В соответствии со статьей 6 Конвенции МОТ N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле государственная инспекция труда должна состоять из государственных служащих, статус и условия работы которых обеспечивают стабильность занятия ими должности и делают их независимыми от любых изменений в правительстве или любого недолжного внешнего влияния.
Принцип независимости государственной инспекции труда провозглашен в части 1 статьи 355 ТК РФ. Однако наличие реальной независимости должностных лиц государственной инспекции труда при осуществлении деятельности за соблюдением трудового законодательства в настоящее время не обеспечено. Такое положение обусловлено тем, что государственная инспекция труда в результате проводимой административной реформы оказалась в недрах Федеральной службы по труду и занятости, которая, в свою очередь, находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Следовательно, над государственной инспекцией труда находятся две структуры исполнительной власти, руководители которых имеют возможность оказывать внешнее влияние на деятельность ее персонала. Более того, органы исполнительной власти зачастую выступают в качестве работодателей. Контроль над их деятельностью также должны осуществлять должностные лица государственной инспекции труда. Но в силу подчиненного положения в системе органов исполнительной власти они не могут выполнять обязанности по реализации трудовых прав работников. Государственный инспектор труда, будучи государственным служащим, не может абстрагироваться в своей деятельности от своего места в системе государственной службы. Данная проблема обостряется в свете современных изменений положения лиц, находящих на государственной службе. Указанные проблемы не являются предметом настоящей работы, но они очевидны. В частности, налицо стремление ограничить применение к государственным служащим норм трудового законодательства, а вместе с этим исключить надзор за соблюдением их прав со стороны государственной инспекции труда. Отсутствие такого контроля (надзора) неминуемо приведет к ограничению трудовых прав лиц, находящихся на государственной службе. Таким образом, нахождение государственной инспекции труда в недрах органов исполнительной власти является одним из препятствий на пути независимой деятельности ее должностных лиц за соблюдением трудового законодательства.
В части 1 статьи 1 ТК РФ целями трудового законодательства названы: установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защиты прав и интересов работников и работодателей. Деятельность государственной инспекции труда должна быть подчинена реализации этих целей. Должностные лица этого государственного органа должны обеспечивать соблюдение минимальных государственных стандартов в сфере труда, в том числе и по отношению к лицам, состоящим в трудовых отношениях с органами исполнительной власти. Выполнение этой функции становится затруднительным в силу нахождения государственной инспекции труда в системе органов исполнительной власти на весьма незавидном положении. Поэтому, на наш взгляд, назрела необходимость разработать систему мер по обеспечению реальной независимости должностных лиц государственной инспекции труда. Изменения, призванные создать условия для независимой деятельности по контролю (надзору) за соблюдением трудового законодательства, могут быть предложены по различным направлениям.
1. Организационные изменения в деятельности
государственной инспекции труда
Организационные изменения, на наш взгляд, должны служить независимости должностных лиц государственной инспекции труда от органов исполнительной власти при выполнении ими обязанностей по контролю над соблюдением трудового законодательства, а также выполнению возложенных на них задач, в частности по обеспечению трудовых прав работников. В связи с этим следует ограничить организационное влияние должностных лиц исполнительной власти на деятельность государственной инспекции труда. Выполнению этой задачи может служить реализация следующих предложений по изменению организации деятельности государственной инспекции труда.
Как известно, в настоящее время на федеральном уровне и нижестоящих уровнях (региональном, местном) действуют комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Такие комиссии призваны обеспечить регулирование трудовых отношений, в их состав входят полномочные представители работников, работодателей, органов государственной власти и местного самоуправления. Видимо, ограничение воздействия на государственную инспекцию труда со стороны исполнительной власти может быть связано с контролем над их деятельностью соответствующей комиссией по регулированию социально-трудовых отношений. В частности, целесообразно предусмотреть и такой момент: назначение на должность и освобождение от должности по причинам, не зависящим от волеизъявления государственного инспектора труда, может происходить лишь при получении предварительного согласия соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений должны иметь возможность поручить государственной инспекции труда проверить соблюдение работодателями трудового законодательства, соглашений, коллективных договоров. По результатам такой проверки государственная инспекция труда должна составлять документы о выявленных нарушениях с целью принятия мер, в том числе комиссией по регулированию социально-трудовых отношений, по их устранению. На заседаниях комиссий с установленной периодичностью, например не реже одного раза в год, государственная инспекция труда должна представлять доклад о соблюдении трудового законодательства за отчетный период на территории ее юрисдикции. По результатам работы государственной инспекции труда комиссия может принимать решения, обязательные для исполнения, в частности об изменении кадрового состава государственной инспекции труда, не обеспечивающей надлежащую деятельность за соблюдением трудового законодательства.
Принятие данных предложений позволяет ограничить организационное влияние исполнительной власти на деятельность государственной инспекции труда по защите трудовых прав граждан.
2. Экономические изменения в деятельности
государственной инспекции труда
Деятельность государственной инспекции труда финансируется за счет бюджетных средств. Однако введение контроля над исполнением функциональных обязанностей ее должностными лицами со стороны соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений может позволить создать дополнительные экономические условия по защите трудовых прав граждан. Например, комиссия за счет имеющихся средств может ввести дополнительные должности государственных инспекторов труда, деятельность которых будет финансироваться за счет средств работников и (или) работодателей, признавших недостаточной численность государственной инспекции труда. Финансирование лиц, проходящих государственную службу, за счет средств работников и работодателей, являющихся налогоплательщиками, действующим законодательством не запрещено, ведь финансирование государственной службы происходит за счет средств налогоплательщиков. Важно, чтобы такое финансирование не приводило к зависимости лиц, осуществляющих контроль над соблюдением трудового законодательства, от осуществляющих финансирование органов и организаций. В связи с этим решение о введении новых должностей государственных инспекторов труда может принимать соответствующая комиссия по регулированию социально-трудовых отношений при наличии у нее средств, необходимых для создания новых рабочих мест с целью обеспечения надлежащего контроля над соблюдением трудового законодательства. Указанные средства на счет комиссии будут вносить объединения работников и (или) работодателей, заинтересованные в соблюдении норм трудового законодательства и условий заключаемых с их участием соглашений и коллективных договоров. Опосредованное финансирование деятельности по государственному контролю за соблюдением трудового законодательства объединениями работников и работодателей позволяет избежать зависимости от них государственных инспекторов труда, а также создать экономические предпосылки для их независимой деятельности при осуществлении контроля над соблюдением трудовых прав граждан.
3. Правовые изменения деятельности
государственной инспекции труда
Осуществление деятельности по надзору за соблюдением трудовых прав граждан под контролем комиссий по регулированию социально-трудовых отношений позволяет создать новые правовые условия для независимости лиц, состоящих на государственной службе в органах государственного контроля. В частности, они могут самостоятельно, без обращений полномочных представителей работников, работодателей и органов исполнительной власти осуществлять деятельность по соблюдению условий соглашений, коллективных договоров. То есть органы государственного надзора за соблюдением трудового законодательства могут защищать права неопределенного круга лиц по собственной инициативе. В этом случае они будут действовать как контролирующий орган соответствующей комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, что позволяет избежать многих конфликтов между представителями работников и работодателей на почве невыполнения условий коллективных договоров и соглашений. В настоящее время органы государственного надзора осуществлять такую деятельность без обращения работников и работодателей не имеют права.
Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, действующие при них судебные органы, а также суды общей юрисдикции могут поручить государственной инспекции труда провести проверку соблюдения законодательства в конкретной организации. По результатам такой проверки государственная инспекция труда вправе составить заключение, являющееся доказательством при разрешении конфликта. Проведение такой проверки позволяет непосредственно в организации исследовать документы, объяснения работников для дачи заключения по разрешению возникшей конфликтной ситуации. Причем государственный инспектор труда вправе не указывать данные о работниках, объяснения которых положены в основу его заключения. Поэтому работники не будут вовлечены в конфликт с работодателем, который может их уволить с работы.
Дополнительные правовые гарантии следует предусмотреть для реализации решений государственных инспекторов труда. Вступившие в законную силу решения государственного инспектора труда об устранении нарушений трудовых прав работников должны исполняться в порядке исполнительного производства. В связи с этим может быть предусмотрена выдача судебных приказов судами общей юрисдикции, а также действующими при комиссиях по регулированию социально-трудовых отношений на основании предписаний государственной инспекции труда. В случае злостного неисполнения решений о восстановлении трудовых прав государственный инспектор труда может обратиться в комиссию по регулированию социально-трудовых отношений. Данная комиссия может принимать дополнительные меры для обеспечения трудовых прав работников, например обратиться в государственные органы с целью привлечения виновных к ответственности, предусмотренной законодательством.
Таким образом, деятельность государственной инспекции труда под контролем комиссии по регулированию социально-трудовых отношений может не только обеспечить независимость должностных лиц этого органа при осуществлении ими контроля над соблюдением трудового законодательства, но и создать дополнительные гарантии для защиты трудовых прав граждан.
