(Толкачев В. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2006, N 2)
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА: ПУТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ КОРРУПЦИИ
В. В. ТОЛКАЧЕВ
Толкачев В. В., кандидат философских наук.
Обуздание коррупции, которая приобрела системный, удушающий и уродующий всю страну характер, представляется в настоящее время наиболее сложной задачей. «Мы просто обязаны защитить экономику от криминального давления и ЧИНОВНИЧЬЕГО РЭКЕТА (выделено автором), обязаны помочь становлению и развитию малого и среднего бизнеса», — заявил Президент РФ на совещании в Ессентуках в марте 2004 г. <*> ——————————— <*> Российская газета. 2004. 26 марта.
Обуздать коррупцию можно лишь устранив порождающие ее условия, борьба же с ней должна и может вестись комплексно и системно, но без перегибов и без пощады и обязательно опираться на четко выработанную и утвержденную правовую политику. «Бороться надо с условиями, порождающими коррупцию. Коррупция — это не проблема сама по себе, а сигнал о проблемах. Коррупция — это боль. Боль в организме сигнализирует о том, что где-то зародилась болезнь. И болеутоляющие таблетки, то есть репрессивные меры, не помогут. Появилась боль, значит, нужно установить диагноз и лечить болезнь, тогда и боль уйдет» <*>. ——————————— <*> Коррупция в России. Беседа с Г. Сатаровым // Юридический мир. 2004. N 4. С. 10.
В чем же главные причины коррупции в органах муниципальной службы? На наш взгляд, основным является то, что руководящие посты в муниципалитетах занимают люди, которые, начав чиновничью карьеру еще во времена советской власти, тогда же сформировав свои методы управления, экономическое мышление и привычки, продолжают жить старыми традициями, считают себя привилегированным классом. Они по-прежнему распоряжаются муниципальным имуществом и бюджетными деньгами: кому выделить жилье, кому — безвозмездную субсидию, кому — подряд на долгострой. Все от них зависит. Существуют объективные и субъективные причины совершения коррупционных деяний. Как верно отмечают авторы доклада ИНДЕМ, среди наиболее распространенных мотивов — компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивают: ощущение нестабильности; низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы; несправедливость при продвижении по службе; хамство или некомпетентность начальника <*>. ——————————— <*> См.: Россия и коррупция: кто кого: Аналитический доклад. Подготовлен Региональным общественным фондом «Информатика для демократии» (Фондом ИНДЕМ). М., 1998 // www. anti-corr. ru.
Каковы же основные направления предупреждения и пресечения коррупции в органах местного самоуправления? В первую очередь надо понятийно определить и законодательно закрепить содержание антикоррупционной политики в Российской Федерации, для чего принять Федеральные законы «Об основах антикоррупционной политики» и «О противодействии коррупции». А. В. Малько подчеркивает: «Цель антикоррупционной политики заключается в активном и постоянном противодействии коррупции, в борьбе за государство, за те институты, которые призваны служить обществу, но которые сейчас в немалой степени используются в своих интересах организованной преступностью и иными теневыми структурами, «перекупленными» ими» <*>. ——————————— <*> Малько А. В. Антикоррупционная политика России: проблемы формирования // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 3. С. 78.
Также необходимо прекратить дистанцироваться от международного сообщества и внедрить в свое законодательство все предложения, направленные на противодействие коррупции, выработанные в мире. В первую очередь необходимо ратифицировать и осуществить имплементацию в своем законодательстве норм Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности против коррупции, Гражданско-правовой конвенции о коррупции. Значительный удар по коррупции в хозяйственной сфере мог бы быть нанесен присоединением России к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих отношениях. Это позволило бы России объединить ее усилия по расследованию фактов коррупции на высшем уровне с развитыми странами мира. Было бы полезным для России присоединение к программам, разрабатываемым Группой государств против коррупции (ГРЕКО). Прозрачность деятельности государственного и муниципального аппарата должна быть обеспечена Законом «О свободе доступа граждан к информации». Поставить под общественный и государственный контроль процесс лоббирования отдельными группами граждан своих интересов в представительных органах должен Закон «О лоббировании» <*>. ——————————— <*> Анализ коррупционного юридического климата страны и выработка на его основе программ противодействия коррупции // http://www. transparency. org. ru.
Должностных лиц, выполняющих муниципальные управленческие функции в муниципальных предприятиях, необходимо отнести к публичным должностным лицам. Ответственность же за коррупционные деяния может быть предусмотрена различная — от административного штрафа до уголовного наказания с конфискацией незаконного обогащения. Обязательно должно быть предусмотрено лишение права занимать муниципальные должности лицам, совершившим коррупционные деяния. Должна быть создана информационная открытая база, в которой надо предусмотреть как систематизацию коррупционных проявлений в системе муниципальной службы, так и размещение информации о мерах воздействиях, принятых к нарушителям. Необходимо помнить, что борьба с коррупционными проявлениями только уголовно-правовыми средствами не дает ожидаемых результатов. Коррупция даже может стать еще более опасной для общества в связи с повышением «ставок» за коррупционные действия. Не исключена и «охота на ведьм» нового подвида борьбы с коррупционерами. Следует подумать и о способах возмещения лицам ущерба, полученного в результате акта коррупции. Гражданско-правовую ответственность этого рода надо возложить как на лиц, виновных в совершении коррупционных актов, так и на государство, которое не смогло обеспечить свободу экономической деятельности в стране. В нормах права следует обязательно закрепить необходимость всестороннего общественного контроля за деятельностью должностных лиц муниципальных образований и органов муниципальной власти. Житель муниципального образования должен понимать процедуры принятия тех или иных решений, а также иметь возможность ознакомиться с ними. Надо принять Кодекс поведения муниципального служащего. «Коррупционные деяния (не являющиеся преступлениями: получение подарков, занятие предпринимательской деятельностью, использование служебного положения в личных целях, предоставление ложной или искаженной информации о своей деятельности) должны быть переведены из разряда дисциплинарных в разряд административных проступков» <*>. Составы административных коррупционных проступков должностных лиц должны быть конкретизированы и влечь за собой ответственность. Контроль же за работой муниципальных служащих надо передать в межведомственную комиссию по рассмотрению коррупционных проступков при главах субъектов РФ. В США, например, существуют специальные комиссии по этике государственных и муниципальных служащих. Неотвратимость наказания за нарушение установленных правил может быть обеспечена системой специальных административных судов. ——————————— <*> Денисов С. А. Использование административной ответственности для решения проблем государственной службы // Научные исследования высшей школы: Сборник тезисов докладов и сообщений на итоговой научно-практической конференции (13 февраля 2002 г.). Тюмень: Тюменский юридический институт МВД РФ, 2002. С. 104.
Следует сделать абсолютно прозрачным муниципальный бюджет. Законы о муниципальном бюджете должны приниматься гласно. Проекты бюджетов необходимо публиковать в печати и назначать по ним обязательные общественные слушания, общественные экспертизы. Под общественный контроль должно быть взято исполнение бюджета. Для анализа финансовой деятельности муниципальных органов надо привлекать независимые аудиторские фирмы и общественные организации, например ветеранские, инвалидов и другие. Необходимо принять закон, обеспечивающий свободный доступ граждан к информации о деятельности муниципальных органов власти. Закон должен обязывать муниципальных должностных лиц составлять подробные отчеты о своей деятельности, достоверность которых подтверждается независимыми контрольными органами. Эти отчеты, как и все принимаемые муниципальными органами решения, должны храниться в одном месте, где они будут доступны для ознакомления с ними. Должны быть также созданы реестры издаваемых документов, доступные для ознакомления. Закон должен предусматривать меры административной ответственности за уклонение должностных лиц местного самоуправления от учета своей деятельности и сокрытие документов от граждан <*>. ——————————— <*> Денисов С. А. Реализация прав граждан на полную и достоверную информацию // Информационное общество: право и власть. Сборник статей. Екатеринбург, 2001. С. 45 — 46.
Сейчас происходит процесс реформирования организационной структуры местного самоуправления, изменяется порядок формирования органов местного самоуправления, устанавливаются новые принципы организации муниципальной службы. Но для того, чтобы данный механизм действительно заработал, необходимо решить ряд задач. Прежде всего, следует отразить законодательно основные элементы правового статуса муниципального служащего. При этом основанием приобретения данного статуса должно стать принятие на должность по конкурсу и получение категории, соответствующей знаниям и занимаемой должности. Работодателем по отношению ко всем муниципальным служащим должны выступать избранный глава и представительный орган муниципального образования как единые представители населения в конкретной муниципальной единице. Кроме того, требует разработки механизм отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений служащих. Требуются механизмы оценки труда и продвижения по служебной лестнице в соответствии с общественно значимыми результатами. Нельзя обойтись и без обеспечения должной оплаты труда и набора необходимых социальных льгот, стимулирующих высокопрофессиональный управленческий труд и гарантирующих престижность положения муниципального служащего. Достойное денежное содержание является предпосылкой как соответствующего социального положения муниципального чиновника, так и воздержания от коррупционных действий. Далее, необходимо реально обеспечить внешнюю и внутреннюю социальную защиту служащего. Обязательно надо предусмотреть юридическую защищенность; наше законодательство не содержит никаких норм для защиты муниципального служащего со стороны органов местного самоуправления, в чью пользу он осуществляет деятельность. И конечно, необходимо обязательно дифференцировать статус муниципального служащего в зависимости от уровня образования, наличия ученой степени и ученого звания, стремления повышать образовательный уровень, а также желания передавать его другим служащим. В интересах борьбы с коррупцией надо ужесточить контроль прозрачности доходов муниципальных служащих. Такой контроль должна осуществлять специальная независимая служба, а не кадровые подразделения муниципальных органов. Надо установить правило: принятие любых подарков незамедлительно декларируется, нарушение установленных правил влечет юридическую ответственность и незамедлительное отстранение от должности. Декларированию должно подлежать не только имущество, полученное в собственность всеми членами семьи муниципального служащего, но и в пользование (аренда дачи, квартиры, машины и т. д.). Одной из мер в обеспечении действительной независимости средств массовой информации должен стать запрет на создание СМИ муниципальными образованиям, а также на любое финансирование СМИ с их стороны. В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что коррупционные проявления в сфере муниципальной службы неотделимы от коррупции в иных сферах общественной жизни. Борьба с ними возможна только при наличии политической воли как высшего руководства страны, так и конкретной личности, которая обязана противиться проявлениям коррупции всеми доступными методами.
