Президиум ВАС РФ вынес Постановление по спору между компанией, входящей в группу «Газпром», Федеральной антимонопольной службой (ФАС) <*> и одной из независимых региональных газораспределительных организаций (ГРО). Президиум ВАС признал, что отказ группы «Газпром» от поставок газа ГРО, являющимся посредниками между «Газпромом» и конечными потребителями, не нарушает антимонопольное законодательство. Это позволяет группе «Газпром», занимающей доминирующее положение на рынке газоснабжения, напрямую строить отношения с потребителями и контролировать финансовые потоки. ——————————— <*> Постановление от 12.07.2005 по делу N 3007/05. Заявитель — ООО «Краснодаррегионгаз». Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 10.06.2004 по делу N А-32-7490/2004-58/3, Постановление апелляционной инстанции от 15.09.2004, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14.12.2004.
Игры монополий
Проблема имеет достаточно давнюю историю. В СССР существовала единая система газоснабжения, находившаяся в ведении одного министерства (Мингаза). В регионах и отдельных населенных пунктах постепенно создавалась разветвленная сеть трубопроводов, по которым газ из центральной «трубы» подавался в дома и на другие объекты. Транспортировкой газа по местным сетям и снабжением конечных потребителей занимались районные ГРО. В 1990-е годы районные ГРО «обвально» приватизировали, и в России появилось несколько сотен ОАО-райгаз. Независимые ГРО (в своих районах — монополисты) брали газ у «Газпрома», поставляли его потребителям, но полученные с потребителей деньги оставляли в основном себе. В 1996 году «Газпром» получал не более 15 — 20% выручки от продажи газа. Прекратить поставки газа было нельзя (пострадал бы потребитель, который за газ платил), и «Газпром» пошел по пути укрепления собственной монополии. В 1997 году «Газпром» учредил дочернее ООО «Межрегионгаз», которое в свою очередь создало свои дочерние ООО в регионах. Эти компании, образующие группу лиц, стали бороться за контроль над местными рынками газоснабжения. Газпромовские компании начали отказываться поставлять газ районным ГРО, объявляя себя единым поставщиком газа на определенной территории. Районные ГРО усмотрели в этом нарушение своих прав. прежде всего права на получение с потребителей платы за снабженческо-сбытовые услуги. В защиту ГРО выступили территориальные управления Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП), впоследствии ФАС. Они признавали отказ от поставок газа ГРО злоупотреблением доминирующим положением на рынке на основании п. 1 ст. 5 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее — Закон о конкуренции).
Судебная разноголосица
В арбитражных судах стали рассматриваться два вида споров. В одних случаях районные ГРО предъявляли к ООО «Межрегионгаз» и к ОАО «Газпром» иски о понуждении заключить договоры на поставку природного газа. В других случаях компании группы «Газпром» требовали признать недействительными решения и предписания МАП, вынесенные в связи с нарушением антимонопольного законодательства. Суд должен был решить, обязаны ли компании группы «Газпром» заключать с ГРО договоры поставки газа и является ли отказ заключить договор нарушением антимонопольного законодательства. Решения в разных регионах выносились разные. ФАС Уральского, Поволжского, Северо-Кавказского округов поддерживали позицию антимонопольных органов. Они отказывались признать недействительными решения и предписания антимонопольных органов, обвинявших газпромовские компании в нарушении антимонопольного законодательства <*>. ——————————— <*> Например, Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 10.08.2004 по делу N А53-11049/2003-С5-28, от 28.02.2005 по делу N А53-4425/2004-С5-28; Постановление ФАС Поволжского округа от 21.04.2004 по делу N А06-2697у-4/03; Постановление ФАС Уральского округа от 06.10.2004 по делу N Ф09-3290/04ГК.
Арбитражные суды Москвы и Московской области заняли противоположную позицию, поддержанную ФАС Московского округа. Иски ГРО о понуждении к заключению договора поставки природного газа отклонялись, а решения и предписания МАП признавались недействительными <*>. ——————————— <*> Например, Постановления ФАС Московского округа от 06.10.2004 по делу N КА-А40/8860-04, от 09.11.2004 по делу N КГ-А40/10093-04, от 17.11.2004 по делу N КГ-А40/10609-04, от 14.01.2005 по делу N КГ-А41/12565-04, от 26.01.2005 по делу N КГ-А41/12656-04.
ВАС не высказывал свою позицию достаточно долго. Известно, что в начале 2001 года ООО «Межрегионгаз» получило отказ в принесении протеста на Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 23.05.2000 по делу N А61-2/2000-5 Арбитражного суда Республики Северная Осетия — Алания. В отказе говорилось, что суд обоснованно обязал ООО «Межрегионгаз» заключить с ГРО договор поставки газа, поскольку договор поставки газа является публичным договором. Постепенно позиция ВАС стала меняться. В начале нынешнего года судебная коллегия ВАС отклонила жалобу антимонопольного органа и отказалась передать в Президиум ВАС одно из дел, решенных ФАС Московского округа в пользу группы «Газпром» <*>. ——————————— <*> Речь идет о Постановлении ФАС Московского округа от 06.10.2004 по делу N КА-А40/8860-04.
26 мая 2005 года судебная коллегия ВАС передала в Президиум для пересмотра в порядке надзора дело Арбитражного суда Краснодарского края. Этот суд вынес решение против газпромовской компании «Краснодаррегионгаз». Решение впоследствии отменила апелляционная инстанция, но ФАС Северо-Кавказского округа встал на сторону суда первой инстанции. 12 июля Президиум ВАС отменил решение суда первой инстанции и Постановление ФАС Северо-Кавказского округа, оставив в силе Постановление апелляционной инстанции.
Правовые позиции
Правовой спор свелся к двум принципиальным моментам. Первый — анализ норм п. 1 ст. 5 Закона о конкуренции и ст. 26 ФЗ от 31.03.99 N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее — Закон о газоснабжении). Второй — вопрос о том, является ли договор поставки газа ГРО публичным договором и каков круг его участников. Пункт 1 ст. 5 Закона о конкуренции запрещает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, необоснованно отказываться от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности поставки этого товара. Под покупателем здесь понимается любой хозяйствующий субъект, а не только конечный потребитель. Вместе с тем ст. 26 Закона о газоснабжении устанавливает в сфере газоснабжения специальные антимонопольные правила. Они запрещают поставщикам газа совершать «в том числе такие действия, как необоснованные отказы от заключения договоров с отдельными потребителями». Таким образом, специальные антимонопольные правила сужают круг обязательных клиентов до потребителей. Очевидно, однако, что перечень нарушений антимонопольного законодательства, содержащийся в ст. 26 Закона о газоснабжении, не является исчерпывающим. Это позволяло МАП и некоторым судам выносить решения в пользу ГРО. В Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа, отмененном Президиумом ВАС, сказано: «Названный Закон не противоречит статье 5 Закона о конкуренции, называющей в качестве субъектов, которым недопустимо отказывать в заключении договоров, не только потребителей, но и любых покупателей. Указанные нормы взаимно дополняют друг друга, и положения статьи 26 Закона «О газоснабжении в РФ» не препятствуют использованию более широкого понятия «покупатель» при применении антимонопольного законодательства» <*>. ——————————— <*> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14.12.2004 по делу N А-32-7490/2004-58/3.
С этой позицией трудно было спорить даже судьям ВАС, поэтому решающим стало понятие публичного договора. То, что договор поставки газа является публичным, признают все. Ссылки на публичный характер договора содержатся как в мотивировке отказа в принесении протеста, так и в Определении о передаче дела в Президиум ВАС от 26.05.2005. То есть нормами о публичном договоре обосновывались противоположные позиции и из публичности договора делались разные выводы. Причина, вероятно, в том, что ст. 426 ГК РФ не очень четко определяет круг лиц, с которыми должен заключаться публичный договор. В п. 1 ст. 426 ГК перечень контрагентов коммерческой организации не ограничен. В п. 3 этой статьи, однако, сказано, что не допускается отказ от заключения публичного договора именно с потребителем. На это и сослался ВАС, подчеркнув, что, поскольку ГРО потребителями не являются, компании группы «Газпром» не обязаны заключать с ними договоры. На заседании Президиума ВАС судьи спросили представителей антимонопольной службы, какую конкуренцию они пытаются защищать. Дело в том, что производителем и поставщиком газа является «Газпром», то есть о производственной конкуренции речь не идет. Цены на газ также регулируются государством. В сущности, борьба между группой «Газпром» и районными ГРО (двумя монополистами) идет только за получение с потребителей платы за снабженческо-сбытовые услуги, а рынка газоснабжения не существует. Применять к таким отношениям антимонопольное законодательство ВАС счел в итоге невозможным. Глава Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев признал, что «Газпром» является единственной естественной монополией, которой ФАС проигрывает большинство судов. «Сейчас мы выигрываем около 20% таких процессов. Если этот показатель дойдет до нуля, наверное, нам придется обращаться к руководству страны», — сказал Артемьев, добавив, что «Газпром» выигрывает «вообще все суды, в которых участвует».
