Г. Королева, прокурор отдела по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи прокуратуры Архангельской области.
Можно ли в России защитить право ребенка на жилье? Теоретически да. И Конституция России гарантирует эти права. И Семейный кодекс называет ребенка, не достигшего 18-летнего возраста, самостоятельным субъектом права, предусматривая гарантии его защиты от злоупотреблений со стороны родителей. И Гражданский кодекс, а также Закон РФ о приватизации жилищного фонда содержат условия, обеспечивающие соблюдение жилищных и имущественных интересов детей при приватизации квартиры и совершении сделок по отчуждению жилья.
В конечном счете гарант прав несовершеннолетних — органы опеки и попечительства. Именно они вправе отказать в совершении сделки, противоречащей интересам ребенка, отстоять право ребенка на участие в приватизации жилья. Однако обязанность органов опеки и попечительства принять меры по охране жилищных и имущественных прав детей в подобных ситуациях четко федеральным законом не регламентирована.
Статья 56 СК РФ предусматривает такую обязанность при поступлении в органы опеки и попечительства соответствующих сведений. Но дело в том, что Семейный кодекс регулирует семейные отношения, а не жилищные и тем более не гражданские. А совершение сделок с жилыми помещениями — это именно гражданско-правовые отношения, которые, как известно, находятся в ведении Федерации, а региональное законодательство не может восполнить данный пробел. Поэтому, несмотря на попытки дополнительной регламентации этих правоотношений областным Законом «О дополнительных гарантиях жилищных прав несовершеннолетних в Архангельской области», принятым в июне 2002 г., основные проблемы так и не были решены. Областной Закон не может противоречить федеральному законодательству (хотя и принимается во исполнение Конституции РФ), и субъект Федерации не может выходить за пределы своих полномочий.
Отчасти ответы на те или иные вопросы дает судебная практика, обеспечивая толкование и применение правовых норм в конкретной ситуации. Так, согласно сложившейся судебной практике наличие согласия органов опеки и попечительства на совершение сделки по отчуждению имущества ребенка само по себе не является достаточным подтверждением законности сделки, поскольку критерием оценки ее действительности служит реальное соблюдение имущественных прав несовершеннолетнего. В соответствии со ст. 37 ГК разрешение органа опеки и попечительства должно быть получено перед совершением сделки. Указанные органы могут разрешить отчуждение жилья, однако не во всех случаях, а лишь при определенных обстоятельствах, когда убедятся, что имущественные права несовершеннолетнего не пострадают. Например, средства, полученные от продажи квартиры, составляющие долю ребенка (если она находилась в совместной собственности родителей и ребенка), депонированы на счет в кредитном учреждении. Кроме того, деньги от продажи имущества могут быть израсходованы в интересах несовершеннолетнего — для приобретения для него другого жилья (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 2. С. 5 — 6).
Но судебная практика и даже постановления Пленума Верховного Суда РФ — это не закон, Россия — не страна судебного прецедента. Поэтому ссылки на судебную практику допустимы при рассмотрении дела в суде, т. е. когда право ребенка нарушено и настало время для его восстановления. Требовать от органов опеки и попечительства исполнения закона, нормы которого не сформулированы, весьма не просто. Да и приходится немало жалоб рассматривать, прежде всего непосредственно органам опеки и попечительства, отказавшим в согласовании сделки. Правовой нигилизм населения в сочетании с нездоровыми амбициями (высказывания такого содержания: «не имеете права ущемлять мои права», «покажите, где это написано» — далеко не редкость) приводят к тому, что органу опеки и попечительства легче разрешить сделку, чем запретить ее. Фактически ответственность за необеспечение интересов ребенка не наступает.
При рассмотрении обращения М. об ущемлении прав трех несовершеннолетних внучек, которые находятся на ее попечении, прокуратурой Архангельской области получена информация о грубом нарушении жилищных и имущественных прав детей при совершении родителями сделки по отчуждению жилья. Как указала опекун, у ее дочери Б., проживавшей в Измайловском районе Москвы, была хорошая квартира, дружная семья. Затем супруги Б. стали злоупотреблять спиртными напитками, расторгли брак, перестали заботиться о детях, которые были предоставлены сами себе. В результате они продали или обменяли квартиру, оказавшись в г. Железнодорожный Московской области. По вызову знакомой дочери (которая осторожно сообщила, что та больна) М. выехала в г. Железнодорожный и была вынуждена забрать троих внучек к себе (а живет она в отдаленном районе Архангельской области). В октябре 2001 г. органами опеки и попечительства по месту жительства опекуна над ними установлена опека. Однако не решен вопрос о закреплении жилья за несовершеннолетними, в связи с чем в марте 2002 г. районным отделом образования сделан запрос в органы опеки и попечительства г. Железнодорожный.
В ходе переписки выяснилось, что 19 марта 2001 г. постановлением главы МО «г. Железнодорожный», несмотря на то что семья Б. находилась в социально опасном положении, родители получили согласие на продажу занимаемой ими квартиры. Органом опеки и попечительства разрешение на сделку дано в связи с переменой семьей места жительства под условием приобретения в собственность (включая только двоих детей) квартиры и домовладения во Владимирской области (Гусь-Хрустальный район). При этом родители были обязаны в месячный срок с момента оформления сделок представить в органы опеки и попечительства копии соответствующих договоров, подтверждающих приобретение жилья, а также финансовых лицевых счетов о регистрации детей по месту жительства. Но давая согласие на совершение сделки, органы опеки и попечительства не приняли мер по охране прав младшей дочери Б. — И. (наличие которой родители сумели скрыть от органов опеки и попечительства при согласовании сделок).
С жалобами о нарушении прав несовершеннолетних обращались и опекун, и непосредственно органы опеки и попечительства. Однако до настоящего времени права подопечных не восстановлены. По полученной информации мать детей Б. продала квартиру 11 апреля 2001 г., однако из нее не выписалась. Снята с двумя детьми (видимо, младшая дочь не была прописана) с регистрационного учета лишь по решению суда 2 июля 2001 г., выписана во Владимирскую область. Отец несовершеннолетних выписан в Тульскую область. При таких обстоятельствах, учитывая, что семья находилась в социально опасном положении, а дети — в трудной жизненной ситуации, органам опеки и попечительства следовало принять меры по оказанию им помощи, а не создавать условия для дальнейшей деградации. Учитывая, что М. вывезла внучек из г. Железнодорожного до продажи родителями жилья, можно сделать вывод, что решение опекунского совета о разрешении сделки принято формально, без учета интересов несовершеннолетних. Последующая проверка показала, что родители не имели намерения выезжать с детьми на постоянное место жительства во Владимирскую область. В результате розыскных мероприятий установлено, что Б. умерла 7 апреля 2002 г. в г. Данилов Ярославской области. Отец Б. и отец И. находятся в розыске.
Тем не менее в г. Гусь-Хрустальный Владимирской области приобретено жилье на несовершеннолетних Б., а в г. Орехово-Зуево — на несовершеннолетнюю И., при этом в банке открыт счет на имя И., куда перечислены средства от продажи жилья. Однако вопрос сохранности жилья, принадлежащего детям на праве собственности, и использования в интересах несовершеннолетних не решен. Согласно акту обследования, составленному органом опеки и попечительства в мае 2003 г., квартира Б. закрыта, а дом не охраняется и расхищается. Кроме того, опекуну не удалось разыскать средства, перечисленные на счет подопечной. Родственники выяснили, что приобретенная для детей квартира расположена в нежилом доме, а дома фактически нет — только земельный участок.
Таким образом, при совершении сделок не учтены права несовершеннолетних, приобретение жилья во Владимирской области не соответствует интересам детей: они там не проживали, родственников не имеют, опекун, проживающий в отдаленном районе Архангельской области, не может обеспечить контроль за сохранностью жилья, по окончании пребывания у опекуна подростки будут вынуждены выехать в незнакомое им место. Непринятие мер по использованию имущества детей может повлечь (и уже повлекло) приведение жилья в непригодное для проживания состояние, накопление задолженности по коммунальным платежам и иные негативные последствия, с которыми столкнутся сироты по достижении совершеннолетнего возраста.
Указанные факты требуют принятия мер, направленных на восстановление жилищных и имущественных прав несовершеннолетних Б. и И., но какие меры будут приняты — ответ пока не найден. Иск о признании недействительной сделки по продаже квартиры в г. Железнодорожный, видимо, не будет иметь судебной перспективы, поскольку согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П содержащиеся в п. п. 1, 2 ст. 167 ГК РФ общие положения о последствиях недействительности сделки в части, касающейся обязанности каждой из сторон возвратить другой все полученное по сделке, не могут распространяться на добросовестного приобретателя, если это непосредственно не оговорено законом.
Не исключается предъявление иска к органам местного самоуправления г. Железнодорожного о предоставлении жилья детям, оставшимся без попечения родителей, в случае невозможности возвращения им ранее занимаемого жилого помещения (п. 3 ст. 8 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»), поскольку органами опеки и попечительства не были приняты необходимые меры по защите прав детей от злоупотреблений со стороны родителей. Подобные требования могут быть основаны и на нормах ст. 16 ГК о возмещении убытков, причиненных гражданину в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц.
Однако между законом и его реализацией нередко возникает непреодолимая пропасть. И вопрос не только в том, что для восстановления прав ребенка в подобной ситуации необходимо приложить неимоверные усилия по сбору всех доказательств и документов, опросу свидетелей, опровержению доводов ответчика и т. п. Дело в том, что в результате удовлетворения иска ответственность понесет не конкретный исполнитель, допустивший нарушение, а орган местного самоуправления, т. е. муниципальный бюджет, а значит — население конкретного города или района. Таким образом, на совершении сделки в результате недобросовестности или злоупотребления (корыстной заинтересованности) должностных лиц обогатились конкретные лица, как правило риэлтеры (легальные или чаще нелегальные), а убытки будут возмещены за счет муниципального образования или государства. Конечно, закон допускает регрессные требования в подобных ситуациях, когда ущерб впоследствии все-таки взыскивается с причинителя вреда, но такие требования предъявляются крайне редко, а если и предъявляются, то реальное возмещение затягивается на годы.
Подобный пример не единичен. Случаев, когда дети остаются без жилья, даже не десятки и сотни, а тысячи или десятки тысяч. И задача государства — обеспечить недопущение подобных сделок, а в случаях, когда отдельные незаконные сделки все-таки совершены, — приложить усилия, чтобы вернуть ребенку то, чего его незаконно лишили.
И задачу эту должны решать не только прокуроры. На страже интересов граждан, прежде всего несовершеннолетних, находящихся под особой защитой государства, должны стоять все механизмы от закона, т. е. правовой базы, до отлаженной системы контролирующих органов, которые должны стать непреодолимым барьером на пути недобросовестных родителей, риэлтеров и должностных лиц.
Проведенный в 2003 г. прокуратурой Архангельской области анализ практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите жилищных прав несовершеннолетних показал, что за полтора года из общего числа актов прокурорского реагирования в связи с нарушениями Закона об охране семьи и детства (154) треть (51) составили меры, принятые по жилищным вопросам. Обобщение материалов прокурорского надзора позволило выявить основные нарушения, допускаемые в этой сфере, и причины, им способствующие, а также определить главные задачи в организации надзора на данном участке, требования, предъявляемые к контролирующим органам.
Принимая во внимание, что одна из причин незащищенности детей от произвола в данной сфере — пробельность действующего законодательства, хотелось бы привлечь к обсуждению этой проблемы коллег-прокуроров, судей, нотариусов, правозащитников, тем более что подобные вопросы систематически поднимаются на страницах журнала «Законность».
