Автор рассматривает проблему имущественной ответственности должностных лиц из причинения вреда своими противоправными действиями. В рамках анализа предпринят подход с использованием положений экономической теории, касающихся зависимости стоимости причиненного вреда от применяемых санкций и мер поощрения.
Ключевые слова: должностное лицо, причинение вреда, имущественная ответственность, государственный орган, государство, бюджет, санкция, меры поощрения.
The author analyzed a problem of state official’s civil liability, paying special attention to the provisions of economical theory. The author found out that the cost of damage depends on application of official sanctions and incentives.
Key words: state official, damage, harm, civil liability, state body, State, budget, incentives.
Проблема ответственности должностных лиц государственных органов при взаимодействии с предпринимателями является одной из самых спорных в науке гражданского права. Должностное лицо может нарушить права и интересы предпринимателя вне зависимости от того, действует ли оно с целью проведения контроля и надзора либо осуществляет свою повседневную административную деятельность. В связи с этим полагаем, что государственным органам следует осуществлять политику поощрения должностных лиц за концентрацию на рабочем месте и должную осмотрительность. Благодаря такой политике данные органы смогут регулировать вероятность риска причинения вреда работниками, и если даже факт причинения вреда будет иметь место, то его стоимость для соответствующего бюджета будет меньше, чем была бы без использования комплекса поощрений. Кроме того, регулирование деятельности должностных лиц возможно при помощи санкций, налагаемых в каждом случае недобросовестности при осуществлении работниками должностных обязанностей, а также в случаях, когда такое несоответствие степени заботливости не приводит к фактическому причинению вреда. Органы могут непосредственно контролировать уровень заботливости должностных лиц и через запрещающие действия, т. е. не давать должностному лицу осуществлять те действия, которые он должен осуществлять в соответствии со своей должностной инструкцией, ввиду отсутствия на данный момент необходимых навыков, обеспечения либо должного уровня внимания. И последнее, вышестоящее должностное лицо может контролировать подчиненных ему должностных лиц через делегирование кому-то из них своих собственных функций. Таким образом, когда риск создается в рамках отношения «вышестоящее должностное лицо — нижестоящее должностное лицо», одна из задач деликтной ответственности не в прямом регулировании действий непосредственных причинителей вреда — нижестоящих должностных лиц, а в гарантировании того, что вышестоящее должностное лицо или орган обладает необходимым комплексом поощрений подчиненных ему лиц и эффективно их применяет. Иными словами, для сокращения расходов бюджета по возмещению вреда в рамках гражданско-правовой ответственности будет выгодно, если вышестоящее должностное лицо мотивирует подчиненных ему лиц вкладываться, инвестировать в надлежащую и эффективную заботливость своих действий, а не только использует карательные меры в виде дисциплинарных санкций. На наш взгляд, будет целесообразно использовать положения экономической теории <1> и рассмотреть следующий пример. Предположим, государственный орган принимает на службу должностное лицо, с нейтральным коэффициентом риска причинения вреда (скажем, равное 60 единицам), для осуществления определенных функций, которые при нежелательном исходе могут причинить ущерб на 160 единиц. При этом вероятность причинения вреда зависит от того, насколько должностное лицо заинтересовано в добросовестном выполнении своих обязанностей. ——————————— <1> Подробно об использовании системы санкций для определения наиболее оптимальных моделей управления рисками см.: Milgrom P., Roberts J., Economics, Organization & Management / P. Milgrom, J. Roberts, Prentice Hall, 1 ed., 1992. Ch. 7.
Таблица 1
Определение оптимального уровня заинтересованности должностного лица, чтобы убытки государства от риска возникновения вреда были минимальны
Уровень Стоимость Вероятность Стоимость Ожидаемые Общие заботливости заботливости причинения причинения расходы из ожидаемые вреда вреда причинения расходы вреда
Нулевой 0 1/10 160 16 16
Низкий 0,8 1/12 160 13,33 14,13
Средний 3 1/16 160 10 13
Высокий 6 1/20 160 8 14
Таблица 1 показывает отношение между издержками должностного лица на добросовестную заботливость и общим ожидаемым расходом государства из деятельности должностного лица, полученное как стоимость заботливости плюс ожидаемые расходы из причинения вреда. Издержки государства минимальны, когда у должностного лица уровень заботливости порождает минимальные общие расходы из причинения вреда (6 колонка), т. е. при среднем уровне заботливости должностного лица (=3). Несмотря на то, что должностное лицо может увеличить степень заботливости до 6 и, соответственно, уменьшить расходы из причинения вреда до 8, тем не менее общие расходы будут составлять 14. Это доказывает то, что, даже добавив в расходы на поощрение должностного лица одну условную единицу, мы увидим, что при средней степени заботливости и поощрения в виде предложенной выше единицы общие расходы из причинения вреда будут меньше, чем если бы был нулевой уровень заботливости должностного лица. В этих ситуациях предусмотренный бюджет покрывает все расходы на компенсацию убытков, в частности, государственный орган непосредственно несет расходы из причинения вреда, а также стоимость поощрений, которые являются одним из обязательств в отношении должностного лица. Таким образом, ожидаемые расходы государственного органа равны общим расходам из причинения вреда, предложенным в столбце 6 таблицы 1. Следовательно, государственный орган может уменьшить ожидаемый расход, если заинтересует должностное лицо принять соответствующие меры заботливости (как мы рассмотрели в таблице 1, оптимально — средний уровень заботливости). Государственный орган будет использовать имеющиеся у него средства для мотивации должностного лица проявлять оптимальную меру заботливости при осуществлении своих должностных обязанностей. В некоторых случаях государственный орган может обязать должностное лицо придерживаться оптимального уровня заботливости через использование денежных штрафов и других методов, в т. ч. прямого или косвенного контроля над деятельностью должностного лица. В случае введения непосредственной индивидуальной ответственности должностных лиц за причинение ущерба частному лицу должностное лицо, как правило, будет не способно удовлетворить подобные требования. По существу, большинство государственных служащих будет не в состоянии оплатить даже среднеарифметические убытки на определенном товарном рынке. Соответственно, если вводить только индивидуальную ответственность должностных лиц, то она вряд ли поможет увеличить эффективность их работы, поскольку они будут бояться за каждое свое действие. В данном случае даже определенные финансовые поощрения должностных лиц за надлежащую работу вряд ли помогут. Поскольку сумма поощрений будет в большинстве случаев меньше или гораздо меньше возможного предпринимательского ущерба, возмещение которого должно будет лечь на плечи отдельного государственного служащего. Поэтому обоснованно, что ныне действующие положения о деликтной ответственности предусматривают возмещение вреда непосредственно из соответствующего бюджета. В этом контексте рассмотрим ситуацию, представленную в таблице 2, где приведены издержки индивидуальной ответственности должностного лица. Как мы видим, общие ожидаемые расходы должностного лица будут минимальны (5,8 единицы), когда оно будет придерживаться низкого уровня заботливости в отношении своих действий, при этом стоимость поощрений со стороны государственного органа равна 0,8 единицы.
Таблица 2
Ожидаемые расходы должностного лица
Уровень Стоимость Вероятность Максимальная Ожидаемая Общие заботливости заботливости причинения санкция фактическая ожидаемые (поощрения) вреда санкция расходы
Нулевой 0 1/10 60 6 6
Низкий 0,8 1/12 60 5 5,8
Средний 3 1/16 60 3,75 6,75
Высокий 6 1/20 60 3 9
Когда государственный орган несет все расходы за причиненный должностным лицом вред, то низкий уровень заботливости должностного лица увеличивает ответственность государственного органа и соответствующего бюджета, поскольку необходимо возместить больший вред, в частности, в размере 14,13 единицы вместо 13 (колонка 6 таблицы 1). Иными словами, государственному органу как работодателю необходимо мотивировать должностное лицо на средний уровень заботливости. Поэтому государственный орган обоснованно ищет дополнительные средства воздействия на должностное лицо. Данные дополнительные меры должны укладываться по своей стоимости в сумму меньше 1,13 единицы, т. к. разница между 14,13 (низкий уровень) и 13 (средний уровень) равна 1,13. Если сумма дополнительных расходов будет больше 1,13 единицы (как в таблице 2 для стоимости среднего уровня, равная 3), то эти меры окажутся экономически невыгодны, т. к. не сократят нагрузки на соответствующий бюджет. Иными словами, исключительно финансовые поощрения должностного лица не могут решить проблему сокращения расходов и усиления уровня заботливости до среднего уровня. Поэтому невозможно рассматривать в качестве стимулов улучшения деятельности государственных органов и их должностных лиц только меры финансовых поощрений. Необходим комплексный подход, включающий непосредственный контроль вышестоящего должностного лица за нижестоящим, использование дисциплинарных санкций и финансовых поощрений. Эти меры будут эффективны, когда прибыль от уменьшения рисков будет превышать стоимость осуществления комплексного контроля над должностным лицом. Таким образом, государственные органы могут уменьшить вероятность причинения вреда предпринимателям и размер убытков, причиненных их должностными лицами. Однако такое уменьшение риска будет эффективным только тогда, когда государственные органы будут получать непосредственный доход от использования целенаправленных мер по поощрению должностных лиц, которые, в свою очередь, будут прилагать необходимые усилия по поддержанию должного уровня заботливости и осмотрительности в своих действиях. Поэтому одной из задач правового регулирования гражданско-правовой ответственности государства является разработка наиболее подходящей системы ответственности должностных лиц и оптимальной системы их контроля, чтобы уменьшить ожидаемые расходы бюджетов публично-правовых образований в рамках реализации гражданско-правовой ответственности и увеличить ответственность должностных лиц за свои действия перед субъектами предпринимательства. При этом подобная система не может базироваться только на финансовых поощрениях, поскольку они не решают задачи сокращения бюджетных издержек, а должна подразумевать и иные экономически допустимые меры.
