(Никишкин И. К.) («Административное право и процесс», 2013, N 10)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ СОГЛАШЕНИЯ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕВРОПЕЙСКОЙ ПОЛИЦЕЙСКОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ О СТРАТЕГИЧЕСКОМ И ОПЕРАТИВНОМ СОТРУДНИЧЕСТВЕ
И. К. НИКИШКИН
Никишкин Игорь Константинович, аспирант кафедры права Европейского союза Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина.
В статье приведены причины необходимости заключения соглашения между Российской Федерацией и Европолом о стратегическом и оперативном сотрудничестве, а также новые возможности для правоохранительного диалога Россия — ЕС. Рассмотрены вопросы, возникающие в ходе подготовки проекта данного соглашения, в том числе связанные с внесением соответствующих изменений в российское законодательство.
Ключевые слова: Европейский союз, Европол, соглашение о сотрудничестве, обмен информацией, оперативное сотрудничество.
Conclusion of the agreement between the Russian Federation and the European Police Association on strategic and operative cooperation I. K. Nikishkin
The article concerns the causes of necessity of conclusion of the agreement between the Russian Federation and the European Police Association on strategic and operative cooperation as well as new opportunities for a law-enforcement dialogue Russia — EU; considers the issues arising in the course of preparation of the draft agreement including those related to introduction of the relevant changes into the Russian legislation.
Key words: European Union, European Police Association, cooperation agreement, information exchange, operative cooperation.
Состояние сотрудничества в правоохранительной области между Российской Федерацией и Европейским союзом имеет актуальное значение, поскольку эффективно бороться с преступностью, «не знающей границ», возможно только путем объединения усилий. 6 ноября 2003 г. в целях активизации взаимодействия правоохранительных органов Российской Федерации и государств Европейского союза в вопросах борьбы с терроризмом, организованной преступностью, незаконным отмыванием денег, наркоторговлей на саммите Россия — Евросоюз в Риме (Италия) было заключено Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европолом <1>. ——————————— <1> В соответствии с решением Совета ЕС с 1 января 2010 г. Европейская полицейская организация является специализированным агентством Евросоюза, в ведение которого входит координация взаимодействия правоохранительных органов стран Евросоюза. Присоединение Российской Федерации к Европолу в каких-либо формах (как члена, так и ассоциированного участника или наблюдателя) невозможно, т. к. Европол является внутренним органом Европейского союза.
Как показала практика реализации Соглашения о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европолом 2003 г., данный договор не сможет эффективно действовать без заключения дополнительных соглашений, составляющих основу обмена информацией — главной функции Европола, а также без внесения соответствующих изменений в российское законодательство. Важнейшим из них является заключение соглашения между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией <2> о стратегическом и оперативном сотрудничестве <3>, что создаст принципиально новые возможности правоохранительного диалога Россия — ЕС. ——————————— <2> Некоторые ученые и исследователи в своих публикациях называют Европол по аналогии с Интерполом «организация» или «международная организация». Ср.: Европейское полицейское ведомство — Office europeen depolice (франц.), European Police Office (англ.). Автор поддерживает позицию ряда ученых-правоведов, что такой встречающийся иногда в Российской Федерации перевод полного наименования Европола является ошибочным (Родионов К. С. Интерпол и Европол // Государство и право. 2009. N 6. С. 62 — 71; решение Совета Европы от 6 апреля 2009 г. о создании Европейского полицейского ведомства (Европол) // Journal officiel de l’Union europeenne L 121 du 15.5.2009, p. 37. Перевод и предисловие А. О. Четверикова). Вместе с тем в официальной версии русскоязычного текста Соглашения о сотрудничестве, заключенного Российской Федерацией с Европолом в 2003 г., последний был назван именно Европейской полицейской организацией. <3> Другое название — Соглашение об обмене персональными данными.
В частности, приложением к соглашению будет являться специальное дополнительное соглашение между сторонами о направлении в Европол российских офицеров связи и в Российскую Федерацию контактного лица от Европола. Направление российских офицеров связи даст возможность российским экспертам иметь доступ к базам данных Европола, аналитическим документам и аналитическим рабочим файлам (специальным разработкам Европола по деятельности конкретных организованных преступных групп в Европейском союзе). Кроме того, после подписания такого соглашения с Европолом стороны смогут обмениваться информацией, содержащей персональные данные, т. е. сведениями о конкретных лицах, осуществляющих противоправную деятельность <4>. ——————————— <4> Действующий в настоящее время порядок взаимодействия с Европолом правоохранительных органов государств ЕС и стран, не являющихся членами Европейского союза, приблизительно одинаков. Так, в структуру правоохранительных органов стран ЕС, к компетенции которых относится борьба с преступностью, входит контактный пункт по взаимодействию с Европолом. Они также направляют в штаб-квартиру Европейского полицейского ведомства своих офицеров связи (в среднем у страны — члена ЕС в Европоле имеется бюро офицеров связи в количестве 3 — 5 сотрудников).
Согласно стратегическому Соглашению 2003 г. страны, не входящие в Европейский союз, могут создавать национальные контактные пункты, а в случае заключения с Европолом соглашения об оперативном сотрудничестве смогут направлять в Европол своих офицеров связи <5>. ——————————— <5> Страны, не являющиеся членами Евросоюза, подписавшие соответствующие соглашения с Европолом, в настоящее время имеют в штаб-квартире Европола в среднем 2 — 3 офицеров связи.
В настоящее время обмен информацией, содержащей персональные данные <6>, с правоохранительными органами зарубежных стран осуществляется в рамках имеющихся соответствующих двухсторонних соглашений, предусматривающих и определяющих порядок обмена такой информацией. Основной причиной такого положения являлось отсутствие до недавнего времени в российском законодательстве правовых основ обмена информацией в рамках стандартов Совета Европы и Европола. ——————————— <6> Отсутствие соглашения о стратегическом и оперативном сотрудничестве не позволяет МВД России и другим компетентным правоохранительным органам, уполномоченным Соглашением 2003 г., сообщить в Европол персональные данные лица, совершившего преступление: фамилию, имя, отчество, номер его телефона, домашний адрес, банковский счет.
Несмотря на ратификацию Российской Федерацией 108-й Конвенции Совета Европы «О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» 1981 г. <7>, которая состоялась 25 декабря 2005 г., проблемы с заключением оперативного соглашения с Европолом не были сняты, что объясняется рядом причин. ——————————— <7> URL: http://conventions. coe. int/Treaty/RUS/Treaties/Html/108.htm.
Во-первых, это сомнения Европола в надежности российских мер по недопущению несанкционированного доступа к передаваемой информации (примеры из российской действительности, когда на широкий рынок нелегально попадают базы данных самой высокой степени секретности). Во-вторых, неурегулированность вопросов, связанных с внедрением специализированных компьютерных программ автоматизированной обработки данных в информационные системы профильных российских правоохранительных органов. В-третьих, вопросы относительно контроля над использованием передаваемых Европолом сведений в соответствии с целями Соглашения 2003 г. и установленными в Европоле специальными правилами создания и использования учетов <8>, содержащих персональные данные <9>. ——————————— <8> В структуре Европейского полицейского ведомства создана контрольная инстанция — Объединенная наблюдательная комиссия (ОНК), задача которой состоит в том, чтобы проверять деятельность Европола на предмет наличия нарушений прав личности при хранении, обработке и использовании данных, имеющихся в Европоле. ОНК контролирует допустимость передачи данных, исходящих из Европола. Каждое лицо имеет право направить запрос в ОНК с просьбой проверить допустимость и правильность хранения, обработки и использования в Европоле касающихся его данных. <9> Обеспечивая особый режим конфиденциальности аналитических рабочих картотек, Совет Европейского союза ввел повышенные меры безопасности в отношении их, объявив Правила пользования аналитическими картотеками Европола. См.: Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных 1981 г. Рекомендация R (87) 15 Совета министров Совета Европы «Об использовании персональных данных полицией» от 17 сентября 1987 г.
С принятием Федерального закона от 25 июля 2011 г. N 261-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О персональных данных» <10> сформированы правовые основания для расширения информационной составляющей международного сотрудничества. ——————————— <10> Российская газета. Федеральный выпуск. 2011. 27 июля.
В рамках исполнения Российской Федерацией обязательства по ст. 4 Конвенции Совета Европы 1981 г. принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 99-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» и Федерального закона «О персональных данных» <11>, которым внесены изменения в статьи Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Трудового кодекса Российской Федерации и актуализированы нормы двенадцати смежных законов <12>, устанавливающие порядок и возможность осуществления сбора, обработки и использования информации, содержащей персональные данные, федеральными органами исполнительной власти, ведомствами, службами, а также ответственность за ненадлежащее использование такой информации. ——————————— <11> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www/pravo. gov. ru (дата обращения: 08.05.2013). <12> Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ); Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»; Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»; Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»; Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи»; Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ «О лотереях»; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Внесение этих изменений в законодательство позволило на внутригосударственном уровне снять юридические препятствия для организации взаимодействия правоохранительных органов Российской Федерации и Европейского союза в рамках Европола по таким его направлениям, как доступ к базам данных и обмен персональными данными. Вопрос заключения между Российской Федерацией и Европолом соглашения об оперативном сотрудничестве обсуждался в Люксембурге на очередном заседании министров внутренних дел и юстиции 27 стран — членов Европейского союза и на состоявшейся в мае 2010 г. в Калининграде рабочей встрече компетентных представителей Российской Федерации и ЕС. Участвовавшими в данных мероприятиях было подчеркнуто, что подписание такого соглашения даст возможность обмена персональными данными и материалами по конкретным уголовным делам между российскими правоохранительными органами, с одной стороны, Европолом и партнерами из стран — членов ЕС, с другой стороны. 21 — 22 октября 2010 г. в Гааге прошел первый раунд консультаций между Российской Федерацией и Европолом по заключению соглашения об оперативном сотрудничестве с Европолом, предусматривающего возможность обмена персональными данными. В ходе переговоров между представителями российской стороны и директором Европола Р. Уэйнрайтом было подчеркнуто, что заключение такого соглашения призвано вывести правоохранительное сотрудничество между Российской Федерацией и Европолом на качественно новый уровень борьбы с транснациональной преступностью <13>. ——————————— <13> URL: http://www. mvd. ru/mvd/structure/unit/interpol/contact_europol/publications/show_86867/.
Необходимость скорейшего заключения соглашения о стратегическом и оперативном сотрудничестве между Российской Федерацией и Европолом была также поддержана главами европейских национальных центральных бюро Интерпола в ходе проходившей с 19 по 21 апреля 2011 г. в штаб-квартире Интерпола в Лионе 7-й ежегодной встречи руководителей национальных подразделений Интерпола, что, по мнению участников данного мероприятия, позволит более эффективно использовать все способы взаимодействия правоохранительных органов <14>. ——————————— <14> URL: http://www. mvd. ru/mvd/structure/unit/interpol/contact_europol/publications/show_93767/.
В рамках подготовки проекта данного соглашения проведены четыре раунда переговоров по соглашению об оперативном сотрудничестве между Российской Федерацией и Европолом с участием представителей МВД России, Минюста России, МИД России, ФСБ России, Генпрокуратуры России, Следственного комитета Российской Федерации, ФТС России и Роскомнадзора, в ходе которых были согласованы положения соглашения, касающиеся обеспечения защиты персональных данных, передачи информации, содержащей эти данные, а также секретные сведения. Также было принято решение о расширении перечня компетентных органов Российской Федерации, которые будут ответственны за реализацию данного соглашения. Кроме МВД России, ФСБ России, ФТС России, Госнаркоконтроля и Росфинансмониторинга, которые входят в число компетентных органов, ответственных за реализацию Соглашения о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским полицейским ведомством 2003 г., в него были включены ведомства, заинтересованные в обмене информацией с Европолом, а также отвечающие за соблюдение установленных правил передачи такой информации: Министерство юстиции Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации и Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. В ходе четвертого раунда переговоров (28 — 30 ноября 2011 г.) был согласован практически весь текст соглашения <15>. Нерешенными остались положения документа, определяющие порядок обмена секретной информацией, и рабочий язык, который стороны будут использовать при реализации соглашения. ——————————— <15> URL: http://www. mvd. ru/mvd/structure/unit/interpol/contact_europol/publications/show_93767/.
При этом были отмечены два возможных варианта: 1. Закрепление порядка обмена и защиты секретной информации в приложении к готовящемуся соглашению, принимая во внимание, что оно будет подписано Президентом Российской Федерации, что повлечет за собой ратификацию соответствующего межгосударственного международного договора путем принятия федерального закона. 2. Заключение отдельного соглашения между Правительством Российской Федерации и Европолом <16>, аналогичного по содержанию подписанному 1 июня 2010 г. в ходе XXV саммита Россия — Евросоюз в Ростове-на-Дону Соглашению между Правительством Российской Федерацией и Евросоюзом «О защите секретной информации» <17>. ——————————— <16> Сторонами был отмечено, что заключение отдельного соглашения о порядке обмена секретной информацией является менее перспективным. В случае его заключения время завершения переговорного процесса существенно увеличится. <17> Во время саммита Россия — ЕС этот документ подписали заместитель директора ФСБ Сергей Смирнов и заместитель председателя Европейской комиссии ЕС по иностранным делам и политике безопасности Кэтрин Эштон. См.: сайт представительства Европейского союза в России. E-mail: Delegation-Russia@eeas. europa. eu.
По вопросу обмена секретной информацией между российской стороной и представителями Европола в рамках реализации договоренностей, достигнутых по итогам четвертого раунда переговоров, МВД России подготовлен проект приложения к соглашению, предусматривающий, что обмен секретной информацией между сторонами будет осуществляться на основе дополнительных договоренностей между Российской Федерацией и Европолом. В части рабочего языка, который будет использоваться сторонами, МИД России выработана позиция о возможности использования английского языка в качестве единственного рабочего при реализации соглашения. В рамках реализации договоренностей, достигнутых в ходе ноябрьских переговоров с Европолом в 2011 г., российской стороной подготовлен консолидированный проект приложения к готовящемуся соглашению о порядке обмена секретной информацией между Российской Федерацией и Европолом. Документ обсужден в ходе прошедших 20 — 21 сентября 2012 г. в штаб-квартире Европола консультаций и в целом поддержан сторонами. После одобрения проекта соглашения Советом управляющих Европола пакет документов будет внесен МВД России в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и представления Президенту Российской Федерации для подписания. Соглашение между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией о стратегическом и оперативном сотрудничестве предполагается подписать до конца 2013 г.
