(Панкова О. В.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
КОНФИСКАЦИЯ КАК МЕРА АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 14 сентября 2006 года
О. В. ПАНКОВА
Панкова Ольга Викторовна, доцент кафедры административного права Российской академии правосудия, к. ю.н.
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительным безвозмездным обращением в государственную собственность не изъятых из оборота вещей. Анализ КоАП РФ свидетельствует об установлении данного наказания в качестве санкции за многие административные правонарушения, совершаемые преимущественно в экономической сфере. Напомним, что вплоть до недавнего времени конфискация как мера административной ответственности повсеместно применялась исключительно во внесудебном порядке, что, по сути, противоречило ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о лишении имущества не иначе как по решению суда. Характерна в этом отношении эволюция взглядов Конституционного Суда РФ. Первоначально он исходил из возможности назначения конфискации административными органами при гарантии последующего судебного контроля <1>. Однако в дальнейшем Конституционный Суд РФ существенно изменил свою позицию. В частности, в Постановлении от 11 марта 1998 г. N 8-П по делу о проверке конституционности ст. 266 Таможенного кодекса РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях <2> был сформулирован вывод о том, что гарантии судебного обжалования не являются достаточным средством обеспечения права собственности, поскольку возможность такого обжалования не исключает лишения права собственности без судебного решения (например, в случае неподачи жалобы в суд). Названное Постановление явилось важным шагом к исключению применения конфискации во внесудебном порядке. Впоследствии изложенная в нем позиция была подтверждена в ряде других решений Конституционного Суда РФ и нашла свое отражение в ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ. ——————————— <1> Постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. N 8-П по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса РФ // СЗ РФ. 26.05.1997 N 21. Ст. 2542; Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. N 21-О по жалобам малого предприятия «Кинескоп» и Сочинского пассажирского автотранспортного предприятия N 2 на нарушение конституционных прав и свобод статей 276 Таможенного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 27.03.2000. N 13. Ст. 1427. <2> СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1458.
Итак, одна из основных особенностей конфискации как меры административного наказания состоит в том, что она может быть назначена только судьей. Ее другая особенность заключается в том, что она применяется строго в отношении орудий совершения или предметов административного правонарушения, причем независимо от того, принадлежат ли они нарушителю на праве собственности или находятся у него на иных законных основаниях. Очевидно, что отсутствие в КоАП РФ ограничительного положения, исключающего возможность конфискации предметов, не находящихся в собственности лица, привлекаемого к административной ответственности, обусловлено необходимостью защиты публичных интересов государства. Ведь сам собственник далеко не всегда является непосредственным участником общественных отношений, возникающих по поводу принадлежащего ему имущества, его участие может быть опосредовано действиями других субъектов, которым он вверяет свое имущество в управление, владение или пользование и которые от его имени совершают в отношении него соответствующие действия. В таких случаях указанное имущество может стать предметом административного правонарушения со стороны лица, которому оно вверено собственником, или орудием его совершения. Прежде всего, это характерно для таможенных правонарушений, субъектами которых являются, как правило, не собственники, а лица, перемещающие товары, и таможенные посредники (брокеры), декларирующие, представляющие и предъявляющие товары и транспортные средства от собственного имени. В этом же ряду можно назвать и должностных лиц, которые чаще всего не являются собственниками конфискуемых предметов. Более того, санкции многих статей Особенной части КоАП РФ сформулированы таким образом, что допускают одновременное назначение конфискации как юридическому лицу, так и его должностному лицу, виновному в совершении данного правонарушения. Поэтому не исключена ситуация, когда в постановлениях (решениях) различных судов, вынесенных в отношении указанных субъектов, будет идти речь о конфискации одного и того же предмета. Тем не менее в практическом плане никакой проблемы здесь нет, так как ничто не препятствует исполнению принятых решений. Конечно, определенные возражения здесь могут быть связаны с тем, что отчуждение имущества, не принадлежащего правонарушителю на праве собственности, ущемляет права собственника этого имущества, вина которого в совершении данного правонарушения отсутствует. Кстати сказать, эта позиция поддерживается многими учеными. Например, один из ведущих представителей административно-правовой науки Д. Н. Бахрах указывает на то, что конфискация вещей у собственника, которого к ответственности не привлекали, противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции РФ <3>. ——————————— <3> Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации / Под общей ред. проф. Э. Н. Ренова. М., 2003. С. 54.
Однако практика Конституционного Суда РФ, сложившаяся еще до принятия КоАП РФ, не подтверждает правомерность такого вывода. В частности, в Постановлении от 14 мая 1999 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 131 и ч. 1 ст. 380 Таможенного кодекса РФ в связи с жалобой закрытого акционерного общества «Сибирское агентство «Экспресс» и гражданина С. И. Тененева, а также жалобой фирмы «У. & G. / Reliable Services, Inc.» <4> Конституционный Суд РФ указал на то, что конфискация товаров и транспортных средств может быть применена к лицу, совершившему таможенное правонарушение, независимо от того, являются ли они собственностью правонарушителя <5>. При этом он исходил из общепринятого в мировой практике подхода к реализации юридической ответственности в виде конфискации имущества в таможенной сфере, а также международных конвенций в области таможенных правоотношений. ——————————— <4> СЗ РФ. 1999. N 21. Ст. 2669. <5> Аналогичный вывод содержится в Определении Конституционного Суда РФ от 12 мая 2006 г. N 167-О по жалобе гражданина Кириллова В. С. на нарушение его конституционных прав п. 1 ст. 15 Таможенного кодекса РФ // СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3586.
При назначении рассматриваемого наказания особое внимание следует обратить на то, что в большинстве статей КоАП РФ речь идет о конфискации предметов административного правонарушения (ст. 14.10, ч. 2 ст. 14.4, ст. 14.16 КоАП РФ и др.). И лишь в некоторых из них говорится о конфискации орудий его совершения (ч. 1 ст. 16.1, ст. ст. 8.18 — 18.20 КоАП РФ и др.). В этой связи необходимо четко разграничивать понятия «предмет» и «орудие» совершения административного правонарушения», которые не являются равнозначными. В действующем законодательстве содержание указанных понятий не раскрывается. Однако в специальной литературе и на практике они достаточно разработаны. Так, под предметом административного правонарушения принято понимать вещи и иные ценности, по поводу которых возникают общественные отношения, составляющие объект правонарушения. Под орудием совершения административного правонарушения следует понимать движимое и недвижимое имущество, используемое для осуществления объективной стороны правонарушения. Например, за совершение административных правонарушений на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. ст. 8.17 — 8.20 КоАП РФ) предусмотрена конфискация судна и летательного аппарата, которые относятся к недвижимому имуществу. В то же время не могут рассматриваться в качестве орудия совершения административного правонарушения деньги и ценные бумаги. Правильное определение орудия совершения и предмета административного правонарушения имеет важный практический аспект. Приведем такой пример. За сокрытие товаров от таможенного контроля путем использования тайников или иных способов, затрудняющих обнаружение товаров, либо путем придания одним товарам вида других при перемещении их через таможенную границу ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ предусматривает административный штраф с обязательной конфискацией орудия совершения административного правонарушения и конфискацией его предметов в качестве дополнительного наказания. Представим себе, что для перемещения товаров использовалось транспортное средство. Тогда возникает вопрос: когда оно будет являться предметом, а когда орудием совершения данного правонарушения? Изучение правоприменительной практики показывает, что в деятельности судов этот вопрос решается неоднозначно и встречаются случаи, когда транспортное средство рассматривается в качестве предмета административного правонарушения. Соответственно, назначается административное наказание в виде штрафа, а конфискация транспортного средства применяется по усмотрению судьи. Вместе с тем следует иметь в виду, что если транспортное средство было оборудовано специальными хранилищами для сокрытия товаров при перемещении их через таможенную границу РФ (тайниками, изготовленными в целях сокрытия товаров, а также оборудованными и приспособленными на транспортных средствах в этих же целях конструктивными емкостями и предметами, предварительно подвергшимися разборке и монтажу), то оно является орудием административного правонарушения. При назначении административного наказания в виде конфискации предмета или орудия совершения административного правонарушения необходимо учитывать и то, что законодатель ограничивает круг лиц, к которым она может быть применена. В частности, конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может быть назначена лицу, для которого охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию. Согласно ч. 3 ст. 3.7 КоАП РФ конфискацию как меру административного наказания следует отличать от изъятия из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения: — подлежащих в соответствии с Федеральным законом возвращению их законному собственнику; — изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению. В самом общем виде вопрос о предметах, изъятых из оборота, решен в ст. 129 ГК РФ. В соответствии с ней виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе. В качестве примера правового акта, ограничивающего оборот вещей, можно привести Указ Президента РФ от 22 февраля 1992 г. N 179, которым утвержден Перечень видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена <6>. Какого-либо общего закона о предметах, изъятых из оборота, не существует. ——————————— <6> ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 492.
Поэтому при определении правового режима имущества, выступающего в качестве орудия совершения или предмета административного правонарушения, в каждом конкретном случае необходим тщательный анализ правил и норм, регулирующих общественные отношения, связанные с фактом противоправного деяния. Например, в практике применения административной ответственности в области предпринимательской деятельности возник вопрос: относится ли к вещам, изъятым из оборота, сахарный песок иностранного производства, не имеющий документов, подтверждающих его соответствие качеству и безопасности пищевых продуктов? Ответ на этот вопрос содержится в ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», с точки зрения которого отсутствие таких документов на пищевые продукты не является основанием для изъятия соответствующих продуктов из оборота. Аналогичным образом может быть решен вопрос и об иных предметах административного правонарушения, которые по каким-либо основаниям, предусмотренным в законе, подлежат изъятию и обращению в собственность государства или уничтожению. Так, ст. 14.26 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов. Спрашивается, подлежит ли изъятию из оборота лом редкоземельных и серебросодержащих металлов, являющийся предметом указанного правонарушения? При ответе на этот вопрос необходимо руководствоваться положениями Указа Президента РФ от 22.02.92 N 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена», в соответствии с которым драгоценные и редкоземельные металлы и изделия из них входят в перечень видов продукции, изъятых из оборота. Практическая значимость положений ч. 3 ст. 3.7 КоАП РФ в полной мере проявляется при вынесении постановления по делу об административном правонарушении, в котором должен быть решен вопрос об изъятии вещей, подлежащих обращению в доход государства или уничтожению, независимо от привлечения лица к административной ответственности, в том числе при вынесении постановления о прекращении производства по делу по любому основанию, указанному в ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ. Так, если на момент рассмотрения дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 7.12 КоАП РФ, выразившемся в продаже контрафактной продукции, истек срок давности привлечения к административной ответственности, производство по делу должно быть прекращено, а контрафактная продукция изъята и передана на уничтожение. Другой пример. При рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 15.12 КоАП РФ, установлен факт хранения алкогольной продукции, немаркированной марками специального образца, но доказательств, свидетельствующих о том, что хранение этой продукции осуществлялось в целях сбыта, не представлено. В подобной ситуации производство по делу подлежит прекращению на основании п. 2 ст. 24.5 КоАП РФ за отсутствием состава административного правонарушения, а алкогольная продукция должна быть изъята на основании ст. 25 ФЗ от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» <7>, согласно которой отсутствие маркировки алкогольной продукции марками установленного образца является условием, запрещающим ее оборот. ——————————— <7> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4553.
При назначении административного наказания в виде конфискации, равно как и при изъятии вещей, в отношении которых конфискация не может быть применена, в постановлении по делу об административном правонарушении не следует указывать на то, в чью собственность (федеральную, субъекта РФ или просто в государственную) обращается отчуждаемое имущество, так как КоАП РФ этого не требует. Вещи, нахождение которых в обороте не допускается, подлежат передаче для дальнейшего использования, переработке или уничтожению теми органами, которые производили их изъятие в порядке ст. ст. 27.10 и 27.11 КоАП РФ, а конфискованные вещи — судебными приставами-исполнителями, которые приводят в исполнение соответствующие судебные постановления. Порядок реализации и уничтожения конфискованных предметов административного правонарушения и орудий их совершения регулируется Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2002 г. N 260 «О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства» <8>. Реализация конфискованного гражданского оружия и патронов к нему, технически пригодных для эксплуатации, осуществляется в соответствии с ФЗ «Об оружии» <9>. ——————————— <8> СЗ РФ. 2002. N 17. Ст. 1677. <9> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.
Вещи и иное имущество, подлежащее быстрой порче, передаются для реализации или уничтожения в порядке, определяемом Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. N 694 <10>. ——————————— <10> Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. N 694 «Об утверждении Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче» // СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4545.
Контрафактные экземпляры произведений и фонограмм, а также материалы и оборудование, используемые для их воспроизведения, и иные орудия совершения административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.12 КоАП РФ, конфискованные или изъятые по постановлениям, вынесенным судьями, подлежат уничтожению, за исключением случаев их передачи обладателю авторских прав или смежных прав по их просьбе. Такая передача осуществляется на основании ст. 49.1 Закона РФ от 9 июля 1993 г. N 5351-1 «Об авторском праве и смежных правах» и ч. 3 ст. 32.4 КоАП РФ при наличии в материалах дела соответствующего заявления правообладателя. Конфискованное движимое имущество, представляющее культурную ценность, передается Министерству культуры РФ (его территориальному органу по сохранению культурных ценностей); денежные средства в российских рублях и иностранной валюте, государственные ценные бумаги, драгоценные металлы и драгоценные камни — Министерству финансов РФ; недвижимое имущество, включая земельные участки, акции, доли в уставных (складочных) капиталах коммерческих организаций передаются Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом (его территориальному органу). Порядок учета, оценки и распоряжения конфискованным имуществом установлен Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2003 г. N 311 «О порядке учета, оценки и распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства» <11>. ——————————— <11> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2171; 2006. N 14. Ст. 1541.
Вещи, изъятые из оборота, подлежат передаче уполномоченным федеральным органам исполнительной власти или организациям для дальнейшего использования, переработки или уничтожения в порядке, установленном законодательством РФ. Например, в отношении этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции соответствующий порядок регламентирован Постановлением Правительства от 11 декабря 2002 г. N 883 «Об утверждении Положения о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»; в отношении наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров — Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1999 г. N 647 «О Порядке дальнейшего использования или уничтожения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также инструментов и оборудования, которые были конфискованы или изъяты из незаконного оборота либо дальнейшее использование которых было признано нецелесообразным» <12>. ——————————— <12> СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3360.
