Ранее в жилищном законодательстве не содержалось понятия «жилищные отношения». Однако в науке сложилось несколько основных подходов к определению круга отношений, которые должны именоваться таковыми. Одни авторы полагали, что к ним следует относить только гражданско-правовые отношения по пользованию жилыми помещениями. Другие отмечали, что это отношения, связанные с удовлетворением потребности в жилье, либо отношения, которые складываются в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей. По мнению третьих, это отношения по предоставлению гражданам жилья и права пользования жилыми помещениями <1>. ——————————— <1> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 1.
Например, я согласна с Б. И. Шалыгиным и И. С. Викторовым <2>, которые считают, что в статье 4 ЖК РФ впервые установлен перечень жилищных отношений. ——————————— <2> Шалыгин Б. И., Викторов И. С. Новый ЖК РФ и некоторые проблемы его применения // Жилищное право. 2005. N 8. С. 5.
По мнению А. О. Аполлонова, В. Ю. Карелина, Э. Л. Страунинга <3>, жилищные отношения, перечисленные в статье 4 ЖК РФ, по своей природе разнообразны. Как справедливо отмечалось в литературе, жилищные отношения — это «общее, родовое понятие, которым охватываются различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по пользованию жилыми помещениями, предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, по управлению и эксплуатации жилищного фонда и др.» <4>. При этом «жилищные отношения регулируются жилищным законодательством независимо от того, где они возникают: в государственном, общественном фондах, в связи с деятельностью жилищно-строительных кооперативов, владением и пользованием индивидуальным жилым домом (квартирой)» <5>. ——————————— <3> Аполлонов А. О., Карелин В. Ю., Страунинг Э. Л. Жилищные отношения и законодательство в свете нового Жилищного кодекса // Жилищное право. 2005. N 11. С. 35. <4> Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 2. <5> Седугин П. И. Жилищное законодательство: Комментарий / Под ред. В. Ф. Яковлева, П. И. Седугина. М., 1991. С. 14.
Характерной особенностью жилищных отношений является участие в них граждан в качестве нанимателей по заключенным договорам найма жилого помещения. То есть граждане пользуются жильем только как наниматели, не обладая правом собственности на него. При возникновении у жильцов права собственности вся сфера, связанная с проживанием, охватывается отношениями собственности. Поэтому в случае приватизации жилья жилищные отношения трансформируются в отношения, вытекающие из права собственности на это жилье (владения, пользования, распоряжения). По мнению ряда ученых-юристов, пользование приватизированными квартирами, в широком смысле слова, может быть отнесено к жилищным отношениям. Как считает П. И. Седугин, «…оплата расходов, связанных с обслуживанием и ремонтом приватизированных жилых помещений, производится по ставкам, определенным для обслуживания государственного и муниципального жилищных фондов… Эта и другие особенности пользования приватизированными квартирами позволяют рассматривать отношения по пользованию ими в качестве разновидности жилищных отношений…» <6>. ——————————— <6> Седугин П. И. Жилищное право. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 7.
Поэтому, с правовой точки зрения, жилищные отношения возникают с момента принятия на учет граждан (имеющих право на безвозмездное получение жилья), нуждающихся в улучшении жилищных условий. По отраслевой принадлежности эти отношения в основном охватываются административным правом и квалифицируются как административно-правовые (конечно, возможны случаи их квалификации и как гражданско-правовых). С момента же начала вселения нанимателей по ордеру (по социальному найму) возникают гражданско-правовые отношения (охватываемые жилищным и гражданским законодательством) на основе равенства сторон, возмездности (по коммерческому найму — со времени заключения договора). Жилищные отношения возникают по поводу жилища, специально построенного или переоборудованного (с соблюдением правовых и технических норм). По мнению Ю. К. Толстого <7>, понятие жилищного правоотношения является собирательным, охватывающим правоотношения различной отраслевой и видовой принадлежности. Это отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан и предоставлению жилых помещений, а также отношения по использованию пригодных для постоянного проживания жилых помещений, полученных по самым различным основаниям (социальный наем, коммерческий наем, членство в жилищно-строительном и жилищном кооперативе, семейные отношения с гражданином, имеющим дом или квартиру в собственности, предоставление жилья в силу рентных обязательств, по завещательному отказу и т. д.). Понятием «жилищные отношения» охватываются не только отношения по использованию жилых помещений нанимателями и другими гражданами, но также неразрывно связанные с ними отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилой площади. Таким образом, понятие «жилищные отношения» является собирательным. На это следует обратить особое внимание, поскольку в обыденном сознании жилищные отношения ассоциируются с отношениями по использованию уже полученного или приобретенного жилья. ——————————— <7> Гражданское право. Учебник. Часть II / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 1999. С. 215.
А. М. Эрделевский считает <8>, что, как следует из ч. 1 ст. 4 ЖК Российской Федерации, регулируемые жилищные отношения имеют неоднородный характер. Некоторые из них представляют собой разновидность административно-правовых отношений, например, возникающих в связи с учетом жилищного фонда, с отнесением помещений к числу жилых и исключением их из жилищного фонда, с получением разрешения на переустройство и перепланировку жилых помещений. Другие отношения по своему существу являются гражданско-правовыми. Это, в частности, возникающие между собственниками жилых помещений отношения по поводу пользования общим имуществом и управления многоквартирными домами. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья А. М. Эрделевского «О применении нового Жилищного кодекса» включена в информационный банк. —————————————————————— <8> Эрделевский А. М. О применении нового Жилищного кодекса // Закон. 2005. N 6. С. 12.
Общая характеристика гражданско-правовых отношений дается в п. 1 ст. 2 ГК Российской Федерации. Это имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Отношения собственников жилых помещений по поводу пользования и распоряжения общим имуществом обладают всеми перечисленными признаками. В силу их гражданско-правового характера к ним применимы, в частности, нормы гл. 16 ГК Российской Федерации об общей собственности, а также ст. 290 ГК Российской Федерации, определяющей состав общего имущества собственников квартир в многоквартирном доме. Таким образом, некоторые жилищные отношения оказываются одновременно специальной разновидностью гражданско-правовых. В этом случае возникает вопрос: нормы какого законодательства — гражданского или жилищного — должны применяться для регулирования таких отношений? В силу принципа конкуренции норм, а также в силу правила ч. 1 ст. 7 ЖК, из которого следует применимость к жилищным отношениям в первую очередь именно жилищного законодательства, и ч. 1 ст. 4 упомянутого выше Вводного закона коллизии между нормами ГК и ЖК должны решаться в пользу ЖК. Однако в п. 2 ст. 3 ГК Российской Федерации содержится весьма точное и жесткое правило, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в любых других законах (следовательно, и в ЖК Российской Федерации), должны соответствовать ГК Российской Федерации. Возможности отступления от этого правила в каких-либо случаях ни ст. 3, ни другие нормы ГК Российской Федерации не предусматривают. Таким образом, в силу правила п. 2 ст. 3 ГК коллизии между нормами ГК Российской Федерации и ЖК Российской Федерации должны решаться в пользу ГК Российской Федерации. В таком случае коллизия норм права не является препятствием для применения норм ЖК Российской Федерации? По мнению А. М. Эрделевского <9>, ст. 7 ЖК РФ, как следует из ее названия, определяет правила применения жилищного законодательства по аналогии, в то время как ст. 3 ГК РФ посвящена непосредственно составу гражданского законодательства и устанавливает принципы его действия. Что касается ч. 1 ст. 4 Вводного закона, то эта норма предусматривает в случае противоречия приоритет ЖК перед другими законами лишь на период до приведения таких законов в соответствие с ЖК. То есть противоречие между ГК и ЖК, если таковое будет иметь место, должно быть устранено путем приведения нормы ГК в соответствие с ЖК. Такую возможность законодатель использовал в ст. 11 Вводного закона, где с этой целью в ст. ст. 672, 679, 680, 685 ГК были внесены изменения. Таким образом, использовав эту возможность, вносить какие-либо изменения в ГК законодатель не счел необходимым. Отсюда следует, что сегодня нет более оснований рассматривать ГК в рамках ч. 1 ст. 4 Вводного закона, то есть в числе законов, находящихся в стадии «впредь до приведения в соответствие с ЖК». Основываясь на такой позиции, следовало бы подходить к разрешению коллизий между нормами ГК и ЖК без учета ч. 1 ст. 4 Вводного закона, что, как представляется, должно было бы окончательно склонить чашу весов в пользу ГК Российской Федерации. При таких обстоятельствах необходимы легальные, то есть самим законодателем, или судебные, то есть Верховным Судом РФ, разъяснения вопроса о взаимодействии норм ГК Российской Федерации и ЖК Российской Федерации. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья А. М. Эрделевского «О применении нового Жилищного кодекса» включена в информационный банк. —————————————————————— <9> Эрделевский А. М. О применении нового Жилищного кодекса // Закон. 2005. N 6. С. 13.
Как считает И. А. Фаршатов <10>, в административном праве жилищные правоотношения относятся к регулятивным и охранительным отношениям, внеаппаратным (внешним), предполагающим взаимодействие с гражданами в процессе реализации и социально-экономических прав; в государственном (конституционном) праве жилищные отношения охватываются сферой реализации прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 23 — 25, 27, 35, 40 Конституции РФ); в финансовом праве они часто входят в материальные бюджетные правоотношения, то есть финансовые ресурсы государства, перечисляемые на управление, эксплуатацию, обеспечение сохранности жилищного фонда, а также на компенсацию (субсидии) по жилищно-коммунальному обслуживанию. Вместе с тем жилищные отношения выступают в виде правоотношений по формированию и использованию финансов предприятий на указанные цели. ——————————— <10> Фаршатов И. А. Жилищное законодательство: Практика применения, теоретические вопросы. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 33.
Но, как указывалось раннее, регулирование отношений по поводу жилья не исчерпывается гражданским законодательством, так как существуют иные отношения, связанные с жильем, которые сгруппированы и закреплены по указанному выше признаку в жилищном законодательстве. Поэтому обоснованная позиция П. В. Крашенинникова, что «гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота. Отношения, связанные с использованием жилища, и целый ряд других вопросов …регулируются жилищным законодательством» <11>. А жилищное законодательство можно рассматривать как «комплекс норм разной правоотраслевой принадлежности» <12>. ——————————— <11> Крашенинников П. В. Вступительная статья // Жилищный кодекс РСФСР с постатейными материалами / Сост. П. В. Крашенинников, Е. Г. Федосова, Г. А. Славинская, Е. А. Солопова. 1997. С. 5. <12> Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: федеральный и региональный аспект // Жилищное право. 2002. N 3. С. 2.
Возникает вопрос: насколько такая комплексность законодательства обусловливает наличие самостоятельной отрасли права? Я согласна с мнением А. О. Аполлонова, В. Ю. Карелина, Э. Л. Страунинга <13>, что позиция И. Л. Брауде, который не относил жилищное право к самостоятельной отрасли права, наиболее верная <14>. Солидарен с ним и П. И. Седугин, который считал, что жилищное право — это не самостоятельная полноценная отрасль права, а комплексная (вторичная) отрасль права <15>. Данную позицию подтверждает также то, что «комплексные отрасли имеют лишь особый предмет (рассматриваемый в иной плоскости, нежели предметы основных отраслей) и некоторые черты регулирования. У них нет главных черт юридического своеобразия — «своего» метода и механизма регулирования» <16>. ——————————— <13> Аполлонов А. О., Карелин В. Ю., Страунинг Э. Л. Жилищные отношения и законодательство в свете нового Жилищного кодекса // Жилищное право. 2005. N 11. С. 37. <14> Брауде И. Л. Некоторые вопросы системы советского права // Ученые записки ВИЮН. Вып. 4. 1995. С. 21. <15> Седугин П. И. Жилищное законодательство: Комментарий / Под ред. В. Ф. Яковлева, П. И. Седугина. М., 1991. С. 6. См. также: Чигир В. Ф. Жилищное право. Минск, 1986. С. 18 — 19. <16> Алексеев С. С. Проблемы теории и права. Свердловск, 1972. С. 144.
Таким образом: 1) жилищные отношения регулируются нормами различных отраслей законодательства, которые объединены в жилищное законодательство; 2) жилищное законодательство как законодательство, состоящее из разноотраслевых норм, объединенных в одну группу по признаку специфического предмета (объекта) регулирования — жилья, представляет собой комплексную отрасль законодательства; 3) жилищное право является подотраслью гражданского права, его частью, что определяет и его предмет. Следовательно, положения статьи 1 ЖК РФ о том, что жилищные отношения представляют собой отношения, урегулированные нормами жилищного законодательства, во взаимосвязи с положениями статьи 4 ЖК РФ являются необоснованными и противоречат не только сложившимся в науке представлениям о понятии и сущности жилищных отношений, но и иным нормам самого ЖК РФ (статьям 7, 8 и др.). Отсутствие четкого и однозначного правового регулирования данного вопроса неизбежно приведет не только к теоретическим спорам, но и к серьезным проблемам в правоприменительной практике, в связи с чем представляется необходимым внести изменения в соответствующие нормы ЖК РФ. Участниками жилищных отношений, регулируемых законодательством, являются граждане, юридические лица, РФ, субъекты Федерации, муниципальные образования. К жилищным отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц положения ЖК РФ применяются на общих основаниях, если иное не установлено самим ЖК РФ или другим федеральными законами <17>. ——————————— <17> Пчелинцева Л. М. Принятие Жилищного кодекса РФ — важный этап развития жилищного законодательства // Жилищное право. 2005. N 6. С. 11.
Необходимо отметить, что перечень участников жилищных отношений сформулирован как исчерпывающий, то есть субъекты, не указанные в нем, не могут непосредственно участвовать в жилищных отношениях. Это относится, например, к крестьянским (фермерским) хозяйствам, которые не являются лицами (физическими и юридическими). От имени крестьянского хозяйства в жилищные отношения может вступать его глава как физическое лицо, а остальные граждане — члены хозяйства участвуют в жилищных отношениях от своего имени <18>. ——————————— <18> Шалыгин Б. И., Викторов И. С. Новый ЖК Российской Федерации и некоторые проблемы его применения // ЖП. 2005. N 8. С. 5.
В жилищных правоотношениях, а именно в сфере предоставления жилых помещений, малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище, имеющие право на его получение бесплатно или за доступную плату из средств государственного, муниципального и иных жилищных фондов, в соответствии с установленными законом нормами, являются слабой стороной по отношению к государственным органам и органам местного самоуправления, которые, в соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации, призваны поощрять жилищное строительство и обязаны создавать условия для осуществления права на жилище <19>. ——————————— <19> Цель создания и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предусмотренная ч. 2 и 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, которая отсутствует у субъектов частной собственности, ограничивает право должностных лиц по распоряжению собственностью в жилищной сфере.
