С УЧАСТИЕМ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. И. АНТИПИНА
Антипина О. И., судья Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа.
В рамках обобщения судебной практики по делам с участием органов Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации за 2005 г. установлено, что суды рассматривали дела об оспаривании ненормативных актов УФАС, принятых по вопросам: об ограничении предпринимательской деятельности (на транспорте и электроэнергетике); о нарушении прав организаций условиями договоров (навязывание кабальных условий); об ограничении конкуренции; издании с превышением полномочий органами исполнительной власти и местного самоуправления актов, нарушающих положения антимонопольного законодательства; о неисполнении запросов о представлении документов антимонопольным органам по их требованию для осуществления их деятельности; об оспаривании актов о привлечении к административной ответственности и др.
По изученным делам прослеживается, что наибольшее число споров связано с применением ст. ст. 5, 6, 7, 10 Закона о конкуренции, которые регулируют отношения в сфере монополистической деятельности.
Пунктом 1 ст. 5 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» установлено, что запрещаются действия (бездействие) хозяйствующего субъекта или группы лиц, занимающих доминирующее положение, которые имеют или могут иметь своим результатом:
— недопущение;
— ограничение;
— устранение конкуренции;
— ущемление интересов других хозяйствующих субъектов.
Действия и бездействие могут выражаться как:
— изъятие товара из обращения в целях создания или поддержания дефицита или повышения цен;
— навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора.
Перечень условий, не относящихся к предмету договора, указанный в названной норме, не является исчерпывающим, он включает в себя:
— необоснование требования финансовых средств или иного имущества;
— имущественных прав;
— рабочей силы контрагента; согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений о товарах, в которых контрагент не заинтересован;
— другие требования.
Этой же нормой было определено, что к злоупотреблению относятся действия по:
— созданию условий доступа на товарный рынок, обмена, потребления, производства товара, которые ставят хозяйствующего субъекта в неравное положение (дискриминационные условия) по сравнению с другими хозяйствующими субъектами;
— созданию препятствий доступу на рынок;
— нарушению установленного нормативными актами порядка ценообразования;
— установлению, поддержанию монопольно высоких цен;
— сокращению или прекращению производства товаров, ничем не обусловленному;
— необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности производства или поставок товара.
В последующем аналогичные положения установлены в гл. 2, 3 и 7 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции», который введен в действие с 6 ноября 2006 г. Данным Законом (гл. 8, 9) установлены ответственность за нарушение антимонопольного законодательства и порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Практика показала, что, как правило, арбитражные суды округа правильно применяют нормы антимонопольного законодательства, учитывают толкование норм Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации по отдельным делам и положения информационного письма ВАС Российской Федерации от 30 марта 1998 г. N 32, однако основаниями отмены по большинству дел явились все же неправильная оценка судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и нарушение норм материального права.
Анализ изученных дел показал, что:
1) арбитражные суды округа при рассмотрении названной категории споров в основном вынуждены были в целях установления определенных обстоятельств по делам исследовать доказательства, представляемые в обоснование оценочных категорий, которые изложены в ст. 5 Закона, например: «навязывание», «установление цен», «ущемление интересов», «некорректное сравнение товаров», «информация, необходимая для осуществления антимонопольным органом его деятельности» и другие, которые не установлены в форме дефиниций законом. Это представляет определенную сложность для применения. Например, отсутствие в нормах Закона о конкуренции установленных дефиниций ряда понятий, таких как злоупотребление, хотя перечислены его виды и формы, осложняет квалификацию деяний лиц, привлекаемых к ответственности;
2) судами применяется, как правило, комплекс норм права разных отраслей, что связано с регулированием различных видов предпринимательской деятельности;
3) Законом о конкуренции не установлен перечень сведений, обязательных для представления антимонопольным органам и сроки их представления, что затрудняет судам оценку обоснованности содержания запросов и возможности их реального исполнения по срокам, которые устанавливают эти органы;
4) квалификация нарушения антимонопольного законодательства и ее проверка по делам об оспаривании актов, а также о привлечении к административной ответственности осложнены в связи с отсутствием в Законе однозначного понятия антимонопольного правонарушения и необходимостью устанавливать обстоятельства по оценочным категориям. Признаки ограничения конкуренции, изложенные в ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции», который введен в действие в ноябре 2006 г., также четко не установлены;
5) суды обычно руководствуются нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при решении вопроса о применении наказания по антимонопольным правонарушениям, предусмотренным ст. 19.7 (общие основания) и 19.8 (специальные основания). Нормами Закона о конкуренции (ст. ст. 23, 24) установлены санкции по иным правонарушениям: за несвоевременное исполнение предписаний УФАС, представление недостоверных сведений по запросам, нарушение порядка представления сведений, причем санкции были установлены в максимальных размерах, не соответствующих общим правилам применения пределов наказания;
6) органы Федеральной антимонопольной службы в ряде случаев не обеспечивают доказывание на должном уровне, руководствуются только Законом о конкуренции, которым такая обязанность не установлена, а предоставлено лишь право подачи заявлений и участия в суде по определенному предмету (п. п. 6 и 7 ст. 12), не учитывают требования ст. 65, ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации;
7) на практике суды в большинстве случаев руководствуются кроме самого Закона о конкуренции толкованием норм антимонопольного законодательства, изложенных в отдельных актах Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также информационном письме Президиума ВАС Российской Федерации от 30 марта 1998 г. N 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства», которое требует существенного дополнения, учитывая действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в последней редакции и изменение текущего законодательства последних лет.
Антимонопольные органы вправе давать субъекту хозяйственной деятельности обязательные для исполнения предписания о заключении договора либо изменении его условий, в случае если отказ нарушает нормы антимонопольного законодательства и права иных лиц (п. 2 ст. 12 Закона о конкуренции).
Так, по делу N Ф04-4118/2005(12636-А-03-23) требование заявлено УФАС об изменении условий договора путем исключения пунктов, нарушающих, по его мнению, антимонопольное законодательство. Объектом спора явились два пункта условий договора энергоснабжения, которыми устанавливался способ обеспечения обязательства в виде договорной неустойки, согласованной сторонами договора. Из их содержания следовало: участниками договора неустойка подлежала применению в случае подачи или приема энергии не в обусловленном количестве.
Суд первой инстанции удовлетворил заявление организации, оспорившей предписание УФАС, мотивируя свой вывод недоказанностью события нарушения закона.
Суд апелляционной инстанции решение по делу отменил и принял новое решение об отказе в удовлетворении заявления об отмене предписания УФАС.
Суд кассационной инстанции, рассмотрев жалобу организации, отменил судебные акты по делу и передал его на новое рассмотрение, указав при этом, что они были приняты без надлежащего правового анализа и оценки спорных условий договора применительно к требованиям закона.
Так, судом не было установлено, имело ли место навязывание кабальных условий, в чем они заключаются и в каких действиях выразились, какие действия свидетельствуют о принуждении к заключению договора на невыгодных условиях, в чем состоят эти невыгодные условия, из какого сравнения (о чьей деятельности) следует вывод о невыгодности условий. Кроме того, уклонялась ли фактически организация от урегулирования разногласий по спорным условиям договора в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 445), а также обращалась ли организация за защитой в судебном порядке, и другие обстоятельства, имеющие значение для дела. Из чего последовал вывод суда кассационной инстанции, что по материалам дела не установлены событие и состав антимонопольного правонарушения, предусмотренного ст. 5 Закона о конкуренции?
О создании препятствий в предпринимательской и иной экономической деятельности рассмотрена кассационная жалоба по делу N Ф04-7473/2005(16064-А45-23) об оспаривании решения УФАС по Новосибирской области Департаментом земельных и имущественных отношений города Новосибирска.
Суд кассационной инстанции отменил решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций, установив, что они ошибочно истолковали нормы материального права, а именно п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции. Департамент земельных и имущественных отношений в рамках своей компетенции заключил с предпринимателем Б. договор аренды нежилого помещения на определенных условиях. В оспариваемом акте УФАС признал, что условие этого договора о возложении обязанности по проведению оценки на арендатора является ущемлением интересов предпринимателя в его деятельности, навязанным ему, но в то же время не доказал своего утверждения документально.
Примером рассмотрения спора об установлении и злоупотреблении доминирующим положением на рынке товара (услуг) является дело N Ф04-4142/2005(12652-А70-7). ОАО «СУЭНКО» оспорило заключение УФАС по Тюменской области от 25 ноября 2004 г. «О приобретении основных производственных средств у ООО «Пальмира» по мотиву несоответствия заключения антимонопольному законодательству и нарушения прав хозяйствующего субъекта. Суд первой инстанции отказал акционерному обществу.
Суд кассационной инстанции отменил решение по делу и направил дело на новое рассмотрение, так как признал выводы суда первой инстанции ошибочными в части соответствия оспариваемого акта (заключения УФАС) п. п. 4 и 5 ст. 18 Закона о конкуренции и основанными на неполном исследовании обстоятельств дела.
По данному делу судом первой инстанции не принято во внимание, что предметом сделки купли-продажи, заключенной между хозяйствующими субъектами, являлась теплотрасса, то есть объект недвижимого имущества, а не тепловая энергия, что свидетельствовало бы об оказании услуг по передаче тепловой энергии или наличии рынка услуг. УФАС фактически сам рынок услуг и его границы не были установлены.
Суд кассационной инстанции установил, что доминирующее положение на рынке определенного вида услуг само по себе не является нарушением антимонопольного законодательства, установление факта о доминирующем положении должно осуществляться УФАС в соответствии с Приказом МАП Российской Федерации от 27 октября 2003 г. N 373 «О применении статей 5, 17, и 18 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 13 января 2004 г. за N 5401, а также Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, утвержденным Приказом МАП Российской Федерации от 20 декабря 1996 г. N 169 (далее — Порядок).
Для признания действий нарушающими антимонопольное законодательство суду необходимо устанавливать, доказаны ли антимонопольным органом следующие факты: имеется ли рынок определенного вида товара (услуг) и каковы его границы, занимает ли хозяйствующий субъект доминирующее положение на нем, в чем состоят его действия на данном рынке, являются ли они противоправными, чьи права и какие этими действиями нарушены.
Аналогично по делу N Ф04-6223/2005(15059-А70-23) по спору из отношений на рынке финансовых услуг суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, по которому оспаривались решение и предписание УФАС.
УФАС, полагая, что территориальный фонд обязательного медицинского страхования (далее — ФОМС) затрудняет доступ на рынок обязательного медицинского страхования иным страховым и медицинским страховым организациям, чем нарушает ст. 5 Федерального закона от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», предписал прекратить нарушение, устранить последствия и восстановить первоначальное положение.
По материалам дела суд кассационной инстанции установил, что письмо-уведомление, направленное ФОМС в адрес страхователей с приложением формы договора и предложением ее пересмотреть, имеет информационный характер, чьи-либо права не нарушает, каких-либо ограничений не устанавливает, а оспоренные акты УФАС приняты с нарушением вышеназванного Порядка.
Перечень действий, являющихся нарушением антимонопольного законодательства, установленный ст. 5 Закона о конкуренции, не является исчерпывающим.
Следует отметить, что по ряду дел судами дана правовая оценка не только единичным действиям, нарушающим положения антимонопольного законодательства, но и совокупности действий, при этом суды руководствовались и другими отраслевыми нормами права.
Из материалов дела N Ф04-809/2005(8959-А46-32) следует, что оспорено постановление Омского УФАС о привлечении к ответственности ОАО «Омскэнерго» за нарушение ст. 5 Закона о конкуренции, которое было принято УФАС в интересах неограниченного круга лиц. Управление приняло оспоренный акт, считая, что энергоснабжающая организация нарушила требования Основ ценообразования при установлении тарифов на отопление и горячее водоснабжение.
Суды обеих инстанций, исследовав доказательства и установив обстоятельства, имеющие значение для дела, обоснованно признали, что событие и состав правонарушения имели место. Однако не приняли во внимание, что правонарушение не является длящимся, срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, истек. По названному основанию нарушения норм материального права судебные акты были отменены, а дело передано на новое рассмотрение.
Из буквального толкования п. 3 ст. 7 Закона о конкуренции не следует запрет на совмещение функций должностным лицом.
В соответствии с п. 3 ст. 7 Закона о конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных, наделенных функциями или правами указанных органов власти, органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов.
На основании указанной нормы УФАС Омской области приняты решение от 11 августа 2004 г. N ЛЗ/25-04 и предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства в адрес группы лиц, в том числе государственного учреждения, открытого акционерного общества и физического лица, которое осуществляло полномочия руководителя государственного учреждения и генерального директора открытого акционерного общества одновременно (дело N Ф04-7160/2005(15734-А75-32)).
Судом первой инстанции в удовлетворении заявления об оспаривании актов УФАС отказано по мотиву, что государственное учреждение «Обь-Иртышское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства» наделено функцией федерального органа исполнительной власти. Руководителем данного государственного учреждения является физическое лицо О. Одновременно оно является генеральным директором ОАО «Омский речной порт». Это, по мнению УФАС, позволяет ему совершать действия, ограничивающие конкуренцию, в частности действия по добыче песка другим субъектом — ООО «Гидротранссервис».
Суд первой инстанции пришел к выводу, что имеет место совмещение функций хозяйствующего субъекта и органа власти через их руководителя, что для квалификации этих действий нет необходимости признавать указанных лиц субъектами монополии и конкуренции на рынке, а их действия — монополистической деятельностью, и отказал.
Между тем суд первой инстанции, делая свой вывод, не сослался на нормативный правовой акт, которым государственное учреждение было наделено функциями федерального органа исполнительной власти, таким образом не установил статус данного органа и соответственно полномочия его руководителя, а также какие права и чьи затрагивают и нарушают оспариваемые акты, не привлек этих лиц к участию в деле, что явилось нарушением не только норм материального, но и процессуального права, следовательно, основанием к отмене судебного акта.
Статья 7 Закона о конкуренции устанавливает запреты, которые применяются только в случае, если действия (бездействие) органа исполнительной власти ограничивают конкуренцию. Ущемление интересов хозяйствующих субъектов само по себе, вне связи с ограничением конкуренции не образует состава административного правонарушения.
По делу N Ф04-5697/2005(14455-А45-7) отказ администрации Кировского района города Новосибирска согласовать с УФАС условия договора краткосрочной аренды земельных участков послужил основанием выдачи предписания, которое оспорено в арбитражном суде, включая кассационную инстанцию.
Изучив материалы дела и содержание судебного акта, суд кассационной инстанции признал судебное решение обоснованным и законным, поскольку УФАС не было доказано, что в действиях администрации района имелся состав антимонопольного правонарушения, действия соответствовали нормам гражданского права.
Контролю антимонопольных органов подлежат акты органов исполнительной власти и местного самоуправления, влияющие на конкуренцию на товарных рынках (п. 1 ст. 7).
По делу N Ф04-8501/2005(17273-А81-23) постановление суда апелляционной инстанции, которым действия мэрии города Надыма по регулированию пассажирских перевозок признаны правомерными, суд кассационной инстанции признал обоснованным и законным, учитывая, что актами УФАС ЯНАО оспаривались действия, совершенные в пределах полномочий, установленных п. 6 ст. 72 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Статьей 14 Закона о конкуренции установлено: коммерческие и некоммерческие организации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы, наделенные функциями органов власти, физические лица, индивидуальные предприниматели обязаны по требованию антимонопольного органа представлять достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию, необходимую для осуществления антимонопольным органом его законной деятельности.
Статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлены общие основания привлечения лиц к административной ответственности за нарушение вышеназванного положения Закона о конкуренции, а ст. 19.8 Кодекса установлен специальный состав правонарушения за несоблюдение норм Закона о конкуренции, предусматривающих специальный порядок представления сведений в случаях, предусмотренных Законом.
Так, по делу N Ф04-7160/2005(15734-А75-32) оспаривался акт о привлечении общества к административной ответственности за несвоевременное представление информации по запросу антимонопольного органа. Суды первой и апелляционной инстанций согласились с доводами УФАС и отказали в удовлетворении требования общества об отмене постановления.
Суд кассационной инстанции отменил судебные акты и принял новое решение об удовлетворении заявления. При этом установил, что деяние квалифицировано ошибочно, состав вменяемого правонарушения не подтвержден материалами дела, вина общества УФАС не доказана, а при принятии судебных актов нарушены нормы материального права.
Вопрос о достоверности представляемых сведений в антимонопольный орган в соответствии с требованиями ст. 14 Закона о конкуренции исследовался судом при рассмотрении жалобы по делу N Ф04-7418/2005(16025-А75-23).
Из него усматривается, что УФАС выдано предписание, материалы переданы в прокуратуру и лицензионный орган, поставлен вопрос о ликвидации в отношении ОАО «Коминтел», которое систематически не представляло сведения по оказанию услуг по трансляции телепрограмм в сети кабельного телевидения.
Решение и постановление по делу отменены по мотиву, что выводы судов основаны на неполном исследовании доказательств и неустановленных обстоятельствах, имеющих значение для дела: является ли несвоевременное представление документов нарушением антимонопольного законодательства, является ли назначенный УФАС срок оптимальным, реальным для исполнения запроса.
О полномочиях антимонопольного органа возник спор по делу N Ф04-2641/2005(10911-А70-20). Судебные акты по данному делу отменены в связи с нарушением норм материального права. УФАС, запросив у организации сведения, основало запрос ссылкой на ст. 14 Закона о конкуренции. Общество, полагая, что при этом нарушены положения Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», не исполнило запрос. Данный факт явился основанием привлечения к административной ответственности.
Суд согласился с доводами общества, тем самым ошибочно установил, что УФАС осуществляет государственный контроль за теми объектами, в отношении которых применяется Закон N 134-ФЗ.
Отменяя судебные акты по делу, суд кассационной инстанции указал, что полномочия УФАС установлены п. 5 ст. 12 Закона о конкуренции, применяются в форме проверки соблюдения норм исключительно антимонопольного законодательства (ст. ст. 17 и 19.1 Закона о конкуренции), что антимонопольные органы имеют право доступа к информации в силу ст. 13 Закона о конкуренции. Поэтому требования о представлении сведений не выходят за пределы, установленные Законом о конкуренции, а суд неосновательно применил по делу закон, не подлежащий применению.
Таким образом, при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства суду необходимо устанавливать следующее:
— наличие состава правонарушения в действиях привлекаемого лица;
— соблюдение порядка привлечения к административной ответственности;
— соблюдение сроков привлечения к административной ответственности;
— соответствие содержания актов административного органа требованиям закона;
— доказана ли административным органом вина привлекаемого лица;
— наличие смягчающих либо отягчающих ответственность обстоятельств;
— другие.
По делам рассматриваемой категории имеются два характерных примера нарушения судами округа процессуальных норм права.
Так, Комитетом имущества города Барнаула (дело N Ф04-3823/2005(12324-А03-23)) оспорены: решение краевого УФАС N 29 от 11 августа 2004 г. и предписание, которые приняты по результатам проверки заявления ООО «Алтайвнешторг N 46» на действия администрации города Барнаула, препятствующие хозяйственной деятельности арендатора нежилого помещения и субарендаторов. Неправомерные действия, по мнению заявителя, выразились в отказе УФАС согласовывать договоры субаренды под условием увеличить размер арендной платы.
Суд первой инстанции, руководствуясь п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, отказал заявителю, установив, что УФАС издал оспоренные акты правомерно. Суд апелляционной инстанции с указанными выводами согласился.
Суд кассационной инстанции отменил решение и постановление по мотиву нарушения норм материального права, приняв новое решение о признании оспариваемых актов УФАС недействительными, указав в постановлении, что дело подлежит рассмотрению в порядке и пределах гл. 28 Гражданского кодекса Российской Федерации, что обязание собственника осуществлять определенные действия относительно его собственности выходит за пределы компетенции антимонопольных органов.
По делу N Ф04-6988/2005(15555-А45-23) УФАС Новосибирской области выдано оспоренное предписание по условиям Положения о порядке сдачи в аренду государственного имущества, находящегося в федеральной собственности и Примерного договора аренды нежилых помещений, утвержденных 14 января 2004 г. распоряжением N 56р территориального управления Министерства имущества Российской Федерации по Новосибирской области.
Полагая, что п. 5.5 Положения и п. 2.2.18 Примерного договора противоречат ст. 10 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», в котором установлено, за чей счет производится оценка имущества, УФАС предложило их отменить, поскольку они обязанность возлагают на счет арендатора.
Судом первой и апелляционной инстанций заявителю отказано по мотиву необоснованности требования.
Суд кассационной инстанции отменил судебные акты, ссылаясь на нарушение норм процессуального права, и принял новое решение об удовлетворении заявления. Указал, что оспаривался нормативный правовой акт, поэтому спор подлежал рассмотрению в порядке гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а содержание условий Примерного договора аренды не противоречит Положению, которое не оспорено в установленном порядке.
