ПРАВО НА ЖИЛИЩЕ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ И ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Г. Ф. ШЕШКО
Шешко Галина Федоровна, заслуженный юрист РФ.
Право на жилище ст. 40 Конституции РФ отнесено к числу основных прав человека и гражданина <1>. Согласно ее ст. 17 основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Право на жилище не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Конституция РФ предусматривает вполне определенные гарантии права на жилище, что делает его устойчивым. Согласно положениям Конституции РФ жилищное законодательство должно основываться на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, их судебной защиты. ——————————— <1> Право граждан на жилище впервые провозгласила Конституция СССР 1977 г. Согласно ее ст. 44 это право обеспечивалось развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за жилье и коммунальные услуги. Право граждан на жилище нашло отражение в Конституции РСФСР и Конституции РФ. На каждом этапе новых социально-экономических условий жизни в последующей конституции иначе по сравнению с предыдущей определялось право на жилище. Конституцией РФ 1993 г. предложено принципиально новое решение вопроса реализации права граждан на жилище.
Право на жилище многогранно. Это возможность улучшения жилищных условий путем получения жилья по договору жилищного найма (бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными нормами — ст. 40 Конституции); возможность стабильного пользования жилым помещением, недопустимость произвольного лишения жилища; обеспечение для проживающих в жилых домах, жилых помещениях здоровой безопасной среды обитания и пр. С конституционным правом на жилище непосредственно связано конституционное право на неприкосновенность жилища. На положениях Конституции РФ основаны правовые принципы, отнесенные ст. 1 Жилищного кодекса РФ к основным началам жилищного законодательства. Необходимость обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище основана на положениях ст. ст. 7 и 40 Конституции РФ. Статья 40 устанавливает, что органы государственной власти и местного самоуправления <2> поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Согласно ст. 7 Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. ——————————— <2> Понятие «органы государственной власти» обозначено в ст. 11 Конституции РФ. Согласно этой статье государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Согласно ст. 12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В пределах предоставленных полномочий органы государственной власти и местного самоуправления содействуют осуществлению гражданами права на жилище путем создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилье; предоставления в установленном порядке субсидий на приобретение или строительство жилья; предоставления гражданам в регламентированном порядке жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; обеспечения защиты прав и законных интересов граждан и т. д. (ст. 2 ЖК РФ). Статья 8 Конституции РФ определяет, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ). Право частной собственности охраняется законом (ст. 35 Конституции РФ). Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Видимо, следует затронуть положение упомянутой ст. 2 ЖК РФ, посвященной вопросам обеспечения условий для осуществления права на жилище. В числе обозначенных этой статьей позиций отмечено использование бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников денежных средств для улучшения жилищных условий граждан. Редакция ст. 2 ЖК РФ, определившей способы обеспечения условий для осуществления права на жилище, позволяет считать, что улучшение жилищных условий является самостоятельным институтом, так же как, например, предоставление жилых помещений, упомянутое в п. 3 этой статьи <3>. ——————————— <3> Кодексом в значительном объеме затронуты вопросы определения порядка и условий предоставления жилых помещений: ст. ст. 12, 13, 14, 19, а также раздел III (ст. ст. 49 — 59).
Необходимо пояснить, что следует понимать под «улучшением жилищных условий». Данное понятие не нашло отражения в последующих статьях ЖК РФ. В подобной ситуации возникает обоснованный вопрос: на какие цели предусматривается использование обозначенных в п. 2 ст. 2 ЖК РФ средств (если, конечно, это использование выражается не в виде субсидий на приобретение или строительство жилья)? Данное положение Кодекса, ряд иных положений, применение которых также вызывает определенные затруднения, многократно упоминались в публикациях <4>. Таковых немало. Так, например, не нашли логического завершения положения ст. 29 ЖК РФ в части расторжения договора социального найма в случаях самовольного переустройства и (или) перепланировки жилого помещения (не определены последствия). Сомнительно применение ст. 64 в случае перехода жилого помещения в частную собственность (сохранение договора социального найма возможно только при замене собственника в границах публичных форм собственности). В ст. 73 не обозначено «требование» ч. 1 ст. 70 Кодекса о размере жилья на одного члена семьи при обмене жилого помещения (ст. 74 допускает отказ в даче согласия на обмен только в случаях, предусмотренных ст. 73). Отсутствует согласование положения ч. 2 ст. 99 Кодекса с нормами ст. 88 (при проведении капитального ремонта в случае переселения в жилое помещение маневренного фонда договор социального найма не расторгается; согласно ст. 99 (ч. 2) специализированные жилые помещения предоставляются гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями) и т. д. ——————————— <4> См., в частности, Шешко Г. Ф. Применяем Жилищный кодекс Российской Федерации // Цивилист. 2006. N 3. С. 3 — 11; Она же. Приватизация жилья. Некоторые иные вопросы применения жилищного законодательства // Цивилист. 2007. N 1. С. 29 — 33; Она же. О праве собственности на жилые помещения: как это решено жилищным законодательством // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 9. С. 6 — 14; Она же. К вопросу стабильности жилищных прав граждан // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 11. С. 118 — 123.
Безусловно, для применения ЖК РФ (как и любого другого закона, иного правового акта) необходимы четкие обозначения правовых институтов, понятий; установление внятных норм: кто и на какие действия имеет право, каковы последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных обязанностей и пр. Как отмечает С. С. Алексеев: «Достоинства права — нормативность, определенность в правах и обязанностях» <5>. ——————————— <5> См.: Алексеев С. С. Частное право. М.: Статут, 1999. С. 23.
Недопустимость произвольного лишения жилища и неприкосновенность жилища предусматриваются ст. ст. 25 и 40 Конституции. Статьей 40 Конституции установлено, что никто не может быть произвольно лишен жилища. Это означает без законных на то оснований или в порядке, не предусмотренном законом, лишение права проживать в жилом помещении. Выселение из жилого помещения (лишение жилища) вопреки желанию пользователя допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом и только в судебном порядке. Выселение из жилого помещения возможно в связи со сносом дома по предусмотренным основаниям; в связи с капитальным ремонтом или его реконструкцией, когда жилое помещение не может быть сохранено, и т. д. (ст. 85 ЖК РФ). В этих случаях выселяемые из жилых помещений граждане обеспечиваются другим благоустроенным жилым помещением в порядке, установленном ст. 89 ЖК РФ. Предусматривается выселение (лишение жилища) в случае нарушения жилищного законодательства с предоставлением другого жилого помещения (п. 1 ч. 4 ст. 83, ст. 90 ЖК РФ) или без предоставления такового (п. п. 2 — 4 ч. 4 ст. 83 и ст. 91 ЖК РФ). Согласно ст. 25 Конституции РФ «…никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом или на основании решения суда». Это же предусмотрено в ч. 2 ст. 3 ЖК РФ. Требование о недопустимости посягательства на неприкосновенность жилища человека содержится в ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод <6> каждый имеет право на уважение его жилища. Вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права возможно только тогда, когда это предусмотрено законом и необходимо в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц. ——————————— <6> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 168; Бюллетень международных договоров. 2001. N 3.
Проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях лиц допускается в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках, иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, или установления обстоятельств совершенного преступления либо происшедшего несчастного случая. Что касается проникновения в жилище в связи с преступлением (в целях предупреждения или раскрытия преступления), а также при чрезвычайных ситуациях, то данные вопросы урегулированы Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» <7>, Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» <8>, Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» <9>. ——————————— <7> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. <8> СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269. <9> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 декабря 1993 г. N 13 «О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации» <10> определил: «Исходя из того, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом или на основании судебного решения, суды должны рассматривать материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в суд» (п. 2). ——————————— <10> Бюллетень Верховного Суда. 1994. N 3. С. 12.
Конституция РФ (ст. 25) предусматривает возможность ограничения неприкосновенности жилища в случаях, прямо установленных законом. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» <11> допускает ограничение неприкосновенности жилища в условиях чрезвычайного положения, что основано на положении ст. 56 Конституции, которая не дает ст. 25 в перечне статей, определяющих права и свободы, не подлежащих ограничению в условиях чрезвычайного положения. ——————————— <11> СЗ РФ. 2001. Ст. 2277.
Жилищный кодекс РФ содержит положения, предусматривающие определенные ограничения пользователя жильем в реализации его прав, основанных на договоре социального найма жилого помещения. Законодатель устанавливает соответствующие условия, несоблюдение которых не позволяет произвести желаемые действия (обмен, поднаем, вселение временных жильцов и др. — ст. ст. 72, 74, 76, 80 и др.). Правом на защиту от проникновения в жилище обладают проживающие в нем граждане независимо от того, кто является посягателем: физическое лицо, представитель юридического лица, должностное лицо государственного или муниципального органа. Правонарушением согласно ст. 3 ЖК РФ является посягательство на жилое помещение, занимаемое на законных основаниях. Таким образом, это правило не подлежит применению в отношении граждан, например самовольно занявших жилое помещение. Рассматриваемым вопросам придавалось большое значение и раньше. Так, согласно ст. 171 ГК РСФСР 1922 г. выселение граждан по требованию наймодателя могло иметь место лишь по основаниям, специально указанным в законе. Запрет в течение действия договора одностороннего расторжения или изменения его условий был установлен Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. N 112/1843 <12>, который внес определенность в жилищные права граждан. Статья 90 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, а также ст. 330 ГК РСФСР 1964 г. предусматривали, что наниматель не может быть выселен из занимаемого жилого помещения иначе как по основаниям, установленным законом. ——————————— <12> СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314.
Данному вопросу было уделено необходимое внимание в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик <13>, ЖК РСФСР <14>. ——————————— <13> Ведомости. 1981. N 26. Ст. 834. <14> Ведомости. 1983. N 26. Ст. 883.
Представляет в этом плане интерес дореволюционное законодательство. Статья 1705 Свода Законов Российской империи 1910 г. (ч. 1 т. 10 Свода законов гражданских) не позволяла «хозяину» отказать «наемщику» до окончания срока найма, «хотя бы кто предлагал и большую перед ним цену», что позволяло говорить о возможности стабильного пользования жильем, о недопустимости произвольного лишения жилища. Жилищное законодательство основывается на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав, на признании равенства участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из положений ЖК, других федеральных законов или существа соответствующих отношений. Согласно ч. 2 ст. 1 ЖК РФ граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Данные положения изложены с учетом ряда статей Конституции РФ, в частности ст. ст. 8, 19, 35, 40. Принцип равенства участников жилищных отношений применим главным образом в отношениях по найму жилья, в отношениях собственности на жилое помещение. Этот принцип заимствован из гражданского законодательства. Обратимся к ст. 1 ГК РФ, определившей, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых Кодексом отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора и пр. Рассматриваемый принцип ставит участников имущественных отношений (владение, пользование и распоряжение жилыми помещениями) в юридически равное положение перед законом и судом. Юридическое равенство признается за гражданином, юридическим лицом, органом власти в отношениях «невластного, неподчиненного ряда». В иных отношениях (административно-правовых) принцип равенства не подлежит применению, в частности, в вопросах управления жилищным фондом, контроля за его использованием и сохранностью. Осуществлением гражданами по своему усмотрению и в своих интересах жилищных прав является, в частности возможность свободно выбирать жилое помещение для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Частью 4 ст. 1 ЖК РФ предусмотрено, что граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Ограничение этого права допускается только на основании ЖК РФ, другого федерального закона (ч. 5). При написании этой нормы, безусловно, использована ст. 27 Конституции РФ. Между тем последняя предусматривает свободу выбора места пребывания и жительства. Положение о свободе выбора жилого помещения представляется крайне сомнительным. Достаточно обратиться к положениям ЖК РФ о предоставлении жилого помещения по договору социального найма (ст. 49 и проч.). Процедура получения такого жилья столь «строга», что о выборе жилого помещения не может быть и речи. Редакция ч. 4 и ч. 5 в этом плане, безусловно, неудачна. Предусмотренную «свободу выбора жилых помещений» следует воспринимать как свободный выбор возможности удовлетворения потребности в жилье. Что касается положений законодательства о выборе места пребывания и жительства, то эти вопросы регламентируются Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Данные отношения не являются предметом регулирования жилищного законодательства и отделены от возникновения, изменения и прекращения жилищных прав граждан. Жилищные права и обязанности граждан независимы от наличия (отсутствия) регистрации. Хотелось бы обратить внимание на следующее положение ЖК РФ. Собственники помещений в многоквартирном доме вправе избрать «по своему усмотрению» один из способов управления многоквартирным домом, обозначенных ст. 161 Кодекса. Ограничения такого права (ч. ч. 4 — 6 ст. 161) не соответствуют положениям ГК РФ. Согласно ст. 161 если собственники помещений в многоквартирном доме не осуществляют свое право выбора способа управления домом, то орган местного самоуправления проводит конкурс по отбору управляющей организации, заключение договора с которой обязательно для всех собственников жилых помещений. Согласно ст. 447 ГК РФ в качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация, действующая на основании договора с собственником или обладателем имущественного права. Но орган местного самоуправления не обязательно является собственником помещений или обладателем имущественных прав. Более того, Кодекс предписывает заключить договор управления с собственниками жилых помещений в доме, тогда как последними не была выражена воля на проведение конкурса. Жилищное законодательство базируется на положениях Конституции РФ о необходимости судебной защиты жилищных прав, а также необходимости обеспечения восстановления нарушенных прав (ст. ст. 18, 35, 45, 46). Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. ст. 45 и 46 Конституции). Право на судебную защиту прав и свобод не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции РФ). Право на неограниченную судебную защиту прав граждан было подтверждено в Декларации прав и свобод человека и гражданина (Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1). В судебной практике распространены дела, касающиеся права пользования жилым помещением (признания права пользования, утраты права на жилище и проч.). ЖК РФ содержит ряд положений, предусматривающих судебную защиту жилищных прав. Так, в частности, ст. 72 дает право любому пользователю жилым помещением по договору социального найма требовать принудительного обмена занимаемого жилого помещения в судебном порядке; отказ наймодателя в даче согласия на обмен жилого помещения может быть обжалован в суде (ст. 74); согласно ст. 83 в случае систематического нарушения прав и законных интересов соседей возможно в судебном порядке расторжение договора социального найма и выселение виновных без предоставления другого жилья (ст. 91). Требования к обмену жилыми помещениями содержатся в ст. 74 ЖК РФ (согласие органов опеки и попечительства на обмен жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, признанные недееспособными или ограниченными в дееспособности); в ст. 73 (условия, при которых обмен жилыми помещениями не допускается) и проч. Что касается положений Кодекса, направленных на восстановление прав в случае их нарушения, то следует упомянуть, в частности, ст. 75, предусматривающую признание обмена жилыми помещениями недействительным по основаниям, установленным ГК РФ для признания сделки недействительной, а также если при обмене нарушены требования ЖК РФ. В этом случае стороны договора об обмене жилыми помещениями подлежат переселению в ранее занимаемые помещения. В плане восстановления нарушенных прав представляют также интерес ст. 56 ЖК РФ о возможности обжалования решения о снятии с учета нуждающихся в жилых помещениях в судебном порядке, ст. ст. 66, 79 и др. Осуществление гражданами жилищных прав сопряжено с возложением на них соответствующих обязанностей. Необходимость соблюдения определенных обязанностей есть отражение положений ст. 6 Конституции РФ. Требованием жилищного законодательства являются, в частности, использование гражданами жилья по назначению, сохранность жилищного фонда. Статьей 67 ЖК РФ предусмотрена обязанность нанимателя использовать жилое помещение по назначению в пределах, установленных ЖК РФ. Нарушение этого, а также разрушение или повреждение жилого помещения влекут за собой расторжение договора социального найма жилого помещения, что регламентировано ст. 83 ЖК РФ (аналогичные нарушения влекут за собой расторжение договора «коммерческого» найма — ст. 687 ГК РФ). Следует отметить, что требование об использовании жилого помещения по назначению законодатель адресует также собственнику жилого помещения (ст. 288 ГК РФ). Ответственность за невыполнение этой обязанности предусматривается ст. 293 ГК РФ. Обязанность собственника поддерживать принадлежащее ему помещение в надлежащем состоянии определена ст. 30 ЖК РФ (ч. 4). Гражданский кодекс РФ (гл. 18) не содержит прямого указания на обязанность собственника жилого помещения надлежащим образом содержать это помещение, однако предусмотренная ст. 293 ГК РФ ответственность за бесхозяйственное обращение с жильем подтверждает наличие такой обязанности. В определенном объеме обязанности нанимателя жилого помещения по пользованию жильем, содержанию и по сохранности жилищного фонда определены Правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25. Права и обязанности сторон по договору социального найма определены также Типовым договором социального найма, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315. Требование о необходимости обеспечения сохранности жилищного фонда способствует последовательно и закономерно реализации положения об обеспечении безопасности жилища. Согласно ст. 15 ЖК РФ помещение должно отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. В случае признания жилого помещения непригодным для проживания проживающие в нем граждане подлежат выселению с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения (ст. ст. 85, 87). Размещение в жилых помещениях промышленных производств не допускается (ст. 17 ЖК РФ, ст. 288 ГК РФ). Органы государственной власти и местного самоуправления обеспечивают контроль за соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим требованиям (ч. 6 ст. 2 ЖК РФ). Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. Данная норма содержится в ст. 17 Конституции РФ. Статья 17 ЖК РФ устанавливает, что пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в нем граждан, соседей. Как правило, нарушение прав и интересов других граждан связано с нарушением обязанностей по пользованию жилым помещением, т. е. соблюдение гражданами таких обязанностей есть гарантия соблюдения прав и интересов других граждан. Статья 83 ЖК РФ предусматривает расторжение договора социального найма и выселение без предоставления другого жилья в случае систематического нарушения прав и законных интересов соседей. Такое нарушение может выразиться в виде антиобщественных (аморальных) действий в квартире или доме. Нарушение прав и интересов других граждан может иметь место также в случаях использования жилого помещения не по назначению (например, переоборудование жилого помещения под офисное), переустройства и перепланировки жилого помещения, вселения поднанимателей и временных жильцов и т. д. В целях защиты законных прав и интересов членов семьи и соседей в указанных случаях Кодекс предусматривает основания и порядок переустройства и перепланировки жилых помещений (ст. 26), сдачи в поднаем (ст. 76), вселения временных жильцов (ст. 80). Согласно ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Только по этим основаниям ЖК РФ допускает ограничение жилищных прав граждан (ст. 1 ЖК РФ). Как уже отмечалось, провозглашенное ст. 40 Конституции РФ право граждан на жилище является одним из основных прав; согласно ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Вместе с тем законодатель допускает определенные ограничения. Так, может быть ограничена свобода выбора жилого помещения для проживания в связи с тем, что помещения расположены, например, в закрытых военных городках, являются помещениями специализированного жилищного фонда, имеющего специальное назначение, особый правовой режим (раздел IV ЖК). Статья 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» <15> предусматривает ограничения в приватизации жилья. ——————————— <15> Ведомости. 1991. N 28. Ст. 959.
Статья 4 Кодекса устанавливает, что его положения применяются к жилищным отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, если иное не установлено Кодексом или другим федеральным законом. «Иное» содержится в ст. 49 Кодекса, согласно которой жилые помещения по договору социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное. То же касается субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (ч. 12 ст. 159 ЖК РФ). Согласно ст. 1194 ГК РФ Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц. Безусловно, уважение Конституции РФ — основа стабильности государства, правового положения граждан. Она имеет высшую юридическую силу; законы, иные правовые акты не должны ей противоречить (ст. 15). Однако законодатель допускает отступление от этого правила. Так, не основаны на положениях Конституции РФ ч. 2 ст. 5 ЖК РФ (обозначение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в составе жилищного законодательства), ч. 2 ст. 49 ЖК РФ (жилые помещения государственного жилищного фонда необоснованно «изъяты» из подлежащих предоставлению малоимущим гражданам) <16> и пр. <17>. ——————————— <16> См. подробнее: Шешко Г. Ф. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М.: Контракт, 2007. С. 24 — 25; Она же. Вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации. Как быть дальше? // Жилищное право. 2005. N 7. С. 2 — 8; Она же. Применяем Жилищный кодекс Российской Федерации // Цивилист. 2006. N 3. С. 3 — 11. <17> Кстати, упомянуть об игнорировании положений ст. 72 Конституции РФ, а именно несоблюдение должного порядка согласования проекта Кодекса с субъектами Российской Федерации. Вспомним, что ст. 72 Конституции жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1).
Немало уделено внимания и определенным противоречиям положений Жилищного кодекса РФ Гражданскому кодексу РФ. В частности, не согласуются положения ст. 29 ЖК РФ (изъятие жилья в случае самовольного переустройства и (или) перепланировки) со ст. ст. 293 и 235 ГК РФ; ст. 161 ЖК РФ (проведение конкурса по отбору управляющей организации) — со ст. 447 ГК РФ; ст. 122 ЖК РФ «Реорганизация жилищного кооператива» — со ст. 57 ГК РФ, которая предусматривает помимо обозначенного статьей ЖК РФ «преобразования» ряд иных форм реорганизации юридического лица. Обратимся к положениям ст. 3 ГК РФ, согласно п. 2 которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать этому Кодексу <18>. ——————————— <18> Относительно должного уважения к Гражданскому кодексу, обязательности соблюдения его норм примечательно высказывание С. С. Алексеева (Частное право. М.: Статут, 1999. С. 138).
Позволим себе некоторое отступление от темы. Вопрос чрезвычайно важен. Нельзя не признать, что ЖК РФ довольно «неделикатно» вторгается в область гражданского законодательства без необходимых на то оснований. Кодексом «предлагается» регламентация жилищным законодательством вопросов, подлежащих регулированию гражданским законодательством. В частности, разд. V ЖК РФ содержит положения об организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов (определение порядка образования, прием в члены кооператива и исключение из кооператива, организация общего собрания, определение органов управления, реорганизация кооператива и т. д.); то же самое можно отметить и в отношении разд. VI «Товарищество собственников жилья». Понятно, что эти позиции Кодекса развивают положение ст. 4 ЖК РФ (п. 9 ч. 1), однако каков а вероятность бесспорности этого положения, как и вышеприведенных положений разделов V и VI? Обратимся к ст. 116 ГК РФ, согласно которой правовое положение потребительских кооперативов, а также права и обязанности их членов определяются в соответствии с этим Кодексом, законами о потребительских кооперативах. Представляется, что в данном случае законодатель ведет речь о специальном законе о кооперативе, так же как и в отношении товарищества собственников жилья. Статья 291 ГК РФ определяет, что товарищество собственников жилья создается и действует в соответствии с законом о товариществах собственников жилья. Итак, Кодекс предусматривает регламентацию отношений, строго говоря, не являющихся жилищными. Достойно внимания освещение вопроса определения «круга» жилищных отношений в юридической литературе. Так, П. И. Седугин считал, что «жилищные отношения — это общее, родовое понятие, которым охватываются различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по пользованию жилыми помещениями, предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, по управлению и эксплуатации жилищного фонда и др.» <19>. ——————————— <19> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 2.
Интересно мнение П. В. Крашенинникова <20>: «Жилищное законодательство представляет собой законодательные и иные нормативные акты, регулирующие отношения с участием граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления по поводу: ——————————— <20> Сборник нормативных актов и документов. Жилищное законодательство. М., 1996. С. 6.
во-первых, основания возникновения и прекращения права пользования жилыми помещениями; во-вторых, осуществления права пользования жилыми помещениями; в-третьих, требований к жилым помещениям, их государственной регистрации и учета; в-четвертых, обеспечения сохранности, содержания и ремонта жилищных фондов; в-пятых, контроля органов государственной власти и местного самоуправления за соблюдением жилищных прав граждан и использованием жилищного фонда» <21>. ——————————— <21> Перечень закрыт. Примечательно, что вопросы организации и деятельности кооперативов здесь не обозначены, хотя ЖК РСФСР помимо положений об обеспечении кооперативным жильем и пользовании им содержал положения и об организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов, контроле за их деятельностью (ст. ст. 114, 115) и пр.
На основании наличия в ЖК РФ положений о кооперации подготовлен проект федерального закона о дополнении Кодекса разд. IX «Управление территорией малоэтажной застройки» (гл. 15 «Общее имущество собственников земельных участков, расположенных в пределах территории малоэтажной жилищной застройки» (ст. ст. 166 — 170); гл. 16 «Кооперативы малоэтажного жилья» (ст. ст. 171 — 201); гл. 17 «Товарищество индивидуальных застройщиков» (ст. ст. 202 — 212); гл. 18 «Способы управления территорией малоэтажной застройки» (ст. ст. 213 — 216). Таким образом, к сожалению, небесспорное включение в ЖК РФ определенных норм (о кооперации, ТСЖ) влечет череду иных сомнительных решений. Намерение о таком дополнении Кодекса вызывает искреннее удивление и обоснованную озабоченность. Очевиден риск нарушения построения Кодекса, надлежащей его «наполняемости»; смещения приоритетов; искажения представления о значимости ряда его позиций вопреки задачам Жилищного кодекса, его роли в системе законодательства. Наверное, вопрос малоэтажной застройки требует регламентации, но какова необходимость обозначения этого в Жилищном кодексе? Нужен самостоятельный закон, который должен содержать все обязательные вопросы по организации кооперативов малоэтажного жилья, и не только малоэтажного; товариществ индивидуальных застройщиков (и ТСЖ); деятельности этих организаций и т. д.
