ПОНЯТИЕ ПОДХОДЯЩЕЙ РАБОТЫ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ О ЗАНЯТОСТИ
Л. В. СЕРЕГИНА
Л. В. Серегина, научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения.
В Конституции Российской Федерации провозглашена свобода труда и закреплено право на защиту от безработицы (ст. 37). Законодательством о занятости гражданам Российской Федерации гарантируется бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости. Государство в лице органов службы занятости оказывает гражданам содействие в поиске подходящей работы, а в случае отсутствия таковой присваивает им статус безработного. Принципиальное значение для признания и подтверждения статуса безработного по признаку готовности приступить к работе имеет понятие подходящей работы. Свобода выбора рода занятий (вида занятости) и профессии как важнейшее проявление свободы труда ограничивается как трудовыми возможностями самого работника (его способностями, уровнем общего образования и профессиональной подготовки, состоянием здоровья и т. п.), так и реальной в каждый конкретный момент потребностью общественного производства в рабочей силе определенного качества и количества. Правовая категория «подходящая работа» как раз служит целям согласования, достижения взаимоприемлемого баланса индивидуальных запросов безработного в сфере труда и возможностей общества по их удовлетворению. Во-первых, она наполняет конкретным содержанием общую конституционную формулировку о свободе выбора рода занятий и профессий, закрепляя критерии занятости, в отношении которых необходим учет индивидуальных особенностей и требований работника. Во-вторых, данная категория устанавливает принципы согласования этих требований и возможностей их удовлетворения, а также пределы притязаний граждан в отношении тех или иных условий труда. В-третьих, она переводит абстрактную возможность трудиться в избранной сфере деятельности и по избранной профессии в конкретное правомочие безработного на содействие в получении работы определенного качества и на материальное обеспечение на период поиска такой работы. Понятие «подходящая работа» определено Конвенцией Международной организации труда (МОТ) N 44 «О пособиях лицам, являющимся безработными по независящим от них обстоятельствам», принятой 23 июня 1934 года <*>. ——————————— <*> Россия не ратифицировала Конвенцию.
Применение термина «подходящая работа» в соответствии с названной Конвенцией является ключевым в системе оказания помощи безработным как при поиске для них работы, так и при выплате пособия по безработице. Для того чтобы иметь основание на получение пособия, безработные граждане должны оказаться в положении, в котором невозможно найти подходящую работу. Конвенция МОТ N 44 называет несколько критериев, которые должны учитываться при определении подходящей работы: профессия, местонахождение, вознаграждение за работу, условия труда, непричастность к трудовым конфликтам и др. Критерии, учитываемые при определении подходящей работы, установлены и Конвенцией МОТ N 168 «О содействии занятости и защите от безработицы», принятой 21 июня 1988 года <*>. ——————————— <*> Россия не ратифицировала Конвенцию.
Согласно п. 2 ст. 21 указанной Конвенции при определении того, какая работа является подходящей, согласно предписанным условиям и до определенной степени учитываются, в частности, возраст безработных, трудовой стаж по прежней специальности, имеющийся у них опыт, продолжительность периода безработицы, положение на рынке труда, последствия указанной работы для их личного и семейного положения. Также учитывается и обстоятельство, что рабочее место может быть незанятым как прямой результат остановки производства в связи с ведущимся трудовым спором. В национальном законодательстве большинства стран учитываются не все указанные в Конвенциях критерии подходящей работы. Наиболее часто при определении подходящей работы учитываются: образование, профессия, наличие навыков, профессионального опыта; местонахождение предлагаемой работы; размер вознаграждения за работу и условия труда на предлагаемом рабочем месте; непричастность системы поиска подходящей работы к трудовым конфликтам и спорам <*>. ——————————— <*> См. Власов В. И. Комментарий Закона «О занятости населения в Российской Федерации». М. 1997. С. 22 — 24.
В законодательстве нашей страны также учтены не все предусмотренные Конвенцией критерии подходящей работы. В соответствии со ст. 4 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» <*> (далее — Закон о занятости) подходящей считается работа постоянного или временного характера, соответствующая профессиональной пригодности работника, условиям последнего места его работы, состоянию здоровья; находящаяся в пределах транспортной доступности рабочего места, не связанная с переменой места жительства без согласия гражданина; с условиями труда, соответствующими правилам и нормам по охране труда, с заработком не ниже среднего заработка работника, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы <**>. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1915. <**> Кроме граждан, среднемесячный заработок которых превышает величину прожиточного минимума трудоспособного населения, исчисленного в субъекте РФ в установленном порядке. В этом случае предлагаемый заработок не должен быть ниже величины прожиточного минимума, исчисленного в субъекте РФ в установленном порядке.
Одной из основных характеристик подходящей работы, как видно из содержания приведенной нормы, является ее соответствие профессиональной пригодности работника, его профессии (специальности), квалификации. Поэтому при выборе подходящей работы, на которую может претендовать безработный и которую может предложить ему орган службы занятости, в первую очередь обращается внимание на наличие у работника профессиональных и квалификационных качеств. При отсутствии работы, соответствующей профессиональной пригодности безработного, он вправе в течение всего первоначального периода безработицы ожидать соответствующей вакансии, реализуя право на пособие по безработице. Вместе с тем безработный может дать согласие и на предоставление ему работы, несходной по характеру и выполняемым функциям с прежней работой, или работы по более низкой квалификации, а также на участие в общественных работах, переподготовку или повышение квалификации. Устанавливая определенные гарантии содействия в поиске подходящей работы со стороны органов службы занятости, Закон также направлен и на активный поиск самим безработным удовлетворяющей его работы, на материальную и моральную заинтересованность работника в быстром приобретении нового места работы и на конструктивное сотрудничество с органами службы занятости. Такой подход к поиску подходящей работы выгоден и работодателям, которые заинтересованы в работниках, профессионально-квалификационный уровень которых отвечает профилю и потребностям организации. Даже если требование о «подходящей работе» может в некоторых случаях привести к продлению срока выплаты пособий в рамках установленного максимального периода, оно себя оправдывает. При этом некоторое увеличение времени поиска работы будет не столько мешать, сколько способствовать более тщательному отбору вариантов имеющихся вакансий и подбору более подходящей гражданам работы, а в дальнейшем будет способствовать снижению текучести кадров <*>. ——————————— <*> Власов В. И., Крапивин О. М. Комментарий к законодательству о занятости и трудоустройстве населения. 1999 г. С. 12.
Для некоторых категорий граждан Законом о занятости предусматривается, что подходящей работой может быть любая оплачиваемая работа, включая работу временного характера и общественные работы, требующая или не требующая (с учетом возрастных или иных особенностей граждан) предварительной подготовки, отвечающая требованиям трудового законодательства. К числу таких граждан относятся: — граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие профессии (специальности); — уволенные более одного раза в течение одного года, предшествовавшего началу безработицы, за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; — прекратившие индивидуальную предпринимательскую деятельность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; — стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, а также направленные органами службы занятости на обучение и отчисленные за виновные действия; — отказавшиеся повысить (восстановить) квалификацию по имеющейся профессии (специальности), получить смежную профессию или пройти переподготовку после окончания первого периода выплаты пособия по безработице; — состоящие на учете в органах службы занятости более 18 месяцев, а также более трех лет не работавшие; — обратившиеся в органы службы занятости после окончания сезонных работ (п. 3 ст. 4 Закона). Как видно из приведенной нормы, законодатель имел целью объединить в эту группу всех тех, кто-либо не обрел, либо утратил мотивацию и навыки к трудовой деятельности в сфере несамостоятельного труда. Подбор работы таким гражданам требует их предварительной трудовой адаптации, и поэтому для них признается подходящей любая оплачиваемая работа, отвечающая требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что граждане, уволенные более одного раза в течение одного года, предшествовавшего началу безработицы, за нарушение трудовой дисциплины и другие виновные действия, а также прекратившие индивидуальную предпринимательскую деятельность, не утрачивают своих профессиональных навыков. У них сохраняется прежняя профессиональная подготовка. Причины, по которым они стали безработными, никак не влияют на уровень их профессиональной подготовки, поэтому представляется, что для таких граждан подходящей должна признаваться работа, соответствующая их профессиональной пригодности с учетом уровня профессиональной подготовки. Тем же, кто стремится возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, состоит на учете в органах службы занятости более 18 месяцев, а также более трех лет не работал, т. е. тем, кто утратил мотивацию и навыки к трудовой деятельности, целесообразно было бы прежде всего предложить восстановить (повысить) квалификацию или получить смежную специальность и только в случае отказа — предлагать работу, не требующую предварительной подготовки. Иначе говоря, подходящей работой для этой категории граждан должна считаться любая, в том числе неквалифицированная работа при условии, что им предлагалось восстановить (повысить) квалификацию, получить смежную специальность, но они отказались. Как следует из п. 3 ст. 4 Закона о занятости, такое же понимание подходящей работы применяется и к гражданам, впервые ищущим работу (ранее не работавшим) и при этом не имеющим профессии (специальности). На наш взгляд такой подход неприемлем в отношении безработной молодежи, не имеющей профессии (специальности). Направление молодого безработного на любое вакантное место, как бы ни были далеки содержание и условия труда от уровня образования, индивидуальных склонностей и интересов безработного, фактически на нет сводит свободу выбора труда. Это решение идет вразрез с декларируемым в самом же Законе принципом особой защиты молодежи в сфере занятости. По-видимому, проблема обеспечения работой молодежи должна решаться на основе предоставления более широких возможностей получения профессиональной подготовки, которая обеспечивала бы конкурентоспособность при получении работы, а в дальнейшем, в процессе труда, профессиональный рост и прочное положение в сфере труда. Именно органы службы занятости могли бы сыграть определенную роль в обеспечении потребности молодежи в обучении и приобретении нужной профессии, во всяком случае, той ее части, которая не смогла (по разным причинам, в т. ч. тяжелого материального положения семьи) определиться в профессиональном выборе в системе профобразования. Поэтому в Законе о занятости было бы целесообразно закрепить правило, в соответствии с которым для молодых людей, не имеющих профессии (специальности), в качестве подходящей считается работа, требующая профессиональной подготовки. Лишь в случае отказа от обучения им может быть предложена оплачиваемая работа, не требующая предварительной подготовки. Законом о занятости установлено, что для граждан, указанных в п. 3 статьи 4, при подборе подходящей работы учитываются «возрастные и иные особенности». Закон не раскрывает понятия «иные особенности», поэтому неясно, учитываются ли при подборе работы имеющиеся знания и навыки работника, его личные устремления. Отсутствие в Законе конкретизации «иных особенностей» открывает возможности для предложения безработному заведомо не отвечающей его склонностям и интересам работы под угрозой лишения права на пособие, что вряд ли отвечает принципу свободного выбора работы. Поэтому было бы правильным уточнить используемую законодателем формулировку «иные особенности», конкретизировав ее. Важным критерием подходящей работы является ее соответствие состоянию здоровья потенциального работника. При подборе подходящей работы с учетом состояния здоровья принимается во внимание возраст гражданина, его физические особенности, наличие хронического заболевания, а также предрасположенность к определенным видам заболеваний. Для того чтобы состояние здоровья гражданина было учтено органами службы занятости при подборе подходящей работы, необходимы соответствующие медицинские документы. Однако представление таких документов по Закону о занятости не требуется. Исключение составляют лишь лица, признанные инвалидами. Они должны представлять индивидуальную программу реабилитации инвалида, содержащую заключение о рекомендуемом характере и условиях труда (п. 2 ст. 3 Закона о занятости). Таким образом, граждане, не относящиеся к категории инвалидов, но имеющие ограничения в трудовой деятельности по состоянию здоровья, не представившие соответствующие документы, не могут требовать учета состояния здоровья при предложении им подходящей работы. В соответствии с пунктом 7 Порядка регистрации безработных граждан, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. N 458 (в редакции постановления Правительства РФ от 01.02.2005 г. N 49) граждане, имеющие ограничения в трудовой деятельности по состоянию здоровья, предъявляют соответствующие документы, выданные в установленном порядке <*>. Положение о необходимости представления гражданами, имеющими ограничения в трудовой деятельности по состоянию здоровья, соответствующих медицинских документов имеет большое значение для подбора таким гражданам подходящей работы, вследствие чего оно должно быть прямо закреплено в Законе о занятости. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 17. Ст. 2009.
Еще одним важным критерием подходящей работы является учет условий последнего места работы. Как правило, в первую очередь сюда включаются условия охраны и оплаты труда. В соответствии с п. 4 ст. 4 Закона о занятости подходящей не может считаться работа, если предлагаемый заработок ниже среднего заработка, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы гражданина. Данное положение не распространяется на граждан, среднемесячный заработок которых превышал величину прожиточного минимума трудоспособного населения, исчисленного в субъекте Российской Федерации в установленном порядке. В этом случае подходящей не может считаться работа, если предлагаемый заработок ниже величины прожиточного минимума, исчисленного в субъекте Российской Федерации в установленном порядке. Иными словами, не может считаться подходящей работа, если предлагаемый по ней заработок ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения, исчисленного в субъекте Российской Федерации в установленном порядке. Однако величина средней заработной платы в субъекте РФ, как правило, выше величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Поэтому признание подходящей работой работы с заработком на уровне величины прожиточного минимума не позволяет говорить о поддержании уровня жизни безработного гражданина в соответствии со средними стандартами жизни в данном регионе, показателем которых можно считать среднюю заработную плату в субъекте РФ. В связи с этим представляется целесообразным при подборе подходящей работы по уровню предлагаемой по ней заработной платы исходить из критерия средней заработной платы в субъекте РФ, который был предусмотрен Законом о занятости до внесения в него соответствующих изменений <*>. ——————————— <*> В первоначальной редакции Закона о занятости 1991 года зарплата по предлагаемой работе не могла быть ниже среднемесячного заработка гражданина по последнему месту работы, а в случае, если его заработок превышал средний уровень заработка по данной специальности в регионе — не ниже этой средней заработной платы. Закон тем самым защищал не только право работника на достигнутый им уровень оплаты труда (в пределах средней заработной платы по специальности), но и сложившуюся в народном хозяйстве отраслевую и профессионально-квалификационную иерархию оплаты труда. Впоследствии в Законе о занятости в редакции 1992 года критерий среднего регионального заработка по специальности был заменен критерием среднего регионального заработка. Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 175-ФЗ критерий средней заработной платы в субъекте РФ был в свою очередь заменен критерием прожиточного минимума в субъекте РФ.
Следует отметить, что в некоторых странах предусматривается, что уровень вознаграждения на предлагаемом рабочем месте должен быть не ниже, а условия труда — не хуже тех, на которые обычно рассчитывает безработный, и которыми он пользовался на своей прежней работе. Такой порядок, применяемый, в частности, в Англии, позволяет безработным отказаться от предложений с менее благоприятными условиями по сравнению с теми, которыми они пользовались по месту прежней работы. В некоторых других странах (Австрия, Финляндия, ФРГ, Швеция) законодательно учитывается не размер вознаграждения безработного на прежнем месте работы, а вознаграждение за работу, соответствующую предложенной и устанавливаемую путем коллективного договора или, при отсутствии такового, администрацией предприятий. В США работа может быть признана неподходящей только в случае, когда заработная плата и другие условия труда «существенно» менее благоприятны, чем те, что имеются на аналогичных работах в той же местности. Так, в соответствии с законодательством многих штатов США безработный обязан согласиться на работу с заработком не ниже чем на 10% от того, который имеют в среднем работники этой профессии (специальности) <*>. ——————————— <*> Власов В. И., Крапивин О. М. Комментарий к законодательству о занятости и трудоустройстве населения. 1999 г. С. 14.
На практике при подборе подходящей работы гражданам, для которых любая оплачиваемая работа, отвечающая требованиям трудового законодательства, считается подходящей, нередко возникает вопрос о том, должны ли учитываться изложенные в пункте 4 ст. 4 Закона о занятости условия, при наличии которых работа не может считаться подходящей (если она связана с переменой места жительства без согласия гражданина; условия труда не соответствуют правилам и нормам по охране труда; предлагаемый заработок ниже среднего заработка гражданина, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы <*>). ——————————— <*> Кроме граждан, среднемесячный заработок которых превышает величину прожиточного минимума трудоспособного населения, исчисленного в субъекте РФ в установленном порядке. В этом случае предлагаемый заработок не должен быть ниже величины прожиточного минимума, исчисленного в субъекте РФ в установленном порядке.
Очевидно, что сформулированные в п. 4 ст. 4 Закона о занятости условия, при наличии которых работа не может считаться подходящей, должны учитываться при подборе подходящей работы любым категориям граждан, в том числе при подборе подходящей работы гражданам, перечисленным в п. 3 ст. 4 Закона, т. е. гражданам, для которых любая оплачиваемая работа считается подходящей. В противном случае это приведет к нарушению норм трудового законодательства. В соответствии с Законом о занятости не считается подходящей работа, если условия труда не соответствуют правилам и нормам по охране труда. Описание характеристик условий труда имеет особое значение при работе в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях. Потенциальный работник должен заранее знать, выполняются ли работодателем возложенные на него обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда, перечень которых содержится в ст. 212 Трудового кодекса РФ. Иные условия труда (работа в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях, наличие компенсаций и льгот за работу в таких условиях), которые Трудовым кодексом РФ отнесены к разряду существенных (ст. 57 ТК РФ), при определении подходящей работы во внимание не принимаются. В связи с этим неправомерным будет считаться отказ безработного от работы во вредных условиях труда, если ему такая работа не противопоказана по состоянию здоровья, или от работы с частыми и продолжительными командировками, многосменной работы и т. п. Однако такой подход может привести к давлению на безработных граждан, нарушению их прав и интересов. Представляется, что действительной гарантией неухудшаемости положения безработных в сфере труда может служить лишь принцип подбора работы с условиями труда, не менее благоприятными, чем на прежней работе, и с учетом обычных стандартных условий труда по данной профессии (специальности). При определении подходящей работы используется также представляющий жизненно важный интерес для потенциального работника критерий максимальной удаленности предлагаемой работы от места жительства безработного. Статьей 4 Закона о занятости предусмотрено, что смена постоянного места жительства возможна только с согласия безработного. Кроме того, новое место работы должно находиться в пределах транспортной доступности. В соответствии с Законом о занятости максимальную удаленность подходящей работы от места жительства безработного предписано определять органам службы занятости с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности. Однако то, какие именно органы службы занятости (Федеральная служба по труду и занятости, управления федеральной государственной службы занятости в субъектах РФ, государственные учреждения — центры занятости) должны определять максимальную удаленность подходящей работы от места жительства, какие критерии следует для этого использовать, из Закона о занятости не следует. Исходя из того, что содержание и строительство дорог в границах населенных пунктов поселения, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения находится в сфере деятельности органов местного самоуправления, представляется логичным, чтобы именно эти органы определяли транспортную доступность рабочего места. Именно им известна протяженность маршрутов различного вида общественного транспорта (автобус, троллейбус, трамвай, метро, электричка и др.), места пересадок с одного вида транспорта на другой, что позволяет без особых затруднений установить максимальную удаленность подходящей работы от места жительства гражданина. Представляется оправданным правило, установленное п. 10 Порядка регистрации безработных граждан, согласно которому транспортная доступность (максимальная удаленность) подходящей работы от места жительства гражданина определяется соответствующим органом местного самоуправления с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности. Аналогичную норму целесообразно закрепить и в Законе о занятости. При определении максимальной удаленности подходящей работы от места жительства гражданина следует использовать не только критерий транспортной доступности рабочего места, но и критерий личного и семейного положения граждан, предусмотрев для инвалидов, одиноких и многодетных родителей, воспитывающих детей дошкольного возраста, лиц предпенсионного возраста и других льготных категорий граждан меньшую максимальную удаленность подходящей работы от их места жительства, чем это предусмотрено для других категорий граждан. Конвенцией N 168 МОТ «О содействии занятости и защите от безработицы» предусмотрено, что при определении, какая работа является подходящей, учитываются, в частности, последствия указанной работы для личного и семейного положения безработного (ст. 21) <*>. В ряде стран устанавливается не только максимальное время ежедневного проезда к месту работы, но и время, ежедневно проводимое вне дома <**>. ——————————— <*> Конвенция принята в г. Женеве 21 июня 1988 года. Россия не ратифицировала Конвенцию. <**> Власов В. И., Крапивин О. М. Комментарий к законодательству о занятости и трудоустройстве населения. 1999 г. С. 17.
Закон о занятости не обязывает органы службы занятости при подборе подходящей работы учитывать особенности личного, в том числе семейного положения безработного. На практике органы службы занятости учитывают пожелания безработных граждан, а также в определенной степени принимают во внимание соответствие предлагаемой работы особенностям личного и, прежде всего, семейного положения граждан. Так, они могут не считать подходящей работу для безработного родителя, если график работы или ее удаленность от места жительства с учетом особенностей занятости другого родителя не позволяет семье пользоваться услугами детского дошкольного учреждения. Органы службы занятости при подборе работы гражданам с семейными обязанностями, желающим работать с неполным рабочим временем, могут подыскать и такую работу. Такая практика и положения указанной Конвенции должны получить отражение и в Законе о занятости. В частности, представляется необходимым предусмотреть в статье 4 Закона положение, согласно которому подходящей не может считаться работа, отказ от которой обоснован уважительными причинами, связанными с личным и семейным положением гражданина.
