(Ключникова Я. А.) («Банковское право», 2012, N 3)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КРЕДИТОВАНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА ПРАВАМИ КОНЦЕССИОНЕРА ПО КОНЦЕССИОННОМУ СОГЛАШЕНИЮ
Я. А. КЛЮЧНИКОВА
Ключникова Ярославна Анатольевна, доцент кафедры гражданского права ВГНА Минфина России, кандидат юридических наук.
В настоящей статье обозначена необходимость кредитования сферы жилищно-коммунального хозяйства. В качестве способа обеспечения исполнения обязательств по кредитным договорам, заключаемым организациями, функционирующими в сфере жилищно-коммунального хозяйства, рассмотрено предоставление прав по концессионным соглашениям.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, способы обеспечения исполнения обязательств, концессионное соглашение, кредитование.
Legal regulation of provision financing in the sphere of housing-communal economy with the rights of concessioner in concession agreement Ya. A. Klyuchnikova
The present article deals with necessity of financing of the sphere of housing-communal economy. As a means of security of execution of obligations in credit contracts concluded by organizations functioning in the sphere of housing-communal economy the author considers provision of rights under concession agreements.
Key words: housing-communal economy, means of execution of obligations, concession agreement, financing.
Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из крупнейших отраслей экономики, развитие которой сдерживает ряд проблем социально-экономического характера. Среди таких проблем в науке выделяются, в частности, низкая инвестиционная привлекательность отрасли, наличие большой задолженности по обязательствам в данной сфере, высокий процент изношенности коммунальной инфраструктуры и в целом основных фондов, высокие риски для инвесторов и др. <1>. Таким образом, в основе всех перечисленных факторов, препятствующих реформированию жилищно-коммунального хозяйства, лежит отсутствие в данной отрасли собственных средств на развитие. Потому очевидным является, что успех реформы жилищно-коммунального хозяйства невозможен без привлечения кредитных ресурсов, направленных на финансирование капитального ремонта жилищного фонда и иных объектов коммунального хозяйства. ——————————— <1> См.: Пономарева Н. Г. Вы и ЖКХ: как защитить свои интересы? М.: Омега-Л, 2008 // Электронный ресурс: СПС «КонсультантПлюс», 2012.
Однако получение кредитных ресурсов является весьма сложным для организаций, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В большей степени это касается, безусловно, товариществ собственников жилья, нежели управляющих организаций и ресурсоснабжающих организаций. Следует отметить, что одной из серьезных причин, препятствующих получению кредита субъектами, осуществляющими деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, является отсутствие ликвидного залога (недвижимости, транспорта, оборудования и др.), обеспечивающего исполнение по кредитным договорам. Оптимальным для банка залогом являются недвижимость, автотранспорт и оборудование. Полагаем, необходимо расширять возможности использования в качестве залога различного имущества и имущественных прав при осуществлении кредитования субъектов, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В качестве альтернативного обеспечения по кредитным договорам, заключаемым организациями, функционирующими в сфере жилищно-коммунального хозяйства, представляется возможным рассматривать права по концессионным соглашениям. Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из наиболее капиталоемких отраслей экономики, поэтому и инвестиционные обязательства концессионеров весьма существенны. Для полного понимания сущности передачи прав по концессионным соглашениям в целях обеспечения обязательств по кредитному договору представляется необходимым подробнее рассмотреть сущность таких соглашений. Согласно ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ (в ред. от 25 апреля 2012 г.) «О концессионных соглашениях» <2> (далее — Закон) по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Таково легальное определение, из которого можно выделить суть концессионного соглашения, которая состоит в обязательстве концессионера за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту: государству или муниципальному образованию. Также концессионер может осуществлять деятельность, связанную с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, что весьма актуально для концессионных соглашений в жилищно-коммунальной сфере. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
Важным является используемое в Законе понятие реконструкции объекта концессионного соглашения, к каковой относятся мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием, изменению технологического или функционального назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения. Объектами концессионного соглашения могут быть прежде всего социально значимые объекты, приватизация которых невозможна, например аэродромы, железные дороги, системы общественного транспорта, объекты жилищно-коммунального хозяйства и другие сооружения инфраструктуры. В рамках жилищно-коммунального хозяйства согласно подп. 11 п. 1 ст. 4 Закона объектами концессионного соглашения могут являться системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо — и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения. По условиям концессионного соглашения концессионеры должны реконструировать, провести модернизацию комплекса имущества, находящегося в ведении предприятий, которые осуществляют тепло-, электро-, водоснабжение, уличное освещение, вывоз мусора и т. д. Как отмечают М. Х. Алмаев и В. Н. Макарычев, Закон направлен на то, чтобы способствовать максимальному участию частного бизнеса в модернизации жилищно-коммунального хозяйства, поскольку регламентирует права, порядок деятельности и льготы концессионера, предусматривает определенные гарантии снижения кредитных рисков <3>. ——————————— <3> См.: Алмаев М. Х., Макарычев В. Н. Задачи совершенствования управления коммунальным хозяйством Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 4. С. 39.
Если говорить о применении концессионного соглашения в рамках жилищно-коммунального хозяйства, то следует отметить, что концессионером по такому соглашению могут выступать индивидуальные предприниматели, российские или иностранные юридические лица либо юридические лица, действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (подп. 2 п. 1 ст. 5 Закона). Однако передача в концессию взаимосвязанного комплекса имущества в сфере жилищно-коммунального хозяйства в России в настоящее время встречается нечасто. Возвращаясь к рассмотрению кредитования жилищно-коммунального хозяйства, отметим, что в случае заключения концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и других объектов жилищно-коммунальной сферы концессионер имеет право привлекать средства кредитора для исполнения своих обязательств и использовать свои права по концессионному соглашению в качестве обеспечения исполнения обязательств по кредитному договору (п. 4 ст. 5 Закона). Однако, как представляется, речь не идет о залоге прав по концессионному соглашению. В пользу такого вывода свидетельствует следующая норма, закрепленная в п. 4 ст. 5 Закона, устанавливающая, что если права по концессионному соглашению используются в качестве способа обеспечения исполнения обязательств концессионера перед кредитором, то между концедентом, концессионером и кредитором заключается соглашение, в котором определяются права и обязанности сторон, ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения концессионером своих обязательств перед кредитором, порядок проведения концедентом конкурса в целях замены лица по концессионному соглашению. Такое соглашение заключается только с одним кредитором на срок, не превышающий срока действия концессионного соглашения. В силу же залога согласно ст. 334 ГК РФ кредитор по обеспеченному залогом обязательству (залогодержатель) имеет право в случае неисполнения должником этого обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами лица, которому принадлежит это имущество (залогодателя), за изъятиями, установленными законом. В случае применения в качестве обеспечения исполнения обязательств по кредитному договору прав по концессионному соглашению невозможно удовлетворение требований кредитора из стоимости таких прав. Законодателем предусмотрен принципиально иной механизм защиты прав кредитора, суть которого состоит в фактической замене концессионера, допустившего неисполнение или ненадлежащее исполнение концессионного соглашения. При этом новый концессионер должен погасить банку обязательства по кредитному договору, заключенному первоначальным концессионером. Соответственно, передачу в качестве обеспечения исполнения кредитного договора прав по концессионному соглашению, заключенному в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства, можно квалифицировать как иной способ обеспечения исполнения обязательства, не урегулированный нормами главы 23 «Обеспечение исполнения обязательств» Гражданского кодекса Российской Федерации. По справедливому замечанию А. А. Родина, механизм замены концессионера в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения концессионного соглашения является чрезмерно сложным с точки зрения реализации, что обусловлено необходимостью проведения концедентом дополнительного конкурса по выбору лица, заменяющего концессионера в проекте (подп. «в» п. 3 ст. 1 Закона). Кроме того, А. А. Родин полагает, что целесообразно предусмотреть проведение такого конкурса не концедентом, а финансирующими проект банками <4>. С нашей же позиции, следует законодательно закрепить норму, согласно которой в случае невыполнения обязательств по кредитному договору права концессионера по концессионному соглашению переходят напрямую банку, что снизит риски затягивания процесса выбора нового концессионера, недостаточной ликвидности предоставленного обеспечения, а также несоблюдения условий кредитного договора новым концессионером. ——————————— <4> См.: Родин А. А. Последние изменения российского законодательства о концессионных соглашениях и их влияние на возможности реализации проектов государственно-частного партнерства в сфере коммунальной инфраструктуры // Предпринимательское право. 2011. N 1. С. 34.
