ОРГАНЫ НАЛОГОВЫХ РАССЛЕДОВАНИЙ В СТРУКТУРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Л. Ф. КВАША
Кваша Л. Ф., кандидат юридических наук, доцент.
Проведенные в последние годы научные исследования проблем милиции (полиции) показывают конкуренцию двух подходов к определению ее роли и места в условиях государства переходного периода. Первый подход <*> предполагает демонополизацию государственной многопрофильной милиции посредством функционирования системы субъектов полицейской деятельности. Второй подход <**> предполагает отказ от раздробленности системы органов внутренних дел, основным элементом которой является милиция в составе ОВД, в целях сохранения этих органов охраны правопорядка. ——————————— <*> Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1993. С. 20 — 21. <**> Малыгин А. Я. Реформы МВД // МВД России 200 лет. История, развитие, перспективы: Труды Академии управления МВД России. М.: Академии управления МВД России, 2003. С. 179 — 194.
Исследование данной проблемы показывает, что в условиях государства переходного периода постепенно реализуется первый подход, создавая феномен одновременного функционирования таких организационных моделей органов охраны правопорядка, как государственная многопрофильная милиция, государственная специализированная полиция, муниципальная милиция при МОБ ОВД и частная полиция. Государственная многопрофильная милиция традиционно входила и входит в структурную организацию Российского государства опосредованно, выступая подсистемой органов внутренних дел. В отличие от нее государственная специализированная полиция, появившаяся в условиях переходного периода, является самостоятельным правоохранительным органом. Преобразование федеральных правоохранных организаций было обусловлено действием тенденции к их специализации. Прежде всего она привела к созданию специализированных органов правопорядка (полиции) для разрешения определенного круга криминальных проблем, вначале для обеспечения налоговой безопасности, а затем — для противодействия наркопреступности. В итоге в условиях государства переходного периода свое подтверждение получила гипотеза о неизбежности обособления от государственной многопрофильной милиции специализированных субъектов полицейской деятельности, вероятно, по причине невозможности качественного решения ее силами возложенных на многопрофильную милицию задач, поскольку в рамках такой единой организационной структуры приоритет отдается общеполицейским задачам <*>. ——————————— <*> Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1993. С. 20 — 21.
Обстановка 90-х гг. ХХ в. предопределила интенсивное развитие специализации правоохранительных органов, призванных обеспечивать выявление, раскрытие, предупреждение и пресечение преступлений. В этом процессе целесообразно выделить ряд принципиальных моментов: 1. Переходный период отличался реформированием органов государственной безопасности с одновременным привлечением их отдельных служб к борьбе с преступностью. Отдельные авторы положительно отнеслись к этим мерам <*>. Другие же специалисты отметили, что такой подход к определению сферы деятельности спецслужб порождает феномен смешения компетенции правоохранительных ведомств в области противодействия некоторым видам преступлений. Оценивая эти подходы, автор поддерживает точку зрения специалистов <**>, полагающих, что стабилизация экономики страны и улучшение криминологической ситуации должны привести к более четкому определению компетенции отечественных правоохранительных ведомств. ——————————— <*> Рыжак Н. И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности России. М.: ЗАО «ЭАСК ПАК», 2000. С. 91 — 94. <**> Лазарев В. И. Об историческом опыте разграничения полномочий между органами внутренних дел и государственной безопасности в борьбе с преступностью // Оперативник (сыщик). 2004. N 1. С. 8.
2. В рамках многопрофильной государственной милиции в переходный период также стали прослеживаться организационно-структурные преобразования в интересах повышения эффективности борьбы с отдельными видами преступлений. Тенденция, связанная с автономизацией отдельных организационных звеньев органов внутренних дел, проявилась еще в 30-е гг. XX в., когда были созданы отраслевые оперативные службы в виде уголовного розыска, БХСС, оперативных подразделений ИТУ. Эта закономерность получила свое развитие в 1941 г. посредством создания в составе милиции отделов по борьбе с бандитизмом. В новых условиях государства переходного периода под воздействием этой тенденции были созданы специализированные службы ОВД по борьбе с организованной преступностью и по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. 3. Максимума в своем развития тенденция специализации органов охраны правопорядка достигла в начале 90-х гг. ХХ в., когда были созданы органы налоговых расследований ГНС РФ, а затем налоговая полиция. Автору представляется целесообразным более подробно остановиться на рассмотрении третьей тенденции. Изучение вопроса, касающегося отечественных органов налоговых расследований, позволяет автору выделить следующие организационные модели, которые оказались наиболее характерными для Российского государства переходного периода: а) специализированная система организационных звеньев налогового ведомства; б) специализированный правоохранительный орган, непосредственно входящий в структурную организацию государства; в) специализированная отраслевая оперативная служба органов внутренних дел. Специализированная система организационных звеньев налогового ведомства, структурно обеспечивающая противодействие уклонению от уплаты налогов. Начиная с 1992 г. в России стала интенсивно формироваться национальная налоговая администрация. В зарубежной практике для противодействия налоговой преступности используются определенные организационные модели для структурного обеспечения таких видов правоохранительной деятельности, как административная, оперативно-розыскная и уголовно-процессуальная, реализуемых для выявления, раскрытия и расследования, предупреждения и пресечения нарушений законодательства о налогах и сборах <*>. В качестве одной из наиболее распространенных их разновидностей выступают специализированные организационные звенья национальной налоговой администрации. Если органы налоговых расследований являются структурным компонентом национального налогового ведомства, то в этом случае между органами, осуществляющими налоговый контроль, и органами, реализующими функции уголовной юстиции в интересах противодействия налоговой преступности, не существует ведомственного барьера. В отдельных странах действует организационно-структурная система, при которой налоговое ведомство и имеющаяся в его составе служба налоговых расследований входит в состав национального министерства финансов. Соответствующие органы, осуществляющие налоговые расследования, обеспечивают налоговый правопорядок в стране и являются узкопрофильными структурами, ориентированными только на противодействие налоговой преступности, что обусловливает необходимость тесного взаимодействия с иными силовыми ведомствами страны. В интересах разрешения этой проблемы за рубежом в отдельных странах идут по пути осуществления организационных мер. Например, в ФРГ наряду с автономной службой налоговых расследований, имеющейся в налоговых органах, действует и полиция «Штройфа» Министерства финансов этой страны. Еще более радикальный шаг в плане интеграции специализированных подразделений по противодействию налоговой преступности сделан в Италии, где указанные аппараты включены в состав Финансовой гвардии Министерства финансов. Финансовая гвардия представляет собой многопрофильный правоохранительный орган, ведущий борьбу с различными видами преступлений. Сказанное свидетельствует о том, что при создании силовой структуры, предназначенной противодействовать налоговой преступности, можно было воспользоваться соответствующим зарубежным опытом <**>. ——————————— <*> Волковский В. И. Борьба с организованной преступностью в экономической сфере. М.: Русский биографический институт, 2000. С. 125 — 146; Чичелов Ю. В., Сомик К. В. Информационно-аналитическая работа в федеральных органах налоговой полиции: Учебное пособие. М.: Издательство МГУ «ЧеРО», 1999. С. 28 — 29; Фрадков М. Е. Стратегия развития международного сотрудничества органов налоговых расследований стран — членов СНГ // Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств — участников СНГ: стратегия развития и роль в обеспечении экономической безопасности: Информационно-аналитический сборник. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 3 — 15. <**> Смирнов М. П. Общие вопросы деятельности зарубежной полиции: Учебное пособие. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 1997. С. 78 — 109; Смирнов М. П. Особенности функций отечественных и зарубежных министерств и ведомств в борьбе с преступностью в сфере экономической деятельности // Вестник Академии налоговой полиции: Выпуск 3. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2003. С. 174 — 179.
На начальном этапе в 1992 г. к отечественным реалиям была адаптирована именно та организационная модель органов налоговых расследований, при которой система специализированных организационных звеньев, предназначенных для выявления и раскрытия, предупреждения и пресечения налоговых преступлений, учреждается в составе национальной налоговой службы. В принципе идея создания структуры правоохранительного профиля в составе ГНС РФ была объективно оправданной, поскольку первые же шаги деятельности налоговых инспекций продемонстрировали их явную неприспособленность к работе в криминогенной обстановке, характерной для России того времени, абсолютную незащищенность их сотрудников от действий криминальных структур. Опыт деятельности ГНС РФ показал, что тенденция к сокрытию реальных доходов от налогообложения стала резко возрастать. Обострение криминогенной обстановки в сфере экономики обусловило возникновение угроз физической расправы для персонала налоговых органов со стороны структур, уклоняющихся от уплаты налогов и других обязательных платежей. Появилась тенденция и к коррумпированию налоговых органов <*>. Адекватно реагируя на подобную ситуацию, законодатель в июле 1992 г. дополнил Уголовный кодекс РСФСР ст. 162.2 и 162.3, которые предусматривали ответственность за преступления, связанные с нарушениями налогового законодательства. В свою очередь Президент РФ своим Указом от 18 марта 1992 г. N 262 создал при ГНС РФ систему органов налоговых расследований в интересах эффективного предупреждения, выявления и пресечения указанных нарушений налогового законодательства. Центральным аппаратом этой системы выступало Главное управление налоговых расследований в составе ГНС РФ. На региональном и территориальном уровнях были сформированы соответствующие подразделения налоговых расследований в структуре территориальных налоговых органов. Этой структуре был предоставлен статус субъекта ОРД, поэтому в составе органа налоговых расследований были сформированы подразделения, предназначенные для выявления среди хозяйствующих субъектов тех, кто уклоняется от налогообложения, оперативно-технические и информационно-аналитические аппараты. Также стали действовать подразделения безопасности (собственная безопасность и обеспечение безопасности деятельности налоговой службы), организационно-инспекторские аппараты, подразделения правового обеспечения, а также аппараты, предназначенные для организации взаимодействия с органами внутренних дел, государственной безопасности, поддержания контактов с органами полиции зарубежных стран. Если органы налоговых расследований являются структурным компонентом национального налогового ведомства, то между органами, осуществляющими налоговый контроль, и органами, реализующими функции уголовной юстиции, не существует ведомственного барьера. Этот аспект является положительным для данной организационной модели. Однако проследить проявление положительных возможностей в деятельности органов налоговых расследований было невозможно, поскольку руководители вновь созданной структуры стали отрицательно относиться к ее пребыванию в составе Госналогслужбы РФ. В итоге был инициирован переход к принципиально новой для отечественных условий организационной модели органов налоговых расследований в форме самостоятельной, независимой правоохранительной структуры. ——————————— <*> Кузнецов А. П. Политика государства в налоговой сфере (уголовно-правовые средства и организационно-тактические методы). Н. Новгород, 1995. С. 6 — 7, 185 — 193.
На постсоветском пространстве сохранились модели вхождения органа налоговых расследований в состав налогового ведомства. В Республике Армения функционирует оперативно-розыскное управления Министерства по налоговым доходам; в Кыргызской Республике Управление налоговой полиции действует в составе Министерства финансов, а в Республике Таджикистан — в составе Министерства по государственным налогам и сборам. Структурным компонентом Министерства финансов Республики Грузия является Чрезвычайный легион, в компетенцию которого входит защита налогового и таможенного законодательства <*>; налоговая милиция Украины входит в состав Государственной налоговой администрации Украины <**>. Использование такой организационной модели позволяет обеспечить эффективное взаимодействие между организационными звеньями, осуществляющими налоговый контроль, и пресечение, раскрытие и расследование налоговых преступлений. ——————————— <*> Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств — участников СНГ: стратегия развития и роль в обеспечении экономической безопасности: Информационно-аналитический сборник. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 17 — 19, 21 — 22, 24 — 26, 31 — 33. <**> Мельник Н. И., Хавронюк Н. И. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность: Учебное пособие. Киев: Аттика, 2002. С. 333 — 334.
Налоговая полиция как специализированный правоохранительный орган, непосредственно входящий в структурную организацию государства. В январе 1993 г. в Верховный Совет РФ Президентом РФ были внесены проект закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» и проект положения «О прохождении службы в налоговой полиции». Посредством принятия этих документов органы налоговых расследований ГНС РФ, как организационное звено налогового ведомства, были преобразованы в автономный правоохранительный орган — Федеральную налоговую полицию <*>. В последующие годы в результате деятельности законодателя и ведомственного нормотворчества была сформирована правовая основа деятельности этого органа правопорядка, создававшая предпосылки для его успешного функционирования <**>. Решающим аргументом для таких организационно-правовых мер стала потребность в объединении в рамках самостоятельного органа правопорядка подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную, следственную, экспертно-криминалистическую, контрольно-проверочную функции в интересах противодействия налоговой преступности. Одновременно разрешалась и проблема автономного материально-технического и иного обеспечения вышеуказанного правоохранительного органа, а также комплектования его персоналом, к которому можно было предъявить специальные требования в интересах обеспечения налоговой безопасности страны <***>. ——————————— <*> Серов В. Сбор налогов в бюджет будет контролировать налоговая полиция // Коммерсантъ. 1993. 13 янв. <**> Комментарий Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» с постатейными материалами. М.: Статут, 2000. С. 26 — 30. <***> Комментарий Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» с постатейными материалами. М.: Статут, 2000. С. 38 — 155; Правоохранительные органы РФ. Часть первая. Указ. соч. С. 438 — 479.
Представляется целесообразным отметить проблемность использования для обозначения данного органа правопорядка термина «полиция», поскольку в его составе были созданы подразделения, осуществляющие не только административную и оперативно-розыскную деятельность, но и досудебное производство по уголовным делам. Как известно, следователи и эксперты-криминалисты согласно международным стандартам сотрудниками полиции признаны быть не могут. Оценивая результаты реформирования отечественных органов налоговых расследований, в качестве позитивного момента следует отметить тот факт, что налоговая полиция как самостоятельный и максимально специализированный орган правопорядка могла эффективно противодействовать налоговой преступности <*>. В качестве негативного же фактора следует отметить неизбежный параллелизм в работе налоговой полиции и налоговых органов (область налогово-проверочной работы) налоговой полиции и оперативных аппаратов по борьбе с экономическими преступлениям, а также с оперативной службой по борьбе с организованной преступностью органов внутренних дел (сфера оперативно-розыскной деятельности). Вероятно, учитывая эти аспекты, руководители налоговой полиции признавали, что термин «налоговая» в наименовании указанного органа правопорядка на начальном этапе его создания сомнений не вызывал, однако впоследствии именно это определение стало мешать данному правоохранительному органу противодействовать не только налоговым, но и всем иным преступлениям в сфере экономической деятельности <**>. ——————————— <*> Пилипенко В. Ф. Стратегия кадрового обеспечения федеральных органов налоговой полиции: Курс лекций. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 1998. С. 5 — 25. <**> Алмазов С. Н. Налоговая полиция: создать и действовать (воспоминания первого Директора налоговой полиции). М.: Вече, 2000. С. 119 — 158.
Поэтому вполне закономерно стали высказываться предложения о целесообразности преобразования налоговой полиции в финансовую полицию, которая обладала бы полномочиями выявлять, раскрывать и расследовать, предупреждать и пресекать не только нарушения законодательства о налогах и сборах, но и финансовые правонарушения, а также разрешать иные задачи по обеспечению экономической безопасности страны. Речь шла о концентрации всей правоохранительной деятельности по выявлению, пресечению и предупреждению преступлений и правонарушений в финансовой сфере в едином центре с приданием ему адекватных полномочий для реализации комплекса задач по борьбе с экономической преступностью. При этом за МВД России предлагалось оставить только такие задачи, как выявление и расследование преступлений против личности и собственности, а за подразделениями ФСБ России — обеспечение государственной безопасности <*>. Однако в отечественных условиях финансовая полиция не была создана, а функция противодействия налоговой преступности была передана органам внутренних дел. ——————————— <*> Солтаганов В. Ф. Указ. соч. С. 24 — 25; Куксин И. Н. Российская налоговая политика: история, теория и практика. Монография. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1997. С. 214 — 215; Экономическая безопасность РФ: Учебник для вузов. Ч. 1 / Под общ. ред. С. В. Степашина. М. СПб.: Издательство «Лань», 2001. С. 269 — 283; Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» // Коммерсантъ. 2000. 17 окт.
Однако на постсоветском пространстве отдельные страны СНГ все же используют данную организационную модель. Речь идет об органах финансовой полиции Республики Казахстан, где функционирует Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция), а также его органы на местах. В Республике Молдова специализированным правоохранительным органом по противодействию финансово-экономическим, налоговым правонарушениям и коррупции является Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, состоящий из центрального аппарата и территориальных подразделений <*>. ——————————— <*> Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств — участников СНГ: стратегия развития и роль в обеспечении экономической безопасности: Информационно-аналитический сборник. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 22 — 24, 26 — 39.
Органы внутренних дел как субъекты обеспечения правопорядка в налоговой сфере. В условиях преобразования инспекций государственных доходов Минфина СССР и РСФСР в национальную налоговую службу РФ было определено, что именно органы МВД обязаны оказывать практическую помощь работникам государственных налоговых инспекций при выполнении ими служебных обязанностей <*>. Однако идея взаимодействия органов внутренних дел с налоговыми органами в части силовой поддержки последних при разрешении возложенных на налоговую администрацию задач в период 1991 — 1992 гг. своего развития не получила. Вместе с тем организационная модель органа налоговых расследований, при которой такой орган правопорядка является элементом системы органов внутренних дел, был востребован в 1994 г. в Украине. Именно в системе МВД этой страны на национальном, региональном и низовом территориальном уровнях была создана система подразделений по борьбе с уголовным сокрытием доходов от налогообложения. К ее компетенции были отнесены организация и непосредственное участие в оперативно-розыскных мероприятиях по предупреждению и раскрытию особо опасных преступлений в сфере налогообложения, пресечение преступлений при использовании валютных средств, а также разрешение ряда иных проблем по обеспечению налоговой безопасности этой страны. Прецедент вхождения органа налоговых расследований в состав многопрофильной полиции имеет место на постсоветском пространстве в Литовской Республике, где налоговая полиция функционирует в структуре Департамента МВД, имеющего свои подразделения на местах. В Италии Финансовая гвардия, с одной стороны, предупреждает и пресекает финансовые, валютные, налоговые правонарушения, а с другой — ведет борьбу с торговлей наркотиками, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов, преступными сообществами. При этом в составе Финансовой гвардии функционируют и морская полиция, подразделения по охране окружающей среды, горноспасательная служба, по противодействию незаконному производству и сбыту запрещенных сельхозпродуктов, то есть вненалоговые службы <**>. ——————————— <*> Государственная налоговая служба. Нижний Новгород, 1995. С. 16 — 18; Комментарий к Закону РФ «О налоговых органах РФ». Часть первая. М.: Налоговый вестник, 2003. С. 180 — 182. <**> Шарихин А. Е. Становление российской государственности: проблема перехода от безопасности экономики к экономической безопасности: Монография. М.: Академия налоговой полиции ФСНП РФ, 2002. С. 153 — 160; Финансовая гвардия Италии. Рим, 1989. С. 2 — 22.
В условиях РФ в период 2003 — 2005 гг. реально были осуществлены следующие меры по формированию подразделений налоговых расследований ОВД: 1) на начальном этапе использовалась усеченная модель налоговой полиции посредством создания Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям (ФСЭНП). На федеральном уровне она была признана самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата МВД РФ, предназначенным для обеспечения полномочий этого ведомства по борьбе с преступлениями в сфере экономики и налоговыми преступлениями и правонарушениями как непосредственно, так и через главные управления МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ. В организационно-структурном плане ФСЭНП МВД РФ охватывала автономные подсистемы оперативных подразделений как по экономическим, так и по налоговым преступлениям; 2) в 2005 г. ФСЭНП МВД РФ была преобразована в отраслевую оперативную службу по обеспечению экономической безопасности во главе с Департаментом экономической безопасности МВД РФ. На региональном и низовом территориальном уровнях организационное разделение оперативных аппаратов по экономическим и налоговым преступлениям было сохранено <*>. В результате этих организационных мер возобладала тенденция к включению органов налоговых расследований в состав системы отраслевых оперативных служб ОВД, являющихся ключевыми элементами многопрофильной государственной милиции <**>. Автор полагает, что уязвимым местом этой модели отраслевой оперативной службы по противодействию экономическим и налоговым преступлениям, появившейся в системе ОВД, является отсутствие адресной законодательной основы ее деятельности. ——————————— <*> Кваша Л. Ф. Милиция в эпоху реформ: Монография. М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2005. С. 62 — 77, 132 — 145, 188 — 211. <**> Платонова Л. В. ОВД проверяют налогоплательщиков: организационно-правовые аспекты. СПб.: Питер, 2005. С. 4 — 15.
Прецедент создания в отечественных условиях государственной специализированной полиции обусловлен процессом адаптации к отечественным условиям зарубежного опыта тех стран, где функционирует система специализированных полицейских организаций. Этот процесс носит противоречивый характер, что прослеживается на примере выбора для такого субъекта полицейской деятельности, как орган налоговых расследований, различных организационных форм, в том числе и специализированной полиции, как правоохранительного органа, так и организационного звена ОВД.
