Как регулируется обеспечение жильем военнослужащих

(Пчелинцева Л. М.) («Журнал российского права», N 2, 1999)

КАК РЕГУЛИРУЕТСЯ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЖИЛЬЕМ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ

Л. М. ПЧЕЛИНЦЕВА

Пчелинцева Людмила Михайловна — профессор кафедры гражданского права Военного университета Министерства обороны РФ.

Статья 40 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан на жилище. Это право обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов социального использования на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях договора найма жилого помещения (в литературе по гражданскому праву он назван договором коммерческого найма жилого помещения) либо приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения размеров площади. Таким образом, жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов могут предоставляться как по договору социального найма, так и по договору коммерческого найма <*>. ——————————— <*> Договор социального найма жилого помещения именуется в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» договором найма, а договор коммерческого найма — договором аренды.

К числу лиц, имеющих право на получение жилья по договору социального найма, относятся и военнослужащие. Гарантированное предоставление жилья военнослужащим государством было закреплено как ранее действовавшим Законом Российской Федерации от 22 января 1993 года «О статусе военнослужащих» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 178-ФЗ) <*>, так и ст. 15 нового Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» <**>. Причем жилые помещения могут предоставляться военнослужащим не только по договору социального найма, но и в иных формах: путем вступления в жилищно — строительный кооператив; выделения земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов; продажи квартир или индивидуальных жилых домов на льготных условиях. ——————————— <*> Ведомости РФ. 1993. N 6. Ст. 188; СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4560. <**> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2332.

В период с 1993 по 1997 г. основной упор в действовавших программах обеспечения жильем военнослужащих делался на финансирование за счет федерального бюджета строительства государственного и муниципального жилья и его предоставление по договору социального найма данной категории граждан. Так, с 1993 по 1996 г. было построено и приобретено жилье общей площадью 12,5 млн. кв. метров, в том числе 80 процентов — для военнослужащих и 20 процентов — для граждан, уволенных с военной службы. Предпринимались и попытки решения жилищной проблемы уволенных и увольняемых с военной службы граждан посредством предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья в собственность. Однако эта форма обеспечения жильем не получила развития. В последние годы темпы обеспечения жильем указанной категории граждан в целом постоянно снижаются. Давно уже не секрет, что требования законодательства о предоставлении военнослужащим льгот жилищного характера на практике выполняются далеко не всегда. Об этом свидетельствуют статистические данные. Не имеет собственного жилья каждая четвертая семья военнослужащих внутренних войск МВД России, более 110 тысяч семей военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации. В четыре раза увеличилось количество лиц, уволенных с военной службы без предоставления жилья <*>. Задания, установленные государственной целевой программой обеспечения жильем военнослужащих в 1996 — 1997 гг., из-за недостаточного финансирования выполнены лишь на 32%. Вместо запланированных 51,2 тыс. квартир построено и приобретено всего 16,3 тысяч. Сохраняется тенденция ежегодного уменьшения объемов строительства жилья для военнослужащих, уволенных в запас. По состоянию на 1 января 1998 года более 160 тыс. семей граждан, уволенных с военной службы, все еще не имели положенного им по закону жилья для постоянного проживания. ——————————— <*> См.: Дерюгин Ю. Общество и армия: контроль в Вооруженных Силах // Президентский контроль: Информационный бюллетень. 1997. N 3. С. 33.

Что касается активно развивающегося в России рынка жилья, то не вызывает сомнения, что уровень доходов как большинства военнослужащих, так и граждан, уволенных с военной службы, при существующих ценах на жилье и сохраняющейся тенденции к их росту не позволяет им приобрести его только за счет собственных средств. В связи с этим для значительного ускорения темпов обеспечения жильем данной категории граждан требуется комплексное решение проблемы формирования их платежеспособного спроса посредством значительного расширения практики предоставления безвозмездных субсидий из средств федерального бюджета и долгосрочных банковских кредитов в части стоимости жилья, не покрываемой субсидией. Перечисленные обстоятельства позволяют понять, почему в ближайшей перспективе приоритетной формой бюджетного финансирования расходов по обеспечению постоянным жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, а также граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, будет являться выпуск и погашение за счет средств федерального бюджета государственных жилищных сертификатов. Первоначально такой подход к решению жилищной проблемы военнослужащих был предусмотрен Планом мероприятий по обеспечению военного строительства в Российской Федерации (п. 2 разд. IV), утвержденным распоряжением Правительства РФ от 9 января 1997 г. N 35-р, а затем был отражен в Указе Президента РФ от 30 сентября 1997 г. N 1062 «О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан» <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 482; 1997. N 40. Ст. 4582.

Непосредственно же принципы обеспечения жильем семей граждан, уволенных или увольняемых с военной службы, путем предоставления жилищных сертификатов, изложены в Федеральной целевой программе «Государственные жилищные сертификаты», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 января 1998 г. N 71 <*>, которой вследствие ее высокой значимости придан статус Президентской программы (далее — Программа). ——————————— <*> СЗ РФ. 1998. N 5. Ст. 615.

Программа предусматривает, что право на получение безвозмездных субсидий имеют: а) граждане, увольняемые или уволенные с военной службы, общая продолжительность военной службы которых составляет более 10 лет, не имеющие жилых помещений для постоянного проживания на территории России и за ее пределами и признанные в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий; б) граждане, уволенные с военной службы и подлежащие переселению из закрытых и обособленных военных городков, нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Безвозмездная субсидия на приобретение жилья по желанию граждан может предоставляться в двух формах: 1) в виде денежной суммы, размещенной на банковском блокированном целевом счете получателя субсидии, которая используется на оплату части стоимости приобретения жилья (денежная форма — основная); 2) в виде площади жилья в завершенном объекте жилищного строительства, финансирование которого было начато за счет средств федерального бюджета. Право на получение и использование безвозмездной субсидии на приобретение жилья подтверждается государственным жилищным сертификатом, то есть именным документом, подтверждающим право гражданина — участника Программы на получение безвозмездной субсидии, которая может быть использована им только на приобретение жилья. Непосредственно порядок выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 1998 г. N 320 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1998 г. N 581) <1>. Предусмотрено, что безвозмездная субсидия предоставляется за счет средств федерального бюджета не в полном объеме, а из расчета только 80 процентов стоимости приобретения жилья по социальной норме его площади для семей разной численности <2> и средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья на территории субъекта Федерации, избранной для постоянного проживания, но не выше средней по Российской Федерации рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья <3>. Для расчета размера безвозмездной субсидии социальная норма площади жилья устанавливается в размере 33 кв. метров общей площади — для одиноких граждан, 42 кв. метров — на семью из двух человек и 18 кв. метров — на одного члена семьи при составе семьи из трех и более человек <4>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1577; N 25. Ст. 2903. <2> Социальная норма площади жилья — это размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг. Она эквивалента минимальному размеру предоставления жилых помещений, который устанавливается органами государственной власти субъектов Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых в домах жилищного фонда социального использования типов жилых помещений и других факторов. <3> Например, в Москве в соответствии со ст. 13 Основ жилищной политики в г. Москве (Закон г. Москвы от 11 марта 1998 г. N 6 // Ведомости Московской думы. 1998. N 5) размер общей площади определяется как сумма площадей всех помещений квартиры, включая жилые комнаты, кухни, холлы, встроенные шкафы, лоджии, балконы, веранды, террасы и холодные кладовые. <4> Данная норма соответствует федеральному стандарту социальной нормы площади жилья, установленному Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. N 621 «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг» (СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2597).

Предельный размер стоимости 1 кв. метра площади (на уровне рыночной стоимости в среднем по России) по состоянию на 1 января 1998 г. составляет 2,8 тыс. рублей за 1 кв. метр общей площади жилья. В случае превышения средней по субъекту Российской Федерации рыночной стоимости над установленным предельным размером стоимости безвозмездная субсидия рассчитывается исходя из установленного предельного размера стоимости. Размер рыночной стоимости 1 кв. метра жилья в среднем по России и средней для каждого субъекта Федерации стоимости приобретения жилья (в расчете на 1 кв. метр) определяется Госстроем России каждые шесть месяцев перед выпуском государственных жилищных сертификатов на основе анализа состояния рынка жилья с учетом данных региональных центров ценообразования и других источников. Владельцы сертификатов имеют право приобретать готовые для заселения жилые помещения на первичном и вторичном рынках жилья у любых физических и юридических лиц в населенном пункте, избранном для постоянного проживания. Государственный жилищный сертификат на получение безвозмездной субсидии в денежной форме дает гражданину право на открытие в одном из отобранных по конкурсу банков блокированного целевого счета и использование этих средств для приобретения жилья в собственность в течение установленного срока действия этого сертификата. Сертификат не является ценной бумагой, так как ему не присущ такой важный признак ценной бумаги, закрепленный ст. 142 Гражданского кодекса РФ, как возможность передачи прав, удостоверенных ценной бумагой, другим лицам; он не может быть средством обращения и платежа. При утрате сертификата вопрос о его замене решается органом исполнительной власти, выдавшим сертификат, совместно с Министерством финансов РФ. В случае смерти владельца сертификата члены семьи могут обратиться к администрации субъекта Федерации с заявлением о переоформлении сертификата на одного из членов его семьи <*>. ——————————— <*> См. п. 16 Порядка выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы.

Выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов осуществляются Минфином России. Перечисление денежных средств на блокированные целевые счета граждан — получателей сертификатов производит генеральный управляющий Программой через казначейство. Погашение государственных жилищных сертификатов происходит за счет оплаты с блокированного целевого счета части стоимости жилья, приобретаемого по договору купли — продажи, заключенному гражданином с продавцом жилья, одновременно или после оплаты гражданином части стоимости приобретения жилья сверх безвозмездной субсидии. В случае получения субсидии в виде площади жилья в завершенном объекте жилищного строительства государственный жилищный сертификат дает право гражданину на бесплатное получение в собственность определенного количества квадратных метров жилья (80 процентов социальной нормы площади для семей данной численности) после завершения строительства этого объекта и оплаты гражданином — участником Программы оставшейся части жилой площади. В таких случаях получатели безвозмездных субсидий должны подтвердить возможность оплаты недостающей части площади приобретения жилья сверх площади, получаемой в счет субсидии, за счет собственных средств или кредита, полученного в соответствии с их платежеспособностью. Важно, что участие в Программе добровольное. Граждане могут реализовать свое право на получение безвозмездной субсидии только один раз. Получатели безвозмездных субсидий должны быть полностью проинформированы об условиях реализации Программы и дать письменное согласие на участие в ней на данных условиях. Одновременно с этим получатели должны дать письменное согласие на снятие с очереди на получение муниципального или государственного жилья в случае приобретения жилья с помощью государственного жилищного сертификата. Формирование очереди и выдача государственного жилищного сертификата производятся: гражданам, уволенным с военной службы, — администрациями субъектов Федерации совместно с соответствующими военными комиссариатами и органами местного самоуправления; военнослужащим, увольняемым с военной службы, — федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, совместно с администрациями субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Получив государственный жилищный сертификат, гражданин имеет право обратиться в один из отобранных по конкурсу банков <*> и открыть в нем на свое имя блокированный целевой счет, на который в установленный срок будут перечислены денежные средства в размере выделенной гражданину безвозмездной субсидии. ——————————— <*> Конкурсный отбор банков проведен Министерством финансов Российской Федерации 27 апреля 1998 года. Победителями конкурса признаны: Сбербанк России, Промстройбанк России // Российская газета. 1998. 5 мая.

Средства с блокированного целевого счета могут быть использованы только на оплату приобретения жилья в безналичной форме. Во время нахождения денежных средств на блокированном целевом счете на них начисляются проценты, которые увеличивают номинальный размер выделенной безвозмездной субсидии. Реальная (конечная) денежная сумма, которая перечисляется с блокированного целевого счета по государственному жилищному сертификату при приобретении жилья гражданами, будет зависеть от ставки процента, начисленной на денежные средства, и времени их нахождения на блокированном целевом счете. Важно, что государственный жилищный сертификат должен быть использован получателем субсидии в течение шести месяцев с момента получения. В течение первых трех месяцев гражданин — участник Программы занимается поиском варианта решения своей жилищной проблемы. Ему предоставлена свобода выбора варианта приобретения жилья, то есть он имеет право приобретать любое готовое жилье как на первичном, так и на вторичном рынке. Гражданин — участник Программы может также предварительно договориться о приобретении готового жилья в строящемся жилом доме после завершения строительства. При этом готовность строящегося дома должна быть не менее 80 процентов. Подобрав в течение установленного трехмесячного срока вариант приобретения жилья, владелец сертификата заключает с собственником жилья протокол о намерениях. По сути это предусмотренное ст. 429 ГК РФ предварительное соглашение, в силу которого стороны обязуются заключить в будущем основной договор о купле — продаже жилого помещения. В протоколе о намерениях определяются существенные условия основного договора: предмет договора, цена жилого помещения, а также дата заключения основного договора по приобретению владельцем сертификата жилья в собственность. Протокол о намерениях представляется на рассмотрение банка для анализа предлагаемого варианта с точки зрения правильности оформления предполагаемой сделки, возможности завершения строительства в установленные сроки и финансово — экономической обоснованности, включая возможность оплаты гражданином суммы сверх субсидии, недостающей для приобретения жилья, за счет собственных средств или ипотечного кредита, предоставленного банком. При положительном решении банка в отношении протокола о намерениях и после получения от администрации субъекта Федерации разрешения на перечисление продавцу жилья средств с блокированного целевого счета происходит оформление договора продажи жилого помещения. Договор продажи жилого помещения заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами (ст. 550 ГК РФ). Кроме того, договор подлежит обязательной государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <*>, в органе, уполномоченном осуществлять на территории субъекта Федерации государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (учреждение юстиции по регистрации прав) и считается заключенным с момента такой регистрации. С этого же момента покупатель (он же владелец сертификата) приобретает право собственности на жилое помещение (ст. 551 ГК РФ). Оплата банком жилья, приобретаемого по сертификату, производится в течение 10 рабочих дней на основании зарегистрированного в установленном порядке договора купли — продажи жилья, принятого банком после его проверки. ——————————— <*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Если при решении своей жилищной проблемы гражданин (владелец сертификата) использовал только средства выделенной ему безвозмездной субсидии и собственные средства, то он становится полноправным собственником приобретаемого жилья. Если же, кроме этих средств, банк предоставил ему на недостающую сумму ипотечный кредит, то приобретаемое жилье используется в качестве обеспечения возврата кредита. До окончания выплаты полученного кредита приобретенное жилье будет находиться в собственности гражданина — участника Программы, одновременно являясь предметом ипотеки по полученному кредиту. Основные положения об ипотеке и особенности ипотеки жилых помещений определены Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге) недвижимости» <*>. После погашения банковского кредита гражданин становится собственником жилья, не обремененным ипотечным обязательством. ——————————— <*> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400.

После приобретения жилья по государственным жилищным сертификатам граждане — участники Программы исключаются из списков очередников на улучшение жилищных условий. В случае если получатель государственного жилищного сертификата по каким-либо причинам не смог решить своей жилищной проблемы в установленные Программой сроки и не воспользовался средствами выделенной ему безвозмездной субсидии, он сохраняет право на улучшение жилищных условий как очередник на получение государственного или муниципального жилья. При этом средства безвозмездной субсидии с начисленными процентами с блокированного целевого счета возвращаются на счет генерального управляющего Программой <*> и используются для предоставления субсидий другим гражданам — участникам Программы. ——————————— <*> Генеральным управляющим Программой стал специально созданный консорциум, куда вошли государственное учреждение «Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ» Госстроя России, Военно — страховая компания и Агентство по ипотечному кредитованию // Российская газета. 1998. 30 апреля.

Погашение государственных жилищных сертификатов производится Минфином России по истечении срока их действия по трем основаниям: а) средства безвозмездной субсидии были использованы участником Программы на приобретение жилья; б) средства безвозмездной субсидии не были использованы на приобретение жилья и были возвращены для последующего направления на те же цели; в) по истечении срока действия сертификата. Весьма существенно, что банки, отобранные по конкурсу для участия в Программе, осуществляют за счет собственных средств два вида кредитования: а) краткосрочное (до шести месяцев) кредитование строительства отобранных для реализации Программы объектов незавершенного жилищного строительства; б) долгосрочное ипотечное кредитование граждан — участников Программы. Решение о возможности предоставления кредита на строительство банки принимают на основе анализа конкретного проекта строительства в соответствии с кредитной политикой банка. Размер безвозмездной субсидии, право на получение и использование которой подтверждается государственным жилищным сертификатом, может составлять не более 80 процентов от стоимости приобретения жилья по социальной норме площади, установленной для семей разной численности. Недостающие 20 процентов стоимости приобретения жилья по социальной норме (или большего — по желанию граждан) граждане должны оплатить за счет собственных средств или средств банковского кредита при условии их соответствия банковским требованиям платежеспособности. Несмотря на продекларированный Программой принцип добровольности участия в ней, объективно желающих получить государственный жилищный сертификат будет немного, что вполне объяснимо. Принципиальные положения Программы не вполне согласуются с нормами позднее принятого Федерального закона «О статусе военнослужащих». Так, в пункте 7 ст. 15 данного Закона речь идет о возможности предоставления военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, не имеющим жилых помещений для постоянного проживания или нуждающимся в улучшении жилищных условий, субсидии на покупку (строительство) жилья в пределах социальной нормы общей площади жилого помещения с учетом дополнительной общей площади жилого помещения (предоставляемой в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации) в виде безвозмездной финансовой помощи, размер которой зависит от общей продолжительности военной службы <*>, что при предоставлении жилищных сертификатов не учитывается вовсе. А пунктом 1 ст. 23 этого же Закона установлено, что военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно — штатными мероприятиями без представления им жилых помещений. То есть речь идет о безвозмездном предоставлении указанной категории военнослужащих реальной квартиры, за которую не надо платить собственные деньги, пусть даже и в размере 20 процентов ее стоимости. Кроме того, не нужно и ожидать получения жилищного сертификата, тем более что процесс ожидания может быть длительным — до пяти лет <**>. В связи с этим возникает закономерный вопрос, почему предстоящее реформирование Вооруженных Сил Российской Федерации приведет к увеличению семей граждан, уволенных с военной службы и не имеющих жилых помещений для постоянного проживания, до 210 тыс. человек (как указано в разделе 1 Программы), если перечисленные выше категории военнослужащих, нуждающиеся в жилье, без их согласия в соответствии с Законом «О статусе военнослужащих» не могут быть уволены с военной службы? Следовательно, уже предполагается, что жилищные права военнослужащих будут нарушаться, но по уважительной причине — реформирование Вооруженных Сил. ——————————— <*> При общей продолжительности военной службы от 10 до 25 лет — не менее 75 процентов; 25 лет и более — 100 процентов стоимости жилых помещений, принадлежащих жилищно — строительным (жилищным) кооперативам, или строительства (покупки) индивидуальных жилых домов (квартир). <**> Реализация Программы рассчитана на десять этапов. Продолжительность каждого этапа — шесть месяцев.

Несоответствие между Программой и Законом «О статусе военнослужащих» выглядит еще более очевидным после утверждения Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий <*>. (Далее — Правила.) В них (п. 29) с учетом норм Закона «О статусе военнослужащих» вновь подтверждено право граждан, уволенных с военной службы, получить по желанию в порядке общей очереди государственные жилищные сертификаты или безвозмездную финансовую помощь (субсидию) на строительство или покупку жилья со снятием с очереди на получение жилья или улучшение жилищных условий. При этом в п. 30 внесено важное уточнение, заключающееся в том, что государственные жилищные сертификаты распределяются администрациями субъектов Федерации только в соответствии со списками очередников на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий. Такие списки должны составляться органами местного самоуправления с заведением на каждого очередника учетного дела на основании представленных военными комиссариатами документов и списков, которые поступают из воинских частей по месту службы военнослужащих, изъявивших желание встать на очередь для получения жилья в избранном ими месте жительства в период не более чем за три года до увольнения в запас, как это предусматривается п. 13 ст. 15 Закона «О статусе военнослужащих». Таким образом, гражданам, уволенным с военной службы, но не вставшим на учет для получения жилья в установленном порядке, предоставление государственных жилищных сертификатов не предусмотрено. Однако главное заключается в том, что Правила вновь предусматривают возможность бесплатного предоставления жилья гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей за счет средств федерального бюджета, причем на условиях, значительно более выгодных, чем с помощью государственных жилищных сертификатов. ——————————— <*> СЗ РФ. 1998. N 37. Ст. 4627.

В частности, при определении размера предоставляемого бесплатно жилья или безвозмездной финансовой помощи, согласно п. 8 ст. 15 Закона «О статусе военнослужащих» и п. 31 Правил, должно учитываться право отдельных категорий граждан, уволенных с военной службы, на дополнительную жилую площадь от 15 до 25 квадратных метров общей площади жилого помещения (полковники, командиры воинских частей, военнослужащие — преподаватели военных образовательных учреждений и др.), тогда как безвозмездная субсидия владельцам государственных жилищных сертификатов выдается без учета права на дополнительную жилую площадь. Становится очевидным, какой форме удовлетворения своих жилищных потребностей отдадут предпочтение как увольняемые в запас военнослужащие, так и граждане, уволенные с военной службы. Непонятно, почему это не было учтено разработчиками Программы (стоило только ознакомиться с положениями ранее действовавшего Закона Российской Федерации от 22 января 1993 года или с проектом нового Федерального закона «О статусе военнослужащих», находившимся в тот период на стадии обсуждения в Государственной Думе). Не согласуются с требованиями как федерального жилищного законодательства (ст. 28, 29 ЖК РФ, ст. 13 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики»), так и жилищного законодательства субъектов Федерации предусмотренные Правилами некоторые основания признания военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку, нуждающимися в получении жилых помещений или в улучшении жилищных условий. Так, в соответствии с пп. «б» п. 7 Правил одним из таких оснований является «наличие жилой площади на одного члена семьи ниже предела социальной нормы общей площади жилого помещения, устанавливаемого законодательством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Такой подход к определению нуждаемости граждан в получении жилья вызывает удивление непродуманностью его последствий. Он многократно увеличивает число военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку, как нуждающихся в улучшении жилищных условий за счет средств федерального бюджета. В то же время жилищным законодательством субъектов Российской Федерации, которое, в свою очередь, базируется на нормах федерального законодательства, одним из оснований признания граждан нуждающимися в получении жилья или в улучшении жилищных условий является их обеспеченность жилой площадью ниже определенного уровня (нормы), который всегда значительно ниже социальной нормы общей площади жилого помещения, поскольку последняя, как уже отмечалось, учитывается уже при предоставлении жилья (это минимальный размер предоставления жилой площади). Например, согласно п. 12 Положения о порядке постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилья в Москве, утвержденного Постановлением Московской городской Думы от 24 декабря 1997 года, нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане и члены их семей, занимающие жилые помещения менее установленной нормы жилья на одного человека (так называемая «учетная норма»), при которой осуществляется постановка на учет: менее 10 кв. метров общей площади для отдельных квартир и 15 кв. метров общей площади для коммунальных квартир и квартир, расположенных в домах гостиничного типа. Минимальная же социальная норма в Москве составляет 18 кв. метров общей площади на одного человека. Таким образом, Правилами жилищные условия лицам из числа военнослужащих, увольняемых или уволенных в запас или в отставку, существенно улучшены по сравнению с остальными гражданами Российской Федерации, что, исходя из сложившейся экономической ситуации в стране, вызывает сомнение в возможности фактического применения их норм на практике. Получить жилье на таких льготных условиях реально смогут далеко не все военнослужащие , а только «многозвездные» генералы либо другие высокопоставленные должностные лица. Не соответствуют в полной мере Правила и иным нормам жилищного законодательства. В частности, Правилами (п. 10) установлено, что не могут быть признаны нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий лица из числа военнослужащих, увольняемых или уволенных в запас или в отставку, при наличии у них в собственности индивидуального жилого дома (квартиры). Однако данное положение не согласуется со ст. 28 ЖК РФ, предусматривающей, что нуждающиеся в улучшении жилищных условий граждане, имеющие жилой дом (квартиру) в собственности, обеспечиваются жилыми помещениями на общих основаниях. Изложенное свидетельствует о необходимости более глубокой предварительной подготовки нормативных актов, взаимного согласования их между собой и с действующим законодательством. Что касается обеспечения жильем военнослужащих с помощью государственных жилищных сертификатов, то необходимость совершенствования правового регулирования этого процесса не вызывает сомнений. Принципиальные положения Программы следует привести в соответствие с нормами Федерального закона «О статусе военнослужащих», в противном случае ее реализация на добровольных началах малоперспективна. Об этом свидетельствуют и первые, далеко не обнадеживающие результаты. По данным на 1 сентября 1998 года Министерством финансов России направлены средства на выдачу около 12,5 тыс. жилищных сертификатов, с помощью которых приобретено только 900 квартир, что показывает пока еще низкую эффективность Программы <*>. Например, в Оренбургской области удалось получить жилье только 20% уволенных в запас военнослужащих, которым были выданы жилищные сертификаты <**>. ——————————— <*> См.: Ямшанов Б. Почему поехала крыша программы «Государственные жилищные сертификаты» для военнослужащих // Российская газета. 1998. 19 сент. <**> См.: Сенчев Н. Человек с ружьем, но без ключа от обещанной квартиры // Там же.

Начавшиеся с 17 августа 1998 года кризисные процессы в экономике страны еще более усилили сложности приобретения жилья на основании жилищных сертификатов, поскольку стоимость квартир как на первичном, так и на вторичном рынке жилья неизмеримо выросла. Сложившаяся ситуация требует внесения изменений в недавно принятые нормативные акты, касающиеся обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку, которые должны заключаться: в определении механизма и условий продления срока действия ранее выданных военнослужащим и гражданам, уволенным в запас или в отставку, государственных жилищных сертификатов; в индексации указанной в государственных жилищных сертификатах их первоначальной стоимости с учетом реальной стоимости жилья на первичном и вторичном рынках; в развитии системы льготного долгосрочного банковского кредитования участников Программы для приобретения ими жилья в части, не покрываемой безвозмездной субсидией; во включении расходов из федерального бюджета на реализацию Программы отдельной строкой в число защищенных статей бюджета в федеральном бюджете на текущий год, что позволит осуществлять действенный контроль за ее реализацией на практике. Реализация предлагаемых мер позволит осуществить реальное обеспечение жильем уволенных в запас военнослужащих и членов их семей с помощью государственных жилищных сертификатов, на что еще не потеряны надежды. Определенные меры в этом направлении уже приняты. Так, Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 1998 г. N 1445 <*> предусматривается возможность использования в качестве одного из источников финансирования Программы средств, поступающих в федеральный бюджет от приватизации федеральной собственности. Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1998 г. N 1458 <**> предусмотрено осуществить в 1999 году в ряде субъектов Федерации эксперимент по использованию государственных жилищных сертификатов для финансирования завершения строительства жилых домов высокой степени готовности. ——————————— <*> СЗ РФ. 1998. N 49, Ст. 6006. <**> СЗ РФ. 1998. N 50. С. 6166.

Хотелось бы надеяться, что данные нормативные акты являются только первым этапом осуществления комплексных мер по совершенствованию правовой базы обеспечения жильем граждан, уволенных с военной службы, с помощью государственных жилищных сертификатов.

——————————————————————