(Ягодина Л. П.) («Административное право и процесс», 2007, N 3)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Л. П. ЯГОДИНА
Ягодина Л. П., соискатель Российской правовой академии Минюста России.
Пункт «к» ст. 72 Конституции РФ предусматривает, что административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, поэтому законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях <1> и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. ——————————— <1> СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
КоАП РФ устанавливает административную ответственность только по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Административная ответственность в области ЖКХ в КоАП РФ предусмотрена лишь за отдельные правонарушения. Административная ответственность в данном случае не сдерживает, а побуждает граждан и должностных лиц к активным действиям: соблюдать санитарно-эпидемиологические требования к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений (ст. 6.4 КоАП РФ) и к питьевой воде (ст. 6.5 КоАП РФ); не допускать самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, газа (ст. 7.19 КоАП РФ); не допускать самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений (ст. 7.20 КоАП РФ); соблюдать правила пользования жилыми помещениями (ст. 7.21 КоАП РФ); соблюдать правила содержания и ремонта жилых помещений (ст. 7.22 КоАП РФ); выполнять нормативы обеспечения населения коммунальными услугами (ст. 7.23 КоАП РФ); не вводить в эксплуатацию топливо — и энергосберегающих объектов без разрешения соответствующих органов (ст. 9.9 КоАП РФ); соблюдать правила пользования топливом и энергией, правила устройства, эксплуатации топливо — и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки (ст. 9.11 КоАП РФ). Таким образом, санкции указанных статей стимулируют граждан и должностных лиц к совершению общественно полезных действий. КоАП РФ, сохраняя преемственность с КоАП РСФСР в структуре, компоновке нормативного материала существенно новеллизировал законодательство об административных правонарушениях. Данные новеллы, сложность содержания КоАП РФ, возникшие трудности в его применении породили немало проблем теоретического и практического характера <2>. ——————————— <2> Шергин А. П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М.: Юрист, 2004. С. 166 — 167.
К позитивным сторонам нового Кодекса РФ об административных правонарушениях можно отнести значительное расширение сфер административной ответственности в области ЖКХ, увеличение количества статей, предусматривающих ответственность за правонарушения в области ЖКХ. Но, сравнивая КоАП РСФСР и КоАП РФ, видим, что в КоАП РСФСР была предусмотрена специальная глава за правонарушения в сфере ЖКХ. В новом КоАП РФ такой главы нет. Учитывая тот факт, что ЖКХ является сферой, обеспечивающей жизненно важные потребности населения, такой подход к конструированию Особенной части КоАП РФ нельзя назвать положительным. Кроме того, нахождение статей, предусматривающих ответственность в сфере ЖКХ, в пяти различных главах Кодекса, безусловно, вызывает определенные трудности в правоприменении. Принятые на основании ст. 1.1 КоАП РФ законы субъектов РФ об административных правонарушениях предусматривают административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц за совершение правонарушений на территории субъекта Федерации, не предусмотренных КоАП РФ. Сравнительный анализ показывает, что правовая регламентация отношений в сфере ЖКХ, устанавливаемых законами субъектов РФ, осуществляется с разной полнотой, они значительно отличаются друг от друга по объему правонарушений. Так, Закон Кемеровской области <3> содержит 23 статьи, охватывающие практически весь спектр правонарушений, в то время как Закон Красноярского края содержит всего две статьи <4>, что крайне лаконично и явно недостаточно для полноценного пресечения правонарушений в области жизнеобеспечения населения. ——————————— <3> Закон об административных правонарушениях Кемеровской области от 16 июня 2003 г. // Звезда Алтая. 2003. 29 июля. <4> Закон об административных правонарушениях Красноярского края от 26 апреля 2004 г. N 10-1900 // Красноярский рабочий. 2004. 15 мая.
Законы субъектов Федерации имеют разную структуру, например, Закон Ханты-Мансийского АО <5> содержит следующие разделы: административные правонарушения в области содержания зданий и сооружений, административные правонарушения в области содержания территорий, административные правонарушения в области проведения земляных работ. Отдельные законы содержат разделы: административные правонарушения на транспорте <6>, в сфере погребения и похоронного дела <7>. Но в основном все законы субъектов РФ содержат в своей структуре главу «Административные правонарушения в области благоустройства и ЖКХ». ——————————— <5> Закон об административных правонарушениях ХМАО от 30 апреля 2003 г. N 24-03 // Новости Югры (спецвыпуск). 2003. 17 мая. <6> Закон об административных правонарушениях Новосибирской области от 14 февраля 2003 г. N 99-03 // Ведомости. 2003. 28 фев. <7> Закон об административных правонарушениях Кемеровской области.
В целом при обзоре регионального законодательства обращает на себя внимание явно недостаточное количество статей, посвященных правонарушениям в сфере ЖКХ. Вместе с тем ЖКХ находится в состоянии реформирования, которое сопровождается ухудшением содержания жилищного фонда, сокращением объемов его ремонта, сокращением и низким качеством жилищно-коммунальных услуг. Согласно мнению экспертов <8> и обзору публикаций в прессе это крайне негативно воспринимается населением <9>. Поэтому в целях обеспечения защиты прав граждан на получение качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшения условий проживания необходимо активное выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере ЖКХ. ——————————— <8> Справка управления по правовым и экономическим вопросам Новосибирской области // Информационный бюллетень Новосибирского областного Совета депутатов. Материалы депутатских слушаний по теме «О ходе и проблемах реформирования ЖКХ». Новосибирск. 2006. Июнь. Вып. 3. С. 5. <9> Мочалин Н. Не довести бы до квартирного бунта // Аргументы и факты на Оби. 2001. N 12. С. 2 — 5; Николаев В. На среднюю зарплату русский мужик может купить себе полметра пола // Молодость Сибири. 2000. N 44. С. 5; Агальцева А., Шведова А. Реформа откладывается? // Аргументы и факты на Оби. 2006. N 38. С. 2; Черников Д. Долгострой под названием ЖКХ // Человек и закон. 2005. N 6. С. 23 — 28; Колесниченко А. Проекты тяжелы на подъем? // Аргументы и факты на Оби. 2006. N 37. С. 6; Бобров А. Дождемся лиха: политика ЖКХ просвещает нуждой и холодом // Советская Россия. 2006. 24 янв.
Существенные недостатки в законодательстве субъектов РФ требуют законодательного разрешения. Поэтому для устранения пробелов, совершенствования и полноты административно-правового законодательства на региональном уровне полагаем целесообразным принять на федеральном уровне модельный закон субъекта РФ «Об административных правонарушениях», приняв за основу позитивные положения сложившейся практики. В этих целях предлагается расширить административную ответственность за правонарушения в области ЖКХ путем внесения в специальную главу закона субъекта РФ «Административные правонарушения в области благоустройства и ЖКХ» следующих разделов: административные правонарушения в области содержания зданий и сооружений, административные правонарушения в области содержания территорий, административные правонарушения в области проведения земляных работ, административные правонарушения на транспорте, административные правонарушения в сфере погребения и похоронного дела. Дополнить предложенные разделы статьями по следующим вопросам, не нашедшим отражения в законах субъектов Федерации «Об административных правонарушениях». В средствах массовой информации постоянно освещается крайне болезненная для населения тема — рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, проблемы их формирования, соотношение тарифов и доходов населения <10>. Эта тема является главной и в социологических опросах населения <11>. Для снятия напряжения в обществе целесообразно предусмотреть ответственность за необоснованное включение в тарифы на жилищно-коммунальные услуги различных непроизводственных расходов, а также отсутствие программ ресурсосбережения. ——————————— <10> Асадчая Т. Тарифы повысились. Что это изменит? // Аргументы и факты на Оби. 2000. N 28. С. 2 — 3; Аверченко В. А. Была бы только Родина богатой и счастливою // ЖКХ. 2001. N 5. С. 6 — 7; Асадчая Т. Повышение тарифов — неизбежное зло? // Аргументы и факты на Оби. 2001. N 43. С. 5; Мочалин Н. Большой секрет для немаленькой кампании // Аргументы и факты на Оби. 2000. N 42. С. 2 — 3; Шалтанис А. Тарифы на ЖКУ снова пошли в гору // Соседи. 2005. 24 янв.; Клековкин В. Оплачено. Где результаты? // Кузбасс. 2006. 23 марта; Чемоданов М. Государство умывает руки // Российская Федерация сегодня. 2005. N 17. С. 24 — 25. <11> ЖКХ Сургута глазами сургутян. Социологическое исследование информационно-аналитического управления Администрации г. Сургута на тему «Городское жилищно-коммунальное хозяйство» // Сургутские ведомости. 2006. 31 окт.; Официальный WEB-сервер Администрации города Сургута.
В целях усиления контроля населения за качеством коммунальных услуг и необоснованными завышениями тарифов на них следует предусмотреть административную ответственность за отказ органов местного самоуправления от предоставления потребителям информации о полном составе затрат, заложенных в тарифы на коммунальные услуги, и результатов независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, предусмотренной ранее законодательством <12>. ——————————— <12> Статья 15.2 «Порядок оплаты жилья и коммунальных услуг гражданами» Федерального закона от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (ред. от 6 мая 2003 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 3. Ст. 99; СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.
Должна найти отражение в региональном законодательстве проблема взаимоотношений областного совета субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Так, вопреки решению Областного совета Новосибирской области не повышать в 2005 г. плату за жилищно-коммунальные услуги мэр Новосибирска своим постановлением поднял региональный стандарт ежемесячной предельной стоимости за жилищно-коммунальные услуги. В результате квартплата граждан увеличилась на 50 — 80% вместо допустимых по закону 20% <13>. Очевидно, что необходимо предусмотреть административную ответственность органов местного самоуправления за самовольное повышение стоимости жилищно-коммунальных услуг. ——————————— <13> Симутина Т., Госпаревич Л. Верните деньги народу // Аргументы и факты. Региональное приложение «АиФ на Оби». 2006. N 40. С. 5.
Опыт Приморского края, когда вымерзали отдельные населенные пункты, свидетельствует, что отсутствие ответственности за несвоевременную подготовку к зимнему отопительному сезону является важным пробелом в отдельных законах субъектов Федерации об административных правонарушениях. Учитывая стихийные вырубки деревьев и бесценное влияние деревьев на состояние атмосферы поселений, представляется необходимым увеличить штраф за вырубку деревьев до максимального предела. Полагаем, что в процессе совершенствования регионального законодательства об административных правонарушениях и практики его применения круг вопросов, рассматриваемых субъектами Федерации, может быть расширен. Эффективность правовой основы законодательства об административных правонарушениях определяется полнотой правового регулирования. Предложенный подход может быть одним из вариантов решения проблемы неполноты законов субъектов Федерации и формирования оптимальной системы законодательства об административных правонарушениях.
