НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ, ЗАДАЧИ И ВОЗМОЖНОСТИ
А. Н. АГАНОВ
Аганов А. Н., аспирант кафедры банковского и страхового дела Российского государственного торгово-экономического университета.
В статье рассматривается законодательная база регулирования потребительского кредитования. На основании исследования нормативно-правовых источников автор делает вывод о необходимости принятия специального закона, регулирующего правоотношения между кредитором и заемщиком-потребителем, а также модернизации уже действующих законов.
Ключевые слова: заемщик, закон, кредитор, права, потребитель, потребительское кредитование, регулирование.
The article discusses the legislative framework of regulation of consumer credit. Gaps in the legislation led to a number of problems limiting the development of the consumer credit market. Based on the research of Normative and legal regulations, the author makes a conclusion about the need for a special law, regulating relationship between the lender and the borrower (the consumer) as well as modernization of existing laws.
Формирование рынка потребительского кредитования в России связано с проблемами, решением которых является модернизация законодательной базы. На наш взгляд, данную необходимость можно обнаружить, рассмотрев источники нормативно-правового регулирования потребительского кредитования в России. Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ <1> в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. ——————————— <1> Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
Регулирование кредитных отношений производится также федеральными законами, на основании которых выпускаются соответствующие положения, письма и т. п. Договорные отношения между кредитными организациями и заемщиками-потребителями, их общие положения, принципы и порядок построения содержатся в первой части ГК РФ <2>. В главе 42 «Заем и кредит» части второй ГК РФ <3> выделены следующие виды договорных обязательств, формирующих заемные отношения: договор займа, кредитный договор, товарный и коммерческий кредит, заемные отношения, возникающие при приобретении векселей, облигаций и других ценных бумаг. ——————————— <2> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ. <3> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ.
Необходимо отметить, что ГК РФ устанавливает лишь наиболее общие нормы, регулирующие кредитные правоотношения. Ведущим субъектом регулирования банковской деятельности является Банк России. В соответствии со ст. 56 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» <4> Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России и установленных ими обязательных нормативов. ——————————— <4> Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Регулирование кредитных отношений банком России осуществляется установлением обязательных нормативов для кредитных организаций, в частности относительно рисков кредитной организации по выданным кредитам, а также предъявлением иных требований к деятельности кредитных организаций. Следующим базовым федеральным законом, регулирующим кредитные отношения в России, является Закон «О банках и банковской деятельности» <5>. В ст. 5 данного Закона определяются банковские операции, прежде всего это размещение денежных средств от своего имени и за свой счет, что выражается в предоставлении кредитов юридическим и физическим лицам. Также закон определяет положения и требования к осуществлению деятельности кредитными организациями, видам, порядку осуществления банковских операций и сделок, осуществления защиты интересов клиентов и кредитных организаций. ——————————— <5> Закон РФ от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности».
Федеральный закон «О кредитных историях» <6> регулирует кредитные отношения, целями которых является создание и определение условий для формирования, обработки, хранения и раскрытия бюро кредитных историй информации, характеризующей своевременность исполнениями заемщиками своих обязательств по кредитным договорам. ——————————— <6> Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ «О кредитных историях».
При купле-продаже недвижимости в кредит отношения между кредитором и заемщиком — физическим лицом регулируются Федеральным законом «Об ипотеке (залоге недвижимости)» <7>, в котором определены в силу договора ипотеки права и обязанности сторон. ——————————— <7> Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)».
Необходимо отметить, что к регулированию отношений при потребительском кредитовании Федеральные законы «Об исполнительном производстве» <8>, «О рекламе» <9>, «О бухгалтерском учете» <10>, «О валютном регулировании и валютном контроле» <11>, «О несостоятельности (банкротстве)» <12>, «О защите конкуренции» <13> и иные относятся косвенно и носят декларированный характер. ——————————— <8> Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». <9> Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе». <10> Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете». <11> Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». <12> Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». <13> Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Ведущую роль в регулировании потребительского кредитования играет Закон РФ «О защите прав потребителей» <14>. В пользу применения норм Закона о защите прав потребителей к рассматриваемым отношениям склоняется и судебная практика. В условиях отсутствия специального закона, регулирующего потребительское кредитование в целом и вопрос о защите прав и интересов заемщиков-потребителей в частности, следует применять нормы Закона о защите прав потребителей. ——————————— <14> Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей».
Однако защита прав потребителей в сфере банковских услуг представляет собой достаточно специфическую проблему по сравнению с защитой прав потребителя в других сферах. Поэтому полное приложение Закона о защите прав потребителя на правоотношения потребительского кредитования невозможно. Это не привело бы к желаемым результатам, ибо степень специфики кредитных услуг населению, оказываемых банками, настолько существенна, что практически сделала бы обычные нормы о защите прав потребителей недействующими. Следующими источниками регулирования являются указы Президента Российской Федерации, которые имеют подзаконный характер и применяются при условии непротиворечия федеральным законам Российской Федерации. Среди таких актов, регулирующих кредитование физических лиц, можно назвать Указы «О жилищных кредитах» <15>, «О мерах по обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» <16>, регулирующие предоставление кредитов гражданам, нуждающимся в улучшении своих жилищных условий. ——————————— <15> Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1180 «О жилищных кредитах». <16> Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 600 «О мерах по обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг».
Одним из основных источников регулирования кредитных отношений являются нормативные правовые акты Банка России. Наиболее эффективным с практической точки зрения является указание «О порядке расчета и доведения до заемщика — физического лица полной стоимости кредита» <17>. Принятие данного акта, а до него письма ЦБ РФ от 29 декабря 2006 г. N 175-Т «Об определении эффективной процентной ставки по ссудам, предоставленным физическим лицам» <18> (утратил силу в связи с принятием ЦБ РФ указания N 2008-У) положило начало решению одной из насущных проблем в сфере кредитования населения, обязав кредитные организации раскрывать эффективную процентную ставку по выдаваемым потребительским кредитам. ——————————— <17> Указание ЦБ РФ от 13 мая 2008 г. N 2008-У «О порядке расчета и доведения до заемщика — физического лица полной стоимости кредита». <18> Вестник Банка России. 2007. Т. 1 (утратил силу в связи с принятием ЦБ РФ указания N 2008-У).
Необходимо обратить внимание и на специфические документы, которые не имеют признака общеобязательности, носят локальный характер. Их локальное применение носит весьма конструктивный, а подчас и практический характер. В первую очередь хотелось бы выделить Кодекс ответственного потребительского кредитования, разработанный Ассоциацией региональных банков России в 2008 году. Целью данного кодекса является создание условий, направленных на защиту прав и законных интересов заемщиков и кредиторов, укрепление доверия к банковской системе России, повышение устойчивости финансовой системы, создание условий для предотвращения и пресечения недобросовестной конкуренции в сфере потребительского кредитования. Также среди локальных актов можно отметить постановление Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Среди таких актов можно выделить Постановление «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами» <19>, Постановление «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» <20> и иные. При регулировании вопросов, связанных с потребительским кредитованием, чаще всего ссылаются на данные акты. ——————————— <19> Постановление Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 1998 г. N 13/14 «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами». <20> Постановление Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».
Как видно из перечисленных источников нормативно-правового регулирования потребительского кредитования, в России отсутствует специальный закон, регулирующий данную сферу общественно-экономических отношений. Несмотря на, казалось бы, значительный перечень приведенных нормативных актов, в практике кредитования физических лиц возникает и существует ряд проблем как с позиции банка, так и с позиции заемщика, которые решаются путем издания Банком России положений и указов, регулирующих те или иные отдельные вопросы. Вдобавок отметим, что существует одна важная проблема: действующие законодательство в прямой форме не устанавливает защиту прав и законных интересов потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере в качестве основных целей деятельности государственных органов. Нет серьезных правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и законных интересов всех потребителей услуг в денежно-кредитной сфере, и в Федеральном законе «О защите прав потребителей». Отсутствие норм, направленных на регулирование кредитных отношений между кредитными организациями и физическими лицами, несет массу рисков для обеих сторон. Проблему юридических рисков банки решили довольно просто: они переложили свои риски на потребителей за счет повышенных процентов за пользование кредитом. Чем выше риски, тем выше кредитные ставки. Справедливо будет отметить, что в действующем российском законодательстве отсутствует четкое определение понятия «потребительский кредит». Без определения понятия и выявления сущности такой основополагающей дефиниции, как «потребительский кредит», решение других проблем не представляется возможным. Таким образом, принятие специального закона, регулирующего потребительское кредитование, было бы долгожданным и необходимым событием как для банков, так и для заемщиков. Закон «О потребительском кредитовании» позволил бы решить актуальные проблемы на современном этапе развития рынка потребительского кредитования. С позиции заемщика: закон расширяет права на получение информации о стоимости кредита. Нередко банки прибегают к сложной системе расчетов, из которой заемщик не может вычислить реальную стоимость кредита, впоследствии оказывается, что кредит намного дороже, чем предполагал заемщик; возможность отказа от кредита. Товар, приобретенный в кредит, оказался некачественным. Возврат или обмен такого товара регулируется Федеральным законом «О защите прав потребителей». Однако кредитный договор не всегда содержит ответ на вопрос, что делать с кредитом в таком случае; договорные условия для заемщика. Кроме того, заемщику не только дается возможность досрочного погашения кредита, но и законодательно закрепляются права, исключающие возможность для злоупотребления процентной ставкой после заключения договора и начисления пеней и штрафов; снижение процентной ставки. Модернизация законодательной базы позволила бы снизить стоимость рисков. Как было отмечено выше, юридические риски банки переложили на потребителей за счет повышенных процентных ставок. С позиции банка: ответственность потребителя. Недостоверность предоставляемой информации о самом заемщике. Правоохранительными органами зафиксированы частые случаи мошенничества, связанные с получением розничного кредита. Для криминальных операций используются подставные лица или чужие паспорта для многократного получения кредита, которые мошенники не собираются отдавать. В законе должна быть предусмотрена ответственность потребителя в случае нарушения; паспорт потребительского кредита. Ассоциацией региональных банков подготовлены рекомендации для кредитных организаций по использованию паспорта потребительского кредита — стандартизированная таблица, в которой собрана вся информации о стоимости кредита его ключевых условий. Таким образом, сам банк, а не потребитель должен извлечь из договора наиболее значимую информацию и обобщить ее в унифицированном виде. Отсутствие базового закона о потребительском кредитовании — не единственный законодательный пробел. Одной из важных проблем для российской практики является оперативная и достоверная классификация потенциальных заемщиков на «хороших» и «плохих». Созданная на основании Федерального закона от 03.12.2004 N 218-ФЗ «О кредитных историях» система кредитных бюро в настоящее время носит в целом формальный характер. Участники рынка предпочитают создавать собственное кредитное бюро и не делиться информацией с конкурентами. Это помогает недобросовестным заемщикам получить несколько кредитов в различных банках. Кредитные бюро, в свою очередь, не обязаны детально проверять поступающие к ним сведения. Очевидно, что обмен информацией о заемщиках идет на пользу всем участникам рынка. Решение данного вопроса связано прежде всего с развитием единого доступного для каждого банка информационного поля. Еще одна проблема потребительского кредитования в РФ — слабое обеспечение кредитов и трудная реализация залога в случае невозврата средств по кредитному договору. Согласно ст. ст. 349 и 350 ГК РФ реализация заложенного имущества должна осуществляться на публичных торгах, организация которых представляет собой достаточно сложный и неудобный процесс, а стоимость организации взыскания заложенного имущества может быть сравнима со стоимостью самого имущества. Отсутствие регистрации залога движимого имущества позволяет недобросовестным заемщикам продать или повторно заложить уже заложенное имущество. Необходимо формирование единой информационной базы по произведенным залогам, которая позволила бы избегать подобных ситуаций. В скором времени планируется появление системы обязательной регистрации залогов, о чем говорится в Стратегии развития банковского сектора до 2015 года, разработанной Банком России и Правительством РФ. Кроме того, отсутствует механизм реализации предмета залога во внесудебном порядке. Создание служб медиации предоставляет сторонам возможность внесудебного урегулирования споров. Также создание служб медиации сказалось бы положительно на стоимости судебных издержек, снижении их посредством досудебного урегулирования, при предъявлении иска против потребителя. Одним из способов защиты интересов банков, а также повышения ответственности индивидуальных заемщиков является разработка упрощенной процедуры банкротства физических лиц как гарантия погашения ими своих обязательств. Вопросы банкротства гражданина регулируются Гражданским кодексом РФ (ст. 25). Такое явно недостаточное правовое регулирование весьма сложных вопросов банкротства гражданина существенным образом сдерживает развитие кредитного рынка. В связи с этим Минфином России разработан законопроект, регулирующий правовое положение граждан-должников, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Проект направлен на урегулирование отношений, возникающих в связи с неспособностью гражданина удовлетворить в полном объеме требования кредиторов, устанавливает основания и порядок применения реабилитационных процедур в отношении гражданина, основания для признания гражданина несостоятельным (банкротом), регулирует порядок и условия проведения иных процедур, применяемых в деле банкротства гражданина. Существует проблема взыскания долгов с заемщиков по средствам коллекторских агентств. Методы, которые используются сегодня коллекторами по взысканию, а по сути, по «выбиванию» долгов, зачастую граничат с криминалом, а то и переступают черту. Многие заемщики не видят разницы между банком, выдавшим кредит, и теми структурами, которые приходят к ним взыскивать долги. В результате страдает репутация и отдельных банков, и всей банковской системы. Решением явился бы закон о коллекторской деятельности, который бы регламентировал порядок и формы взыскания просроченной задолженности. Таким образом, можно сделать вывод, что система источников правового регулирования потребительского кредитования в современной России наглядно показала наличие целого ряда существующих правовых проблем, препятствующих развитию потребительского кредитования, в частности отсутствие специального закона, регулирующего кредитные отношения заемщика — физического лица и кредитной организации, что вызывает правоприменителя использовать нормы по аналогии, руководствуясь общими положениями гражданского законодательства, тем самым зачастую вызывая на практике множество коллизий; модернизации существующих правовых актов, наличие неразвитой инфраструктуры рынка потребительского кредитования и т. д. Началом разрешения данной проблемы, безусловно, должно быть скорейшее принятие Закона «О потребительском кредитовании», что, по сути, станет качественно новым шагом на пути обеспечения прав и законных интересов как заемщика-потребителя, так и кредитора. В частности, достигнуть путем модернизации законодательства о залоге и обеспечении исполнения обязательств, уголовного и гражданско-процессуального законодательства, закона о кредитных историях и др., разработки законопроекта о коллекторских агентствах и принятия его.
