(Рузанова В. Д., Крюкова Е. С.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2012, N 12)
ОСОБЕННОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ ПРИ МНОГОУРОВНЕВОЙ СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ
В. Д. РУЗАНОВА, Е. С. КРЮКОВА
Рузанова Валентина Дмитриевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета.
Крюкова Елена Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета.
В статье рассматриваются актуальные вопросы предоставления и оплаты коммунальных услуг с учетом особенностей отдельных способов управления многоквартирными домами.
The speciality of providing utility services in the concept of apartment blocks’ multilevel management V. D. Ruzanova, E. S. Krukova
Ruzanova Valentina Dmitrievna, phd (law), assocciate professor, professor, head of the department of civil and entrepreneurial law, Samara state university, director of the private law research center.
Krukova Elena Sergeevna, phd (law), assoc. prof., associate professor of the department of civil and entrepreneurial law, Samara state university.
This article contains the research, concerned the actual problems of providing utility services and payment of utility bills, accounting the special features of apartment blocks’ management methods.
Key words: utility services; management organization; association of homeowners; organization of servicing resources.
Коммунальные услуги направлены на удовлетворение насущных жизненных потребностей граждан, в силу чего они имеют особую социальную ценность. Качество и порядок предоставления услуг, структура и размеры платежей за коммунальные услуги, ответственные за предоставление услуг лица — это лишь часть важнейших вопросов, возникающих в этой сфере. Существующие в правоприменительной практике проблемы не всегда находят разрешение в постоянно обновляющихся положениях жилищного законодательства. Проводимая в последние годы модификация способов управления многоквартирными домами существенно отражается на системе предоставления коммунальных услуг, поскольку порядок предоставления и оплаты последних обусловлен именно способом управления домом. Как известно, законодатель предлагает несколько вариантов управления многоквартирными домами: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья, жилищным или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией. Выбранный собственниками способ управления многоквартирным домом может, а в некоторых случаях должен быть дополнен различными элементами, предусмотренными законом. В частности, согласно п. 1.1 ст. 164 ЖК РФ при непосредственном управлении многоквартирным домом, количество квартир в котором составляет более чем двенадцать, собственники помещений в данном доме заключают договор оказания услуг и выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества с управляющей организацией. Договоры же на оказание коммунальных услуг заключаются с ресурсоснабжающими организациями каждым собственником помещения от своего имени. Товарищество собственников жилья или кооператив, в свою очередь, могут привлечь управляющую организацию посредством заключения с ней договора управления многоквартирным домом (ст. 162 ЖК РФ). Следует учитывать также наличие собственников, не являющихся членами товарищества или кооператива в таком многоквартирном доме, для которых установлен собственный порядок оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги. Кроме того, в судебной практике есть примеры, свидетельствующие о том, что решение собрания собственников помещений в многоквартирном доме о выборе в качестве способа управления управляющей организации не влечет обязанности всех собственников заключить с ней договор, так как в данном случае управляющая организация не была выбрана по результатам открытого конкурса, объявленного органом местного самоуправления, а, следовательно, договор не относится к числу обязательных <1>. Названный подход делает правовое положение части собственников в доме, который управляется управляющей организацией, весьма неопределенным. ——————————— <1> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13 июня 2007 г. по делу N А56-36199/2006 // СПС «КонсультантПлюс».
Условно назовем перечисленные модели управления многоуровневыми. Выстроенные законодателем сложные схемы управления, к сожалению, не отличаются четкостью и согласованностью. Увеличение договорных связей внутри каждого из способов управления многоквартирным домом негативно сказывается на порядке предоставления и оплаты коммунальных услуг. Начнем с выявления тех лиц, на которые законодатель возлагает обязанность предоставления коммунальных услуг, с целью обозначить их место в системе складывающихся правовых связей. Действующие Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354 <2>, в зависимости от ситуации наделяют правами и обязанностями исполнителя как управляющую организацию, товарищество собственников жилья, жилищный или иной специализированный кооператив, так и ресурсоснабжающую организацию. Согласно приведенному в указанном нормативном акте определению исполнителем является юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы либо индивидуальный предприниматель, предоставляющий потребителю коммунальные услуги, производящий или приобретающий коммунальные ресурсы и отвечающий за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. ——————————— <2> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3168.
Таким образом, предоставление коммунальных услуг оформляется двумя видами договоров: договором об оказании коммунальных услуг между потребителем и исполнителем и договором о приобретении коммунальных ресурсов между исполнителем и ресурсоснабжающей организацией. Законодателем в настоящее время избрана позиция, согласно которой в основном управляющая организация или ТСЖ (кооператив) выступают исполнителями коммунальных услуг, они берут на себя именно функции предоставления, а не обеспечения предоставления и не организации предоставления услуг. Отсюда и доктринальные споры о правовой природе договора управления многоквартирным домом, в котором в качестве одной из составляющих управления указано на предоставление коммунальных услуг <3>. В настоящее время в юридической литературе продолжают обсуждаться проблемы правового положения управляющей организации, товарищества или кооператива при предоставлении коммунальных услуг. В частности, неоднократно обращалось внимание на то, насколько необходимо наделять их статусом исполнителя, а не посредника в сфере предоставления коммунальных услуг (именно такой вариант был закреплен в ранее действовавших нормативных актах). Как нам видится, изменение ответственного лица, появление фигуры исполнителя наряду с ресурсоснабжающей организацией не вызвали бы широкого обсуждения и не отражались бы негативно на правах граждан, если бы к управляющим организациям предъявлялись более строгие профессиональные требования. ——————————— <3> См.: Бычков А. И. Правовая природа договора на управление многоквартирным домом: смешанный или самостоятельный договор? // Юридический мир. 2011. N 10; Козлова Е. Б. Договор управления многоквартирным домом: гражданско-правовая природа и место в системе договоров // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 8 и др.
Учитывая так называемую опосредованность предоставления коммунальных услуг и возможное наличие дополнительных элементов в рамках выбранных собственниками способов управления многоквартирными домами, необходимо разобраться в том, кто именно займет место исполнителя коммунальной услуги внутри многоуровневых моделей управления. В соответствии с ч. 6 ст. 155 ЖК РФ, регулирующей порядок внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, члены товарищества собственников жилья либо кооператива вносят плату за жилое помещение и коммунальные услуги в порядке, установленном органами управления этих организаций. Чаще всего большая часть платежей перечисляется членами собственно товариществу или кооперативу. Собственники же, не являющиеся членами товарищества или кооператива (при управлении домом только посредством ТСЖ (кооператива)), вносят плату за содержание и ремонт жилого помещения, а также плату за коммунальные услуги в соответствии с договорами, заключенными с этими юридическими лицами. В случае заключения товариществом собственников жилья или кооперативом договора управления многоквартирным домом в качестве нового субъекта в рамках уже сложившихся отношений появляется управляющая организация, у которой отсутствуют договорные связи с членами товарищества либо кооператива и с собственниками, не являющимися членами этих юридических лиц, но проживающими в данном доме. Закрепленный законодателем для последней модели управления порядок предоставления и оплаты коммунальных услуг вызывает целый ряд вопросов. Во-первых, в ч. 6.1 ст. 155 ЖК РФ специально обозначено, что плата за коммунальные услуги вносится управляющей организации. Вместе с тем с управляющей организацией товариществом (кооперативом) заключен договор управления, который согласно ст. 162 ЖК РФ предполагает совершение целого комплекса действий по содержанию и ремонту дома и наряду с этим предоставление коммунальных услуг. В качестве одного из существенных условий договора должен быть определен размер платы как за содержание и ремонт многоквартирного дома, так и за предоставляемые коммунальные услуги. Поэтому нелогично в рамках последней модели управления перечислять управляющей организации лишь платежи за коммунальные услуги. Означают ли названные нормы существование особенных договоров управления домом либо они преследуют другие цели? Структура и содержание существующих в жилищном законодательстве правил о порядке оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги не дают четкого ответа на поставленный вопрос. Во-вторых, ч. 11 ст. 161 ЖК РФ указывает, что при заключении товариществом либо жилищным и иным специализированным потребительским кооперативом договора управления многоквартирным домом с управляющей организацией коммунальные услуги собственникам и пользователем помещений в доме предоставляются управляющей организацией, следовательно, она выступает в роли исполнителя. Товарищество (кооператив), в свою очередь, осуществляет контроль за выполнением управляющей организацией обязанностей по предоставлению коммунальных услуг. Возникает вопрос: какой статус приобретают товарищество либо кооператив, «осуществляя контроль» за деятельностью исполнителя, и могут ли собственники обращаться с претензиями относительно порядка и качества предоставления коммунальных услуг непосредственно к их исполнителю? И, наконец, из положений ЖК РФ также не ясно, изменится ли при привлечении управляющей организации порядок оплаты коммунальных услуг для собственников, не являющихся членами товарищества либо кооператива, и на каком основании в последнем случае ими должны перечисляться платежи управляющей организации? Помимо этого в соответствии с решением общего собрания членов товарищества либо кооператива собственники могут вносить плату за все или некоторые коммунальные услуги (за исключением коммунальных услуг, потребляемых при использовании общего имущества в доме) ресурсоснабжающим организациям. Причем внесение платы за коммунальные услуги ресурсоснабжающим организациям признается выполнением собственниками и нанимателями помещений в данном доме своих обязательств перед товариществом и кооперативом, которые остаются обязанными за надлежащее качество коммунальных услуг лицами. Аналогичным правом наделены собственники при управлении домом управляющей организацией. По мнению О. Г. Савицкой, при заключении прямых договоров между гражданами и ресурсоснабжающими организациями представляется затруднительной реализация квалифицированного контроля за соблюдением прав и интересов потребителей, возможность привлечения нарушителей к гражданско-правовой ответственности, а также возможность снижения размера оплаты в случае ненадлежащего выполнения договорных обязательств по срокам, объемам и качеству поставки ресурсов <4>. Отметим, что согласились бы с автором, если бы речь шла о добросовестных и высокопрофессиональных управляющих организациях, действительно выполняющих возложенные на них обязанности, коих очень мало. В настоящее же время большое количество недобросовестных юридических лиц, использующих деньги собственников в своих интересах, перечисляют платежи ресурсоснабжающим организациям несвоевременно. В силу отсутствия законодательно закрепленных высоких требований к управляющим организациям предоставление собственникам права выбора может выступить дополнительной гарантией их интересов при оплате коммунальных услуг. Но у такого подхода есть и обратная сторона, поскольку необходимость деления платы на части может привести к путанице в расчетах и затруднениям по взысканию платежей. ——————————— <4> См.: Савицкая О. Г. Особенности правового положения управляющей организации в сфере предоставления коммунальных услуг // Юрист. 2012. N 2.
При непосредственном управлении домом, количество квартир в котором превышает двенадцать, взаимосвязанные и взаимозависимые функции по управлению распределяются между самими собственниками и управляющими организациями, осуществляющими только содержание и ремонт многоквартирного дома. Но качество и порядок предоставления коммунальных услуг во многом определяются состоянием общего имущества многоквартирного дома, включающего в себя инженерные сети и прочую инфраструктуру, используемую для их подачи. В связи с этим возможны многочисленные споры относительно выявления ответственных за некачественное обслуживание лиц, отсутствие должного и профессионального контроля. В рамках вопроса о разветвлении схем по управлению многоквартирным домом и его возможных последствиях следует остановиться и на ст. 161.1 ЖК РФ, согласно которой, если в многоквартирном доме не создано товарищество собственников жилья, дом не управляется кооперативом и при этом в нем более четырех квартир, собственники помещений на общем собрании обязаны избрать совет многоквартирного дома из числа собственников помещений в данном доме. В теории на этот счет отмечается, что изменения, внесенные в ЖК РФ Федеральным законом от 4 июня 2011 г. N 123-ФЗ <5> в этой части, еще более остро ставят вопрос о понимании модели управления многоквартирными домами. Не меняя систему способов управления, законодатель вводит новый институт управления — совет многоквартирного дома, который не включен в число способов, но закреплен в качестве обязательно образуемой структуры при выборе собственниками многоквартирного дома такого способа, как управление домом управляющей организацией. Таким образом, совет многоквартирного дома — это то звено, без которого (по смыслу нововведений в ЖК РФ) не может возникнуть и быть реализовано управление домом управляющей организацией <6>. ——————————— <5> ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 23. Ст. 3263. <6> См.: Тарасова А. Е. Правовая квалификация модели управления многоквартирными домами в жилищном законодательстве РФ // Жилищное право. 2011. N 9.
Совет многоквартирного дома, наряду с другими функциями, осуществляет контроль за качеством предоставляемых коммунальных услуг (п. 5 ст. 161.1 ЖК РФ). Несмотря на то, что возможности собственников расширены посредством деятельности совета многоквартирного дома, как верно указано в литературе, отсутствие предписаний о ведении органами местного самоуправления учета избранных советов и их председателей на практике не будет способствовать их легитимному восприятию во взаимоотношениях с управляющими и ресурсоснабжающими организациями <7>. ——————————— <7> См.: Миронов И. Б. Совет дома как способ повышения эффективности управления многоквартирным домом // Семейное и жилищное право. 2012. N 1.
Не менее значимым является и тот факт, что в случае, когда контрагентом управляющей организации по договору управления является товарищество собственников жилья, жилищный или иной специализированный кооператив, исключается применение к отношениям, основанным на договоре управления, ряда льготных норм, предусмотренных для потребителей. Потребителями же согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» признаются лица, пользующиеся жилым помещением на праве собственности или ином законном основании и потребляющие коммунальные услуги. Например, организация теряет право на взыскание неустоек и компенсацию морального вреда при предоставлении услуг ненадлежащего качества (п. 33 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов). В силу прямого указания ЖК РФ (ст. 162) право на односторонний отказ от договора при неисполнении управляющей организацией его условий принадлежит собственникам помещений в многоквартирном доме. Если же контрагентом управляющей организации является товарищество собственников жилья, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, то воспользоваться таким правом они не смогут. Совершенно не учтен и тот факт, что названные некоммерческие организации имеют специфический статус, защищают интересы своих членов и играют особую роль в управлении многоквартирным домом. Перечисленные обстоятельства необходимо принимать во внимание в ходе нормотворчества в жилищно-правовой сфере. Кроме того, собственники все свои претензии будут предъявлять не к управляющей организации, а к товариществу собственников жилья или кооперативу, впоследствии товарищество либо кооператив привлекут к ответственности управляющую организацию, однако уже в меньшем объеме, поскольку они не находятся в льготном положении потребителя. Очевидно, что нерешенных проблем и вопросов в этой сфере по-прежнему остается немало. На наш взгляд, при совершенствовании правового регулирования в жилищной сфере в целях улучшения качества управления многоквартирным домом и предоставления коммунальных услуг законодатель должен ориентироваться на упрощение, а не на усложнение системы в целом. Нагромождение элементов, переплетение договорных связей, вариативность исполнения договоров препятствуют доступности и действительной прозрачности указанной услуги, а также являются благодатной почвой для злоупотреблений в этом социально значимом секторе экономики.
Библиографический список
1. Бычков А. И. Правовая природа договора на управление многоквартирным домом: смешанный или самостоятельный договор? // Юридический мир. 2011. N 10. 2. Козлова Е. Б. Договор управления многоквартирным домом: гражданско-правовая природа и место в системе договоров // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 8. 3. Миронов И. Б. Совет дома как способ повышения эффективности управления многоквартирным домом // Семейное и жилищное право. 2012. N 1. 4. Савицкая О. Г. Особенности правового положения управляющей организации в сфере предоставления коммунальных услуг // Юрист. 2012. N 2. 5. Тарасова А. Е. Правовая квалификация модели управления многоквартирными домами в жилищном законодательстве РФ // Жилищное право. 2011. N 9.
