(Кондрашина К. П.) («Административное право и процесс», 2006, N 2)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
К. П. КОНДРАШИНА
Кондрашина К. П., соискатель кафедры административного права МГЮА.
Ежегодно в России за нарушение миграционного законодательства к административной ответственности привлекаются тысячи иностранных граждан и лиц без гражданства. Усиление ответственности за нарушения в области миграции прежде всего связанно с тем, что постоянно увеличивается их количество. По данным Федеральной миграционной службы РФ, за последнее время существенно возросло количество иностранных граждан, нарушивших правила пребывания или работы на территории России. Если в 1996 г. к ответственности за нарушение соответствующих законов было привлечено около 160 тысяч иностранцев, а с территории России выдворено около 14,5 тысячи иностранных граждан, то в 2001 г. к ответственности было привлечено уже более 170 тысяч иностранных граждан, выдворено — более 22 тысяч. Складывается устойчивая тенденция увеличения числа иностранных граждан, незаконно въехавших на территорию России, и тем самым создается реальная угроза национальной безопасности страны. Обратимся к некоторым данным по регионам РФ за 2004 — 2005 гг. Так, в Вологодской области было выявлено 629 нарушений, связанных с привлечением и использованием иностранной рабочей силы и режимом пребывания иностранных граждан. В Иркутской области выявили 113 нарушений правил пребывания иностранных граждан на территории РФ <*>. ——————————— <*> Источник: Сибирские новости. 16 сентября 2005 г. // http://www. snews. ru/?module=second#=4354.
Руководитель Управления по делам миграции ГУВД Свердловской области <*> отметил, что за 10 месяцев 2004 г. в Свердловской области 29 тысяч иностранцев были наказаны за нарушение правил пребывания на территории Свердловской области. Как видно из приведенных выше примеров, в субъектах Федерации совершается множество административных правонарушений в области миграционного законодательства. В числе наиболее распространенных правонарушений — пребывание иностранных граждан на территории РФ без документов, подтверждающих право нахождения в РФ, уклонение от выезда с территории РФ по истечении установленного срока, нарушение правил транзитного проезда через территорию РФ, отсутствие разрешений на осуществление трудовой деятельности, поддельные миграционные карты. ——————————— <*> Источник: ИНТЕРФАКС-УРАЛ. 2 декабря 2004 г. // http://www. interfax. ru/r/B/0/0.html? id_issue=10726934.
Анализ законодательства, регулирующего отношения в сфере миграции, позволяет сделать вывод о том, что административная ответственность такой категории мигрантов, как иностранные граждане и лица без гражданства, усиливается. Значительно большее количество видов деяний признаются правонарушением, повышены размеры административных штрафов. Субъектный состав правонарушений также расширен. Теперь за нарушение правил привлечения и использования в РФ иностранных работников (ст. 18.10) к ответственности могут быть привлечены как работодатель, так и заказчик работ (услуг), а за нарушение правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в РФ (ст. 18.9) подлежит ответственности не только должностное лицо организации, принимающей в РФ иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданин Российской Федерации, но и постоянно проживающий в РФ иностранный гражданин. К тому же в связи с активным ростом за последние пятнадцать лет миграции появились совершенно новые общественные отношения, которые создали благоприятные условия для возникновения целого ряда новых нарушений в этой области. В целях регулирования названных отношений и борьбы с правонарушениями появилось много нормативных правовых актов. Но эффективность миграционного законодательства зависит не столько от количества правовых норм, сколько от качества правоприменительной деятельности государственных органов, а следовательно, от знания действующего законодательства, умения его анализировать и обобщать опыт применения. Большое значение в укреплении законности и правопорядка в сфере миграции, а также правовой охраны миграционных отношений имеют меры административного принуждения и административной ответственности. А потому как никогда актуально изучение административно-правовых норм, регулирующих вопросы борьбы с административными правонарушениями в сфере миграции и применения административной ответственности. За последнее время был защищен ряд диссертаций, посвященных этой проблеме, в частности кандидатская диссертация А. А. Мишуниной «Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в РФ» <*>. ——————————— <*> Мишунина А. А. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в РФ. Автореф. к. ю.н. Тюмень, 2004. С. 10.
Анализируя КоАП РФ, можно отметить, что не все вопросы, касающиеся административной ответственности, нашли в нем свое закрепление, в силу чего в него постоянно вносятся изменения и дополнения. Так, в гл. 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ», содержащую составы административных правонарушений в сфере миграции, внесены изменения <*>, связанные с увеличением размера штрафов за некоторые правонарушения. Например, существенно увеличены административные штрафы: за «нарушение должностным лицом организации, принимающей в РФ иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином РФ или постоянно проживающим в РФ иностранным гражданином правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в РФ» (ст. 18.9), «непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством РФ документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством РФ» (ч. 2 ст. 18.11). ——————————— <*> Российская газета. 2004. 30 дек.; Федеральный закон N 187-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях», 28 декабря 2004 г.
Кроме того, из некоторых статей исключен такой вид наказания, как предупреждение. Таким образом, законодатель усилил административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства и установил только одно основное наказание — штраф, а как дополнительное — административное выдворение за пределы РФ. За последнее время параллельно с усилением административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства усиливается и административная ответственность лиц, принимающих иностранных граждан, и лиц без гражданства, привлекающих иностранных работников. Так, в ч. 1 ст. 18.10 «Нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников либо осуществление иностранными работниками трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу» внесено изменение, которым установлена административная ответственность не только работодателей, но и заказчика работ (услуг). Таким образом, изменения, внесенные в гл. 18 КоАП РФ, направлены на усиление административной ответственности за правонарушения, совершаемые в сфере миграции, а также на приведение КоАП в соответствие с законодательством РФ, регламентирующим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Хотелось бы обратить внимание на то, что многие вопросы административной ответственности, включенные в гл. 18 КоАП РФ, вообще выходят за рамки объекта правонарушений, предусмотренных данной главой. Например, вопросы трудоустройства иностранных граждан на территории РФ, а также ответственности работодателей, кроме того, в указанную главу включена ответственность лиц, которые не являются иностранными гражданами и лицами без гражданства — вынужденные переселенцы (ст. 18.12), граждане РФ (ст. 18.13). Представляется логичным вообще разделить гл. 18 на отдельные главы: «Административные правонарушения в области миграционного законодательства в РФ», «Административные правонарушения в области защиты государственной границы РФ». Для понимания административной ответственности в сфере миграционного законодательства следует кратко остановиться на содержании состава административного правонарушения в данной области, поскольку именно административное правонарушение является основанием административной ответственности. Содержание конкретных составов правонарушений должно согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности <*>. Таким образом, для привлечения к административной ответственности необходима совокупность четырех элементов, образующих юридический состав административного правонарушения, а также их согласованность с конституционными принципами. К элементам состава административного правонарушения в сфере миграционного законодательства относятся: 1) объект противоправного посягательства — регулируемые и охраняемые административным правом общественные отношения в сфере миграции; 2) объективная сторона — противоправные действие или бездействие, результат посягательства, причинная связь между деянием и наступившими последствиями, место, время, обстановка, способ, орудия и средства совершения административного правонарушения. Рассматриваемый элемент состава правонарушения характеризуется совокупностью обязательных, а в прямо предусмотренных законодательством случаях и дополнительных признаков, относящихся к внешней стороне противоправного деяния (действия и бездействия); 3) субъект административного правонарушения в сфере миграционного законодательства, — это лицо, совершившее данное правонарушение, физическое лицо (иностранный гражданин или лицо без гражданства, беженец или вынужденный переселенец, иммигрант, иностранный работник), отвечающее необходимым признакам вменяемости, возраста, административно-правового статуса; юридическое лицо, должностное лицо; 4) субъективная сторона — вина в форме умысла и неосторожности выражается в психическом отношении субъекта к совершаемым действиям (бездействиям) и их последствиям. Дополнительный признак — цель административного правонарушения — в данных составах не указан. ——————————— <*> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса РФ в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ «АвтоВАЗ» и «Комбинат «Североникель», обществ с ограниченной ответственностью «Верность», «Вита-Плюс» и «Невско-Балтийская транспортная компания», товарищества с ограниченной ответственностью «Совместное российско-южноафриканское предприятие «Эконт» и гражданина А. Д. Чулкова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 5.
В теории административного права выделяются такие понятия, как общий объект, т. е. вся совокупность общественных отношений, охраняемых нормами законодательства об административных правонарушениях, и родовой объект, т. е. отдельная группа однородных общественных отношений, ее содержание обычно раскрывается в названии главы КоАП. В нашем случае это гл. 18 КоАП «Административные правонарушения в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ», содержащая составы, родовым объектом которых являются общественные отношения в области защиты государственной границы РФ и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. По нашему мнению, в данном конкретном случае следует выделить и видовой объект — общественные отношения, урегулированные нормами миграционного законодательства РФ, в том числе и общественные отношения в области режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Характерной особенностью, для установления факта противоправности нарушений в области миграционного законодательства, является то, что диспозитивные части норм, предусматривающие ответственность за их совершение, изложены бланкетным способом, поэтому необходимо обращаться к тем законодательным актам, которые закрепляют миграционные правила. Например, для установления факта противоправности по ст. 18.8 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации» следует обратиться к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» <*>, устанавливающему режимы пребывания (проживания) иностранных граждан. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Поскольку административные правонарушения в области миграционного законодательства в первую очередь касаются иностранных граждан и лиц без гражданства, следует остановиться на особенностях их административно-правового статуса. Конституция РФ в ст. 62 устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Соответственно иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях. В ст. 2.6 КоАП РФ закреплена ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц за совершение на территории РФ административных правонарушений. Однако в отношении некоторых таких лиц устанавливается иммунитет от административной юрисдикции, например для глав дипломатических представительств. Такие лица подлежат ответственности в соответствии с нормами международного права. Следует сказать несколько слов и об административном выдворении, поскольку возможность применения этого вида административного наказания предусмотрена только по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с КоАП административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через государственную границу РФ за пределы России, а в случаях, предусмотренных законодательством, — контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Данное наказание назначается судьей районного суда. Перед рассмотрением дела и назначением такого наказания к иностранному гражданину могут быть применены меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание и др.). По общему правилу согласно ст. 27.5 КоАП срок административного задержания не должен превышать трех часов. Однако лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административное выдворение, в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, рассматривается не позднее 48 часов с момента его задержания (ч. 4 ст. 29.6 КоАП). Н. Г. Салищева справедливо отмечает, что Законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» определяются полномочия судьи народного суда на дачу санкций на принудительное содержание лица, в отношении которого вынесено постановление об административном выдворении до исполнения данного наказания, но не указан срок такого содержания. Это должно быть предметом регулирования КоАП <*>. Так, ст. 34 указанного Закона определяет порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы РФ, а ст. 32.10 КоАП — порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, что, по существу, одно и то же. Представляется, что порядок применения административного выдворения за пределы РФ должен быть урегулирован исключительно в КоАП. ——————————— <*> Салищева Н. Г. Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. д. ю.н. проф. Н. Ю. Хаманева. М., 2004. С. 11.
Хотелось бы обратить внимание еще на один момент. В действующем законодательстве предусмотрены меры по выдворению и депортации иностранных граждан за пределы РФ за нарушение Федеральных законов: «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О беженцах», «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» <*> и др. Однако в законодательных актах отсутствует четкое разграничение в применении мер депортации и административного выдворения. Депортация — это принудительная высылка иностранного гражданина из РФ в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ <**>. В результате применения и депортации и административного выдворения иностранный гражданин или лицо без гражданства высылаются из страны. Отличие состоит в том, что административное выдворение — мера административного наказания, а депортация не является таковой, так как не закреплена в ст. 3.2 КоАП. В ряде случаев депортация рассматривается как административное предупреждение, а в других — как административное пресечение, применяемые исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Депортация применяется в следующих случаях: 1) несоблюдение иностранным гражданином срока пребывания или проживания в РФ — ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; 2) если в отношении такого лица принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ и он не покинул территорию РФ в установленный срок — ст. 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; 3) выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, — ст. 11 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)». ——————————— <*> Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 14. Ст. 1212. <**> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (с изм. и доп. от 30 июня, 11 ноября 2003 г.) // Российская газета. 2002. 31 июля.
В некоторых законах понятия «депортация» и «выдворение» используются как равнозначные, например, из содержания ст. 13 «Выдворение (депортация) лица за пределы территории РФ» Федерального закона «О беженцах» вообще неясно, в каком случае применяется выдворение, а в каком — депортация. Представляет интерес и употребление термина «выдворение» в Федеральном законе о государственной границе <*>. В ст. 14 данного Закона закреплено, что иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории РФ, пересекшие государственную границу с территории иностранного государства, в случаях, когда в отношении их отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и они не пользуются правом получения политического убежища в соответствии с Конституцией РФ, пограничные органы и пограничные войска в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли государственную границу. Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором РФ с этим государством, пограничные органы и пограничные войска выдворяют их за пределы РФ в определяемых пограничными органами и пограничными войсками местах. Следовательно, выдворение за нарушение государственной границы применяется не как административное наказание в этом случае, а как мера пресечения. ——————————— <*> Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» // Текст закона опубликован в «Российской газете» от 4 мая 1993 г.; Федеральный закон от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательного акта Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 10. Ст. 763.
Отсутствие ясности в использовании терминов «депортация» и «административное выдворение» породило различные мнения среди теоретиков. Так, В. В. Альхименко считает данные понятия равнозначными, что следует из содержания его статьи «Административное выдворение и депортация как административно-правовые средства борьбы с незаконной миграцией» <*>. Е. В. Понизова считает, что «депортацию следует отнести к числу мер административного пресечения, поскольку как отдельная мера административного наказания в КоАП РФ она не представлена». А. А. Мишунина предлагает рассматривать депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства по правовой природе «как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения» <**>. ——————————— <*> Сборник «Административная ответственность: вопросы теории и практики». М.: Институт государства и права РАН, 2004. С. 129. <**> Мишунина А. А. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в РФ. Автореф. к. ю.н. Тюмень, 2004. С. 10.
Хотелось бы отметить, что в соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ только Кодекс об административных правонарушениях РФ может установить такую меру административного наказания, как административное выдворение, и поэтому, по нашему мнению, следует исключить употребление термина «депортация» как равнозначного термину «административное выдворение». Поскольку законодатель вводит понятие «депортация», логичнее применять депортацию исключительно как меру пресечения, а выдворение употреблять в качестве меры административного наказания. С нашей точки зрения, следует обратить внимание и на крайне неблагоприятные последствия применения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства мер административного воздействия. Статьи 7 и 9 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривают, что если иностранный гражданин в течение года привлекался неоднократно (дважды и более раз) к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ или подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации, то это является основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание либо вида на жительство. Кроме того, для иностранного гражданина наступают дополнительные неблагоприятные последствия, у него как бы появляется «административная судимость», которая влечет для правонарушителя серьезные последствия. Так, в соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» (ст. 27) иностранному гражданину или лицу без гражданства в течение пяти лет не разрешается въезд в РФ, если: в период своего предыдущего пребывания в РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы РФ либо депортировались. Кроме того, ст. 26 предусматривает, что въезд может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства два и более раз в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории РФ, а также в период своего предыдущего пребывания в РФ уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы РФ или с депортацией, — до осуществления соответствующих выплат в полном объеме. А также въезд может быть ограничен (ст. 28), если такие лица привлечены к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории РФ, — до исполнения наказания или до освобождения от наказания. Как следует из вышесказанного, применение административной ответственности влечет серьезные правовые последствия для иностранных граждан в виде соответствующих наказаний, а также названных последствий (административная судимость). Необходимость государства защищать свои интересы в сфере миграции связана с развитием миграционного законодательства РФ, и как следствие — расширение института административной ответственности. В силу этого возникает потребность изучения, систематизации правовых норм и практики их применения в сфере миграции, а также создания теоретической научной базы для дальнейшего совершенствования административной ответственности в данной области.
