ХАРАКТЕРИСТИКА ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. И. ЯКУПОВА
Якупова А. И., аспирант.
С введением в действие с 1 марта 2005 года ЖК Российской Федерации произошла унификация действующего жилищного законодательства: норм ЖК РСФСР и законодательства, принятого в его развитие <1>. ——————————— <1> До введения в действие ЖК Российской Федерации существовала коллизия норм многочисленных общих и специальных источников жилищного законодательства, в т. ч. ввиду использования в нормативных актах неунифицированной терминологии в отношении таких понятий, как «наем», «социальный наем», «аренда», «общая и совместная собственность».
Основные начала жилищного законодательства, или (что является тем же самым) принципы жилищного права, представляют собой определенные начала, руководящие идеи, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование жилищных отношений <2>. Как представляется, указанием принципов жилищного права обозначены цели жилищной политики Российского государства. Поэтому форма изложения основных начал жилищного законодательства достаточно абстрактна (иной она и быть не может). ——————————— <2> Данное понятие принципов жилищного права опирается на определение правового принципа, сформулированное О. А. Красавчиковым. Советское гражданское право: Учебник: в 2-х томах. Т. 1. М.: Высшая школа, 1985. С. 27 — 28.
К сожалению, такого рода нормы обычно остаются без внимания тех, кто применяет закон. Между тем идеи, в них содержащиеся, находятся в основании всех прочих жилищно-правовых норм (далее об этом несколько подробнее). Основные начала необходимо учитывать при применении жилищного законодательства по аналогии (ст. 7 ЖК Российской Федерации). Они должны приниматься во внимание также при применении к регулированию жилищных отношений иного законодательства (ст. 8 ЖК Российской Федерации). Их следует учитывать при толковании регулятивных и охранительных норм жилищного законодательства и т. д. Своим появлением в первой статье Жилищного кодекса основные начала жилищного законодательства обязаны Гражданскому кодексу Российской Федерации. Этот фундаментальный закон, принятый десять лет назад, также начинается с изложения основных начал (гражданского законодательства). Но дело не только (и не столько) в идее начать Кодекс с изложения принципов правового регулирования соответствующих общественных отношений. Влияние цивилистических категорий, конструкций и пр. на формирование жилищного законодательства трудно переоценить. Например, поскольку согласно ч. 1 ст. 1 ЖК Российской Федерации жилищные отношения строятся на начале равенства, нормы жилищного законодательства теперь можно считать частью гражданского законодательства. Ст. 5 ЖК Российской Федерации определяет состав жилищного законодательства, в их числе и следующие виды правовых актов: 1) законодательные акты Российской Федерации — законы и другие нормативно-правовые акты, принятые федеральными законодательными (представительными) органами: съездами народных депутатов РСФСР и РФ, Верховным Советом РСФСР и РФ, а также Федеральным Собранием РФ; 2) указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые указами положения; 3) постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ); 4) нормативные акты министерств, государственных комитетов, комитетов и других федеральных органов исполнительной власти, которые могут их издавать на основании законов и иных нормативно-правовых актов в рамках их компетенции. Они могут носить как отраслевой, так и межотраслевой характер и содержать нормы жилищного законодательства; 5) конституции республик в составе РФ и их законодательство, а в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах — уставы этих субъектов и их законодательство. Акты могут издаваться законодательными (представительными) органами субъектов РФ и органами исполнительной власти; 6) нормативные акты органов местного самоуправления в случае наделения законом этих органов государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 N 154-ФЗ) <3>. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 28.08.1995. N 35. Ст. 3506.
Основным источником законодательства, регулирующего реализацию жилищных прав граждан, является Жилищный кодекс Российской Федерации. По юридической силе он занимает второе место после Конституции и фактически является фундаментом всего жилищного законодательства Российской Федерации <4>. ——————————— <4> Глазов В. В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (постатейный). Юстицинформ, 2005.
Данные акты жилищного законодательства с точки зрения их юридической силы находятся в определенной подчиненности <5>. ——————————— <5> Шешко Г. Ф. Жилищный кодекс Российской Федерации и иные акты жилищного законодательства // Жилищное право. 2005. N 11. С. 2.
Так, указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Кодексу, другим федеральным законам (ч. 3 ст. 5); постановления Правительства Российской Федерации принимаются во исполнение Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (ч. 4 ст. 5); федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты в случаях и в пределах, предусмотренных Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации (ч. 5 ст. 5). Наряду с положениями Кодекса в регулировании жилищных отношений особое место занимают федеральные законы, принятые в соответствии с Кодексом и не противоречащие ему. Например, я согласна с И. А. Фаршатовым, что Закон Российской Федерации от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. и доп. на 31.12.2005) предусматривает льготный порядок обеспечения инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий; они принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В отличие от прежнего Кодекса, ст. 7 нового ЖК Российской Федерации предусматривает применение жилищного законодательства по аналогии. В таких случаях, как и в гражданском законодательстве, различаются аналогия закона и аналогия права. Если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона) <6>. ——————————— <6> Шалыгин Б. И., Викторов И. С. Новый Жилищный кодекс Российской Федерации и некоторые проблемы его применения // Жилищное право. 2005. N 8. С. 7.
Новшеством является и то, что Жилищный кодекс Российской Федерации определяет пределы действия жилищного законодательства во времени (ст. 6). По общему правилу, акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Применение его к отношениям, существовавшим до вступления этих актов в силу, возможно лишь в исключительных, строго оговоренных случаях. Жилищный кодекс Российской Федерации допускает применение актов жилищного законодательства к ранее возникшим отношениям только в случаях, прямо предусмотренных этими актами. Как уже было отмечено, реализация права на жилище закреплена в Конституции Российской Федерации (п. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации). И конкретизируется уже не в нормах Конституции, а в целом ряде нормативных правовых актов меньшей юридической силы, среди которых федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации 1993 года (ст. 2) с учетом требований международно-правовых актов закреплена норма, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Государство же обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Я согласна с Л. М. Пчелинцевой <7>, которая считает, что данная конституционная норма с учетом положений ст. 15 Конституции Российской Федерации, включившей общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров Российской Федерации в российскую правовую систему, явилась основополагающей для развития всех отраслей законодательства, в том числе жилищного. ——————————— <7> Пчелинцева Л. М. Принятие Жилищного кодекса Российской Федерации — важный этап развития жилищного законодательства // Жилищное право. 2005. N 6. С. 2.
Согласно Конституции РФ (ст. 72) жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этом, в частности, состоит его особенность и отличие от гражданского законодательства, которое находится исключительно в компетенции Российской Федерации. Поэтому кроме Конституции РФ, которая служит правовой базой для всего законодательства, нужно руководствоваться актами, принятыми федеральными органами государственной власти, и актами, принятыми государственными органами субъектов Российской Федерации <8>. ——————————— <8> Комментарий к жилищному законодательству Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. Б. Исакова. Юрайт, 2000.
Как считает Литовкин В. Н. <9>, одно из нарушений Конституции РФ — введение третьего правотворческого уровня, регулирующего общественные жилищные отношения, помимо двух названных в Конституции РФ (ст. 72), Российской Федерации и ее субъектов. Жилищное законодательство может быть только федеральным и субъектов РФ. При этом между ними отношения не симметричны, поскольку Российская Федерация сохраняет за собой исключительную компетенцию в регулировании гражданских отношений (ст. 71), в том числе и в отношениях, представляющих предмет совместного ведения в регулировании. Как и другие отрасли российского законодательства, жилищное законодательство в целом должно подчиняться верховенству Конституции РФ. Однако Жилищный кодекс РФ (ст. 14) отступил от этого принципа. Его ст. 5 указывает на нормативные правовые акты органов местного самоуправления в данной сфере. Правда, из десяти полномочий этих органов, названных Кодексом в ст. 14, только два из них носят такой характер. При этом одно — установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, чтобы признать лиц малоимущими и предоставить им жилые помещения, вообще не относится к регулированию собственно жилищных отношений. Тем самым необоснованно изменен Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», вменявший эту обязанность субъекту РФ, который квалифицированно с этим справлялся. ——————————— <9> Литовкин В. Н. Дефектная ведомость Жилищного кодекса Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 4.
Государство теперь будет предоставлять жилье лишь малоимущим гражданам. То есть, как считает О. Н. Диордиева <10>, быть бедным выгодно с точки зрения жилищного права. Но порог бедности определяется цифровым значением, а если гражданин получает на рубль больше, чем малоимущий, разве это позволит ему приобрести жилье? ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья О. Н. Диордиевой «Новый Жилищный кодекс РФ» включена в информационный банк согласно публикации — «Нотариус», 2005, N 2. —————————————————————— <10> Диордиева О. Н. Новый Жилищный кодекс РФ // Юрист. 2005. N 4. С. 40.
Нет никаких причин и к тому, чтобы орган местного самоуправления определял также в каждом поселении порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда. Установление порядка не связано с особенностями местных условий, а должно исходить из единства принципиальной схемы решения. Вся имевшая место долговременная практика это подтверждает. Отрицание накопленного опыта даст негативный результат. По мнению В. Н. Литовкина <11>, жилищное законодательство распространяет свое действие в основном на две большие группы разнородных общественных отношений — гражданских и административных, регулируемых разными отраслями права, каждая из которых имеет свой состав: ——————————— <11> Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства. С. 5, 21.
— группа гражданских отношений — владение и пользование гражданами на условиях договоров найма или безвозмездного пользования, либо членства в потребительском объединении пользователей чужой жилой площадью, принадлежащей соответственно другим субъектам права собственности на жилище; либо принадлежащей жилищному потребительскому объединению пользователей (жилищно-строительному кооперативу); отношения по осуществлению правомочий владения и пользования своим жильем, а также вещных прав других лиц, проживающих совместно с собственниками; — группа административных отношений — учет граждан, не только нуждающихся в улучшении жилищных условий, но и нуждающихся в жилье; распределение, перераспределение и предоставление жилища гражданам; отношения по управлению жилищным фондом, организации ремонта и эксплуатации жилых домов, функционирование жилищного хозяйства, технического и государственного учета площади жилищного фонда. К ним примыкают небольшие сопутствующие группы земельных отношений, связанных с земельными участками, на которых находятся жилые дома, и семейных отношений, связанных с пользованием жильем и вещными правами на жилище совместно проживающих с титулодержателем; к ним примыкают сопутствующие смежные отношения, связанные с конституционными правами и свободами — неприкосновенностью жилища, свободой передвижения и выбором места жительства. В рамках жилищного закона может осуществляться полномасштабное регулирование трех групп гражданских отношений: — собственно жилищных отношений — самостоятельных отношений по владению и пользованию чужим жильем, принадлежащим другим субъектам на праве собственности, на условиях найма и безвозмездного пользования, а также владения и пользования на условиях недоговорного членского пользования жильем, принадлежащим жилищному потребительскому объединению. В этом формате могут быть урегулированы такие сделки с жилым помещением, как его обмен, наем. К ним могут примыкать также договорные жилищные отношения, но не самостоятельные, устанавливаемые в рамках другого, не жилищного основного договора (договора ренты). Отношения, условно называемые жилищными, в отличие от собственно жилищных — по осуществлению правомочий собственником владения и пользования собственным жильем, двух из трех названных правомочий собственника жилища, слагаемых в самостоятельное право собственника, — также несамостоятельны. Третье правомочие права собственности на жилище — правомочие распоряжения жилищем — ограничено его владением и пользованием (перепланировка, переоборудование жилого помещения) <12>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. Н. Литовкина «Концепция развития жилищного законодательства» включена в информационный банк согласно публикации — «Журнал российского права», 2000, NN 5, 6. —————————————————————— <12> Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жилищное право. 2004. N 3.
Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие «жилищные отношения». Их регулирование происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм: государственного, административного, гражданского и иных отраслей права, причем далеко не все из них кодифицированы. Именно поэтому жилищное законодательство и относится к комплексным правовым образованиям, состоящим из различных по своей юридической природе нормативных актов и норм <13>. ——————————— <13> Исаков В. Б., Титов А. А. Комментарий к жилищному законодательству Российской Федерации. Постатейный комментарий к основным законам: Закону Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», Жилищному кодексу РСФСР, Закону Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Изд. 4-е, исправленное. Юрайт-Издат, 2003.
Традиционно к жилищному законодательству относили вопросы пользования жилыми помещениями, учета жилищного фонда, его содержания и ремонта. В ст. 5 ЖК Российской Федерации названы и новые отношения, которые регулируются жилищным законодательством: пользование жилыми помещениями частного жилищного фонда, создание и деятельность жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья и другие <14>. ——————————— <14> Титов А. А. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). Издательство «Юрайт-Издат», 2005.
К сожалению, сказанное выше не учтено в ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации, которая называется «Жилищное законодательство». На мой взгляд, следовало бы назвать указанную статью «Жилищное законодательство и иные акты, содержащие нормы жилищного права», как, например, это сделано в ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации («Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права») или в ст. 5 Трудового кодекса РФ («Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права»). Специфика норм жилищного законодательства и жилищных правоотношений состоит в том, что названные нормы и правоотношения касаются вопросов, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилье. В то же время отношения, связанные со строительством жилых домов, отводом земельных участков под строительство, осуществлением права собственности на жилые помещения, регулируются соответственно градостроительным, земельным и гражданским законодательством <15>. ——————————— <15> Гонгало Б. М. Основные начала российского жилищного законодательства (комментарий законодательства) // Нотариус. 2005. N 3.
Как указывалось выше, нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ. Это вытекает из п. 2 ст. 3 Кодекса, согласно которому нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах (это относится и к жилищному законодательству), должны соответствовать указанному Кодексу. Как отмечает М. И. Брагинский <16>, легальное определение жилищного законодательства отсутствовало даже в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, не говоря уже о Жилищном кодексе. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Договоры о передаче имущества» (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное). —————————————————————— <16> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М.: Статут, 2000. С. 689.
Посвятив отдельные статьи задачам жилищного законодательства, оба акта ограничились указанием на то, что задачами жилищного законодательства является регулирование жилищных отношений (ст. 2 Основ, ст. 2 Жилищного кодекса). П. В. Крашенинников, характеризуя жилищное законодательство, полагает, что оно носит комплексный характер <17>, но отмечает, что значительная часть норм, содержащихся в актах жилищного законодательства, является гражданско-правовыми. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография П. В. Крашенинникова «Жилищное право» включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2005 (издание четвертое, переработанное и дополненное с учетом нового Жилищного кодекса Российской Федерации). —————————————————————— <17> Крашенинников П. В. Жилищное право. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Статут, 2003. С. 13 — 14.
Таким образом, жилищное право сформировалось в рамках права гражданского. Впоследствии, вобрав в себя большое число норм различной отраслевой природы, ставшее комплексной отраслью права, жилищное право тем не менее тяготеет к праву гражданскому. И дело не только в том, что в нем (жилищном праве) преобладают гражданско-правовые нормы. Суть прежде всего в том, что большинство жилищных отношений, причем занимающих главенствующее место среди социальных связей, опосредствующих удовлетворение жилищных потребностей, отвечает всем признакам отношений, входящих в предмет гражданского права. Соответственно регламентация этих отношений осуществляется с использованием гражданско-правового метода регулирования. Поэтому можно констатировать существование объективных причин преобладающего влияния гражданского законодательства на жилищное законодательство. Вероятно, существуют также обстоятельства субъективного характера. Так, не может не сказаться на развитии и состоянии жилищного законодательства тот факт, что исследованием жилищно-правовых проблем занимаются цивилисты. И естественно, что именно гражданско-правовые идеи, конструкции и пр. торжествуют в доктрине и практике регулирования жилищных отношений. Доступными праву средствами жилищное законодательство должно способствовать тому, чтобы жилье находилось в состоянии, не угрожающем жизни и здоровью граждан. Если жилое помещение оказалось в таком состоянии, что проживать в нем небезопасно, то оно не должно использоваться в качестве жилья и т. д. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обеспечивают контроль за соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам (п. 6 ст. 2 ЖК Российской Федерации), за соблюдением установленных требований при жилищном строительстве (п. 7 ст. 2). Жилищное законодательство признает жилым помещением только помещение, которое отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам (ст. 15), законом запрещено размещение в жилых помещениях промышленных производств (ч. 3 ст. 17 ЖК, п. 3 ст. 288 ГК РФ), законодательством предписывается, что при пользовании жилыми помещениями должны соблюдаться требования пожарной безопасности, санитарно-гигиенические, экологические и иные установленные требования (ч. 4 ст. 17), закон предусматривает, что граждане выселяются из жилых помещений с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма в случае, если жилое помещение признано непригодным для проживания (ст. 85) и т. д. Если в большинстве норм жилищного законодательства формулируются достаточно конкретные указания о тех или иных правах и обязанностях граждан, юридических лиц и других участников жилищных отношений, то в данном случае представляет известную сложность даже установление управомоченного лица (обладателя права на неприкосновенность жилища) <18>. ——————————— <18> К сожалению, права Л. О. Красавчикова, констатировавшая, что субъективное личное неимущественное право на неприкосновенность жилища «в науке гражданского права своего специального рассмотрения еще не нашло» (Красавчикова Л. О. Жилищное право и личные неимущественные права граждан // Актуальные проблемы жилищного права: Сб. памяти П. И. Седугина. М.: Статут, 2003. С. 55). К счастью, этот пробел в значительной степени восполняется названной работой Л. О. Красавчиковой (Там же. С. 50 — 62).
