(Шешко Г. Ф.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2006, N 11)
К ВОПРОСУ О СТАБИЛЬНОСТИ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
Г. Ф. ШЕШКО
Галина Федоровна Шешко, заслуженный юрист РФ.
Продолжаем тему <*> ——————————— <*> Подробнее см.: Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 9.
Важными направлениями изменения жилищного законодательства, необходимость которого определяется политическими и социально-экономическими переменами в стране, должны быть: поддержание доверия к Конституции Российской Федерации; недопустимость «произвольных конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан» <1>; следует также учитывать уровень благосостояния общества и, по возможности, оправдывать его ожидания. ——————————— <1> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. N 415-О // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 162.
Особенностью нынешнего периода является значительное расслоение общества в условиях определенной экономической нестабильности. Учитывая столь неблагоприятную для немалой части населения ситуацию, нельзя не согласиться, что при всякого рода изменениях законодательства желательно сохранить и, в ряде случаев, повысить ранее достигнутый уровень социальной защиты граждан. О необходимости такой позиции свидетельствуют положения Конституции Российской Федерации (ст. 7) и Жилищного кодекса Российской Федерации (ст. 1). Приходится констатировать, что в ряде случаев законодательство идет по иному пути, допуская неограниченное «вольное» законотворчество, что приводит к крайне неблагоприятным последствиям. Ярким примером негативного результата «фамильярного» обращения с законодательством является монетизация социальных льгот. Однако обратимся к Жилищному кодексу Российской Федерации (ЖК РФ). Нельзя не согласиться, что в ЖК РФ ощутимо преобладают нормы, значительно ухудшающие положение граждан в жилищных вопросах (обеспечение, пользование жилым помещением и пр.). То, что являлось ранее достойным внимания, не нашло места в ЖК РФ, утрачен ряд прав граждан, имеющих важное социальное значение. ЖК РФ «грешит» также наличием норм, противоречащих Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ. Жилищный кодекс РФ отказался от института дополнительной площади; аннулировал институт первоочередного обеспечения жильем граждан; освободил государственный жилищный фонд от каких-либо обязанностей по обеспечению жильем малоимущих граждан, что привело к значительному ущемлению их прав. Так, изменения законодательства в отношении дополнительной площади привели к тому, что инвалидам, тяжелобольным, т. е. лицам, которые относятся к наиболее уязвимым группам населения, создание необходимых по характеру заболеваний условий проживания (в ряде случаев) невозможно. Решение вопроса обеспечения жильем малоимущих граждан практически невыполнимо при ничтожных размерах муниципального строительства; активное строительство ведется лишь в 10 — 12 регионах страны <2>. ——————————— <2> См.: Доступное комфортное жилье. 2006. N 3 (март). С. 8.
ЖК РФ не сохранил прежних требований и в части предоставления жилого помещения при выселении по предусмотренным основаниям (ст. 89). В ст. 89 ЖК РФ отражены позиции ст. 96 ЖК РСФСР. Однако указанная статья ЖК РСФСР содержала определенные требования о размере предоставляемого жилого помещения, а также о необходимости учета интересов граждан при предоставлении жилья. Нет сомнений, что такой подход являлся правильным. Статья 89 ЖК РФ подобных положений не содержит. Требование о предоставлении при выселении по предусмотренным основаниям (ст. ст. 86 — 88 ЖК РФ) жилого помещения, равнозначного ранее занимаемому, сохраняет для многих стесненные условия проживания. Хотелось бы считать, что отсутствие в ст. 89 ЖК РФ отсылки к определенным статьям этого Кодекса — лишь «редакционная погрешность». Поскольку было бы неправильным в рассматриваемых случаях игнорировать положения ст. 58 ЖК РФ, предусматривающей, что при предоставлении жилых помещений по договору социального найма заселение одной комнаты лицами разного пола, кроме супругов, допускается только с их согласия (ч. 1), а также, что более важно, увеличение размера предоставляемого жилья для лиц, страдающих тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний (ч. 2). Кстати сказать, ст. 58 ЖК РФ не содержит требования о применении ее положений лишь в случае обеспечения жильем очередников (ст. 57 ЖК РФ). Претензии к ЖК РФ далеко не исчерпываются обозначенными. Как определил автор одной из публикаций, «дефектная ведомость» может быть продолжена. Число публикаций, посвященных проблемам применения положений ЖК РФ, значительно <3>. ——————————— <3> См., в частности: Вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации. Как быть дальше? // Жилищное право. 2005. N 7; Качество закона или работа над ошибками // Закон. 2005. N 6; О праве собственности на жилые помещения. Как это решено жилищным законодательством // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 9.
Однако принятие ЖК РФ — это пройденный этап. Кодекс вступил в действие с 1 марта 2005 г. Попытаемся быть оптимистами, надеясь на методическую работу по внесению в ЖК РФ необходимых изменений как можно в более полном объеме <4>, и прежде всего в части устранения противоречий положений ЖК РФ Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ. ——————————— <4> Так, в ЖК РФ и ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» внесены изменения: Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ — в ч. 1 ст. 14, в ч. 1 ст. 157 ЖК РФ; Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ — в ч. 2 ст. 2, в ст. ст. 14 и 20 Вводного закона.
Сегодня, как представляется, следует позаботиться о «судьбе» ряда ныне действующих жилищных льгот (оплата жилья). При рассмотрении любых позиций по их изменению следует обратиться к ст. 1 ЖК РФ. Согласно этой норме жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3). Данное положение ст. 1 ЖК РФ фактически воспроизводит ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Конституционной нормой определяется возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина (в границах Конституции РФ). В отношении жилищных прав следует отметить, что они определяются жилищным законодательством, «связаны» с жилищными отношениями (основаны на этих отношениях, являются следствием таковых). Жилищные отношения складываются наряду с иными основаниями и по поводу внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. 4 ЖК РФ) <5>. Основания возникновения жилищных прав определены ст. 10 ЖК РФ. ——————————— <5> См.: ст. ст. 49, 52, 57, 61, 67, 69 (и т. п.) ЖК РФ.
Таким образом, предложения по изменению законодательства в части жилищных прав граждан требуют тщательной проработки с учетом того, что обоснования возможного ограничения жилищных прав не могут выходить за рамки, очерченные ст. 1 ЖК РФ (ч. 3). В отношении рассматриваемого вопроса следует также опасаться возможных противоречий нормам Конституции РФ. Так, вызывает сомнение целесообразность обращения к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П по вопросам приватизации жилья. Следует иметь в виду, что право на приватизацию жилого помещения является исключительно правом нанимателя жилого помещения по договору социального найма, следовательно, вытекает из уже сложившихся жилищных отношений. Как отмечено указанным Постановлением Конституционного Суда РФ, это право «не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристику основных прав и свобод человека и гражданина». Конституционный Суд РФ признал не противоречащим Конституции Российской Федерации положение Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которым утрачивают силу нормы Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», предусматривающие возможность бесплатной приватизации жилых помещений для нанимателей этих помещений <6>. ——————————— <6> Согласно Федеральному закону «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» нормы Закона о приватизации жилья подлежали применению до 1 января 2007 г. (ч. 2 ст. 2). Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ срок продлен до 1 марта 2010 г. (ст. 8).
Жилищные льготы требуют иного подхода. В этом случае можно говорить о безусловной связи права на соответствующую льготу с положениями Конституции РФ. Нельзя не согласиться, что жилищные льготы в основном есть не что иное, как государственная поддержка <7>. Обратимся к ст. 7 Конституции РФ, которая устанавливает, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты. ——————————— <7> Несомненный интерес в этом плане представляет Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Данным Законом предложена замена слов «льготы и компенсации» словами «социальная поддержка» (см., в частности, ст. 110 этого Закона).
Таким образом, возможные изменения законодательства в части жилищных льгот, имеющие неблагоприятные для граждан последствия, затронут нормы Конституции РФ. Вольное отношение к законопроектам находится в комплексе причин, негативно влияющих на качество законов. Процесс подготовки проекта включает: решение о его разработке; выработку текста; обсуждение и доработку первоначального проекта, согласование его со всеми заинтересованными органами и организациями; внесение в установленном порядке на рассмотрение законодательного органа. Всегда ли соблюдается этот порядок, имея в виду главным образом согласование с субъектами Российской Федерации? <8> ——————————— <8> Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ).
Следует отметить, что в процессе изменений законодательства прослеживается «преемственность» правовых норм, что подтверждается рядом поколений актов российского законодательства. В основе акта последующего периода ряд предыдущих положений либо сохраняется в том же виде, либо трансформируется с учетом социально-экономических условий общества. Хотелось бы обратить внимание на отдельные нормы действующего жилищного законодательства, которые являются результатом последовательного развития ранее действовавших положений, то есть закономерно «вытекающие из прошлого». Так, существенным, обеспечивающим устойчивость жилищных прав граждан является положение о возможности расторжения договора жилищного найма по требованию наймодателя и выселения из жилых помещений лишь по основаниям, предусмотренным законом, и только в судебном порядке. Данное положение содержится в ст. ст. 687 и 688 ГК РФ; 83 и 84 ЖК РФ. Судебный порядок расторжения договора найма предусматривал Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (ст. 171), определив основания расторжения и установив, что выселение в административном порядке допускается лишь в случаях, особо указанных в законе. Такой порядок расторжения договора по требованию наймодателя был предусмотрен Гражданским кодексом РСФСР 1964 г. (ст. 330), Жилищным кодексом РСФСР (ст. 89). Положения ст. 675 ГК РФ и ст. 64 ЖК РФ о сохранении договора жилищного найма при переходе права собственности на жилое помещение отражают норму ст. 170 ГК РСФСР 1922 г. и ст. 288 ГК РСФСР 1964 г. Право нанимателя сдать имущество в поднаем, предусматриваемое ГК РСФСР 1922 и 1964 гг., ЖК РСФСР (ст. ст. 76 — 78, 80), нашло отражение в ГК РФ (ст. 685) и ЖК РФ (ст. 76 — 79). Перечень можно продолжить. Связь действующих норм с применяемыми ранее возможно проследить в части иных прав, а также обязанностей нанимателя жилого помещения (обмен жилья, использование его по назначению и содержание в надлежащем состоянии и пр.); оплаты жилого помещения и расторжения договора жилищного найма в случае невнесения нанимателем платы за жилое помещение и т. д. Примечательно, что ряд обозначенных положений содержался в дореволюционном законодательстве. Так, ст. 1961 Свода законов Российской империи (том 10, часть 1 «Свод законов гражданских») предусматривались сверх обязательных условий найма недвижимого имущества «всякие другие произвольные условия, законам непротивные, как-то: права и обязанности хозяина и наемщика, правила пользования имуществом, ответственность за ущерб, порчу и за самую гибель оного, и тому подобное». Более чем интересна в этом плане оценка договора имущественного найма (аренды). Высказывается мнение, что современный вид этот договор получил в Своде законов, а последующие законодательные акты «лишь отчасти дополняли этот институт» <9>. ——————————— <9> См.: Иванов А. Н. Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого. Гл. 33 «Аренда». 2004. С. 167.
Пользуясь случаем, хотелось бы коснуться вопроса дачи разъяснений положений ЖК РФ. Безусловно, они необходимы. Однако позиции отдельных авторов таких разъяснений вызывают недоумение. В публикациях по вопросам управления многоквартирными домами даже не затрагиваются столь серьезные проблемы, как противоречия положений Жилищного кодекса РФ Гражданскому кодексу РФ (в частности, в вопросах выбора управляющей организации). Такое умолчание прокомментировать трудно. Возникает вопрос: каков смысл в пространных изложениях (пересказе) норм ЖК РФ? К сожалению, небрежным отношением к жилищному законодательству грешит учебный материал. Примеров тому немало. Так, в учебнике для студентов вузов «Жилищное право» <10> авторы употребляют институты, положения, от которых ЖК РФ отказался, которые не обозначены в нем; а также ранее действовавшие акты, нормы, которые признаны утратившими силу. Так, вопросы административного выселения (с. 24 учебника), дополнительной площади (с. 78), первоочередного обеспечения жильем (с. 87) не содержатся в ЖК РФ. ——————————— <10> Жилищное право: Учебник для студентов вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юнити-Дана, 2005.
Ссылаясь на Постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. N 214 (которое утратило силу в связи с принятием Постановления от 21 декабря 2004 г. N 817) в отношении категорий граждан, имеющих право на получение дополнительной площади, практически воспроизводится ст. 36 ЖК РСФСР, которой были определены категории граждан, имевших право на первоочередное получение жилья (с. 79 учебника). Тогда как указанным Постановлением был утвержден Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную площадь. Изложенное на с. 76 учебника (абз. 1) положение в отношении нуждающихся в улучшении жилищных условий противоречит нормам ст. 51 ЖК РФ (фактически здесь воспроизведено положение ст. 28 ЖК РСФСР). Возможность приобретения одним из нанимателей жилого помещения в коммунальной квартире иных помещений для последующего расселения других нанимателей (с. 90 учебника) предусматривалась ст. 16 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Этот Закон признан утратившим силу (ст. 2 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»). Запись в отношении заселения одной комнаты лицами разного пола (с. 98 учебника) не согласуется со ст. 58 ЖК РФ. В случае, когда речь идет о расторжении договора социального найма (с. 99 учебника), названы положения ст. 687 ГК РФ, в то время как вопросы расторжения такого договора решаются ст. 83 ЖК РФ. Согласно ст. 49 ЖК РФ по договору социального найма предоставляются жилые помещения государственного или муниципального жилищного фонда, о каком общественном фонде можно вести речь (с. 101 учебника)? Смешение в учебнике положений ЖК РФ, искажение его норм удручает, их количество — поражает. Статья 31 ЖК РФ посвящена правам и обязанностям граждан, проживающих совместно с собственником в принадлежащем ему помещении, и никоим образом не касается договора жилищного найма и нанимателя жилого помещения (с. 91 учебника); арендатором жилого помещения, как это предусмотрено ст. 671 Гражданского кодекса РФ, может быть только юридическое лицо, но никак не гражданин (с. 92). Обращают в этом плане внимание позиции на с. 75 и 93 (условия сдачи жилья в поднаем не совпадают с положениями ст. 76 ЖК РФ); на с. 10 (следует иметь в виду, что служебные жилые помещения, согласно ст. 92 ЖК РФ, относятся к специализированным жилым помещениям); на с. 16 (запись о предмете договора социального найма не соответствует ст. 62 ЖК РФ) и т. д. Множество аналогичных и иных претензий к другому учебному пособию — «Жилищное право России: Краткий курс», адресованному студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов <11>. ——————————— <11> Жилищное право России: Краткий курс. М.: Эксмо, 2005 (полный курс за три дня).
Следует начать с того, что в предисловии использована (почти в полном объеме) пояснительная записка к проекту Жилищного кодекса Российской Федерации, направляемого Госстроем России в Правительство Российской Федерации 31 июля 2003 г. Этот проект ЖК содержал наряду с социальным наймом жилого помещения положения о найме жилого помещения государственного и муниципального жилищного фонда социального использования (раздел IV проекта), а также о предоставлении сверх социальной нормы площади жилья дополнительной площади (ст. ст. 46 и 51 проекта). Данных положений Жилищный кодекс Российской Федерации не содержит. Однако автор не посчитал необходимым устранить это несоответствие, сохранив текст предисловия с приписываемыми, но несвойственными Жилищному кодексу РФ позициями. Неизгладимое впечатление производит обилие текста, заимствованного (страницами, абзацами с соответствующими сносками) из учебника для вузов П. И. Седугина <12>, практически не ссылаясь на источник <13>. ——————————— <12> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: Инфра-М-Норма, 1997. <13> В частности, абзацы первый и второй разд. 5 на с. 24 — 25; абзацы первый и второй разд. 3 на с. 40 — 42; предпоследний абзац на с. 43; абзац первый разд. 4 на с. 46 — 47 воспроизводят текст на с. 1 — 2, 10 — 11, 16 — 17, 18 — 19, 20 учебника П. И. Седугина.
Обозначение автором жилищного права как подотрасли гражданского права (с. 15 — 16) более чем сомнительно. Ряд ученых высказывается в пользу определения жилищного права как комплексной отрасли права (см. учебник П. И. Седугина, с. 11 — 16). Как отмечает П. И. Седугин: «Комплексный характер жилищного права заключается в том, что оно соединяет не только нормы гражданско-правового характера (которые составляют большинство в общей массе жилищных норм), но также и другие нормы — административно-правового, земельно-правового, финансово-правового характера» <14>. ——————————— <14> См.: Седугин П. И. Указ. соч. С. 14.
Было бы неплохо, если бы автором учебного пособия было пояснено: как понимать применительно к жилищному законодательству утверждение, что «супруги и их несовершеннолетние дети, независимо от места регистрации, являются членами одной семьи» (с. 114). Следует иметь в виду, что согласно ст. 69 ЖК РФ к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Аналогичная норма содержится в ст. 31 ЖК РФ в отношении членов семьи собственника жилого помещения. Регистрация по месту жительства является значимым фактором, позволяющим установить место жительства гражданина. Суждение, что «служебные жилые помещения — это специализированные квартиры и отдельные комнаты» (с. 144 учебного пособия), противоречит положениям ст. 104 ЖК РФ, согласно которой служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде отдельной квартиры. Можно только догадываться, что явилось основанием для следующих позиций учебного пособия: выдача ордера на служебное жилое помещение и утверждение формы ордера Правительством Российской Федерации, а также невозможность бронирования <15> служебного жилого помещения (с. 145). Данные положения содержались в Жилищном кодексе РСФСР (ст. ст. 105 и 106); Жилищный кодекс Российской Федерации подобных норм не содержит. ——————————— <15> Кстати сказать, ЖК РФ вообще не содержит положений в отношении бронирования жилья.
В связи с упоминанием на с. 145 учебного пособия общественного жилищного фонда хотелось бы обратить внимание, что этот фонд находится в составе частного жилищного фонда (ст. 19 ЖК РФ), а в связи с упоминанием такового на с. 151 следует обратиться к ст. 92 ЖК РФ, согласно которой в качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Согласно ст. 94 ЖК РФ под общежития предоставляются специально построенные или переоборудованные для этих целей дома либо части домов. Таким образом, записи в учебном пособии о недопустимости предоставления под общежитие части дома (с. 147), а также о специальном ордере на занятие площади в общежитии (с. 147) несостоятельны. Суждение о предоставлении гражданам жилых помещений на основании договора аренды (с. 151 и 152) противоречит положениям ст. 671 ГК РФ, согласно которой арендатором может быть юридическое лицо. Кроме того, поскольку речь идет о специализированном жилье, следует обратиться также к ст. 99 ЖК РФ, которая предусматривает, что специализированные жилые помещения предоставляются по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, предоставляемых по договорам безвозмездного пользования (ст. 109 ЖК РФ). При изложении положений законодательства автор учебного пособия не придерживается текста упоминаемых норм (в частности, ст. ст. 673 и 131 ГК РФ на с. 59 и 61). В качестве одного из источников жилищного права автором упоминается Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (с. 19, 41), который признан утратившим силу <16>. ——————————— <16> Федеральный закон «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (п. 13 ч. 1 ст. 2).
Позволим себе напомнить, что рассматриваемый учебный материал адресован студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов и факультетов. Что же мы так не жалуем этих студентов, аспирантов и преподавателей?! В завершение хотелось бы еще раз обратить внимание на упомянутое в начале публикации Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. N 415-О. Конституционный Суд Российской Федерации отметил: «Внося в действующее правовое регулирование изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости произвольных конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан».
