзя. Это такое организационно-техническое правило, которое не имеет самостоятельного, самодостаточного значения, а подчинено конституционному праву на жилище, имеющему всеобщий, а не избирательный характер. Конституция Российской Федерации (ст. 19) устанавливает равенство всех перед законом и судом, тогда как это правило исключает группу иногородних, некоренных жителей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но лишенных права удовлетворить жилищную потребность на общих основаниях, тем более если отдельные лица из их числа являются носителями права на льготное обеспечение жильем в силу федерального законодательства (инвалиды и участники Великой Отечественной войны и др.). Так, первоочередность обеспечения сотрудников органов милиции жильем, предусмотренная Законом Российской Федерации «О милиции» <*> (ст. 30), блокируется введенным правилом о необходимости десятилетнего стажа проживания в г. Москве. Льготное обеспечение жильем сотрудников органов милиции адресовано тем из них, кто признается нуждающимся в улучшении жилищных условий на общих основаниях. Льгота является нормой прямого действия для сотрудников, если они принимаются на очередь по улучшению жилищных условий. ——————————— <*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
Первоочередность обеспечения сотрудников органов милиции жильем, в частности, непосредственно зависит от решения вопроса о конституционности введенного субъектом Российской Федерации ценза оседлости как общего условия признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий на территории города. Это правило нарушает и конституционную свободу граждан в выборе места жительства (ст. 27), поскольку невозможность решить свою жилищную проблему в данном населенном пункте либо вынуждает неудовлетворенных граждан менять место жительства, либо ставит их в положение социально незащищенных, либо меняет их образ жизни. Ограничение в правах и свободах граждан допустимо только в силу федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Осуществление прав и свобод граждан не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации). Интерес коренного населения в каком-то отдельном населенном пункте перед мигрантами в первоочередном обеспечении жильем из государственного или муниципального жилищного фонда не может быть законным только потому, что его выделил закон или какой-либо нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. На федеральном уровне жилищная нужда такой части мигрантов как вынужденных переселенцев и беженцев решается оперативно. Федеральное жилищное законодательство не устанавливает каких-либо ограничений в осуществлении жилищных прав граждан, кроме как для лиц, проживающих на условиях поднайма в домах государственного и муниципального жилищных фондов, либо найма в домах жилищно-строительных кооперативов, либо в домах, принадлежащих гражданам на праве собственности, не имеющих другой жилплощади (п. 6 ст. 29 ЖК), признание которых нуждающимися в улучшении жилищных условий закон связывал с длительностью проживания в таких условиях задолго до вступления в силу Конституции Российской Федерации <*>. ——————————— <*> Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 18 сентября 2003 г. признан незаконным и не подлежащим изменению со дня вынесения решения абз. 2 п. 7 Примерных правил, содержащий поручение региональным правилам установить в них, с учетом местных условий, продолжительность проживания в общежитиях (подп. «д») как условие признания граждан, проживающих в общежитиях, нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Очевидно, что на основании не вступившей в противоречие со ст. 72 Конституции Российской Федерации ст. 49 ЖК и в соответствии с правительственными Примерными правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений субъекты Российской Федерации вправе были сохранить или принять с учетом местных условий новые соответствующие региональные правила, что согласуется со ст. 72 Конституции Российской Федерации. Однако предусматривать ценз оседлости как местное условие признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий на общих или льготных основаниях субъекты Российской Федерации не компетентны, исходя из Конституции Российской Федерации. Это условие, если оно носит местный характер, неконституционно. Оценивать его справедливым, как это признается в Постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации, — значит не проявлять заботы о едином содержании жилищных прав и обязанностей граждан на всем правовом пространстве страны, признавать природу жилищных прав в зависимости от места жительства граждан при наличии конституционного права на жилище как права всеобщего. Если считать эту справедливость местной, то почему в г. Санкт-Петербурге такая же норма в действующих Правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в г. Ленинграде (п. 16), утвержденных еще Ленинградским городским исполнительным комитетом и Ленинградским областным советом профсоюзов 7 сентября 1987 г. N 712/6, признана решением суда г. Санкт-Петербурга 31 октября 2002 г. <*>, удовлетворившего жалобу гр. Владимировой З. А., противоречащей федеральному закону и недействующей в части слов «непрерывно и длительное время (как правило, не менее 10 лет)»? При этом губернатор Санкт-Петербурга признал эту жалобу обоснованной, предоставив письменный отзыв в суд, в отличие от мэра Москвы, который обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о принесении протеста на Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2001 г. ——————————— <*> Дело N 3-428/02.
В решении суда г. Санкт-Петербурга требование о десятилетнем непрерывном и длительном проживании отмечалось как ухудшающее положение граждан, в том числе и заявительницы, при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с правилами, содержащимися в федеральном законодательстве, которые такого условия не содержат. Суд г. Санкт-Петербурга счел действующими ст. 49 ЖК, правительственные «Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР» от 31 июля 1984 г., и признавал право субъекта Российской Федерации утвердить на этой основе и с учетом местных условий соответствующие региональные правила, не выходя за рамки п. 8 Примерных правил, требующих лишь регистрации заинтересованных лиц по месту жительства. «Между тем, — констатирует суд, — Примерные правила также не содержат в качестве основания для признания лица нуждающимся в улучшении жилищных условий установление какого-либо срока проживания в населенном пункте». Суд отверг доводы объединения профсоюзов о том, что регионам предоставлено право устанавливать продолжительность постоянного проживания для граждан в качестве местного условия, как не основанные на действующем законодательстве. Что же касается Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. N 123-О, на которое ссылался Президиум Верховного Суда Российской Федерации, то оно не затрагивало вопроса длительности постоянного проживания по предмету обращения в Конституционный Суд РФ, а организационно-учетные правила подчиняло реализации конституционного права на жилище, из чего судебные органы не сделали необходимых выводов. 7. По смыслу Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации в процессе конституционного производства проверяет конституционность действующих нормативных актов. Такая проверка невозможна, если оспариваемый закон (нормативный правовой акт) отменен или утратил силу до начала производства в Конституционном Суде Российской Федерации. Постановление Московской городской Думы от 31 января 2001 г. N 12 признано утратившим силу. Следовательно, производство по этому акту невозможно. Судебный запрос касается также признанного утратившим силу Положения о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в г. Москве, утвержденного Постановлением Московской городской Думы 24 декабря 1997 г. (в редакции Постановления от 7 декабря 1998 г.), и поэтому производство по этому акту также невозможно. Однако судебный запрос был принят Конституционным Судом Российской Федерации еще до признания Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве от 31 января 2001 г. утратившим силу, и поэтому судебный запрос может быть рассмотрен Конституционным Судом Российской Федерации в порядке очередности его поступления.
