Пономарев Андрей Анатольевич, начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Нижегородской области, соискатель Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Автор статьи анализирует действующее антикоррупционное законодательство, акцентирует внимание на административно-правовых средствах минимизации коррупционных рисков.
Ключевые слова: публичные лица, запреты и ограничения, коррупционные риски, унификация.
The criteria for unification of administrative prohibitions and restrictions on the activities of public officers
A. A. Ponomarev
The author analyzes the current countercorruption legislation, focusing on administrative and legal means of minimization of corruption risks.
Key words: public persons, prohibitions and restrictions, corruption risks, unification.
Унификация запретов и ограничений, обязанностей и дозволений — эффективное административно-правовое средство минимизации коррупционных рисков при прохождении государственной и муниципальной службы, а также замещении государственных и муниципальных должностей.
Начавшиеся в нашей стране в 2008 г. преобразования, связанные с реализацией государственной антикоррупционной политики, с самого начала акцентировали внимание на проблеме создания и эффективного функционирования единой системы запретов и ограничений, обязанностей и дозволений, связанных с профессиональной деятельностью лиц, наделенных публичным статусом.
Так, принятым в декабре 2008 г. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» для всех государственных и муниципальных служащих введена обязанность в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возникновении конфликта интересов и принимать меры по недопущению любой возможности его возникновения (ст. 11).
Этим же Федеральным законом на граждан, претендующих на замещение должности государственной или муниципальной службы, включенной в соответствующий перечень, а также на служащих, уже замещающих такие должности, возложена обязанность представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения не только о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, но и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8).
Установлена должностная (служебная) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9).
В отношении граждан, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы, входящие в отдельные перечни, введено дополнительное ограничение в течение двух лет после увольнения со службы замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (ст. 12).
Всеми этими нововведениями наглядно продемонстрирована воля законодателя унифицировать, привести к единообразию те элементы правового статуса государственных и муниципальных служащих, при помощи которых можно своевременно упреждать коррупцию.
С этой целью основным антикоррупционным Законом унификация должностных (служебных) прав и ограничений, запретов и обязанностей определена в качестве одного из основных направлений повышения эффективности противодействия коррупции. Однако первоначально необходимость применения такого механизма минимизации коррупционных рисков была провозглашена лишь в отношении государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Несмотря на указанное несоответствие текста Федерального закона логике самого законодателя, а также утвержденной позже Президентом РФ Национальной стратегии противодействия коррупции (п. 8 разд. IV), такой подход к определению унификации просуществовал вплоть до ноября 2011 г.
В дальнейшем Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» необходимость унификации должностных (служебных) прав и ограничений, запретов и обязанностей признана и в отношении муниципальных служащих, а также лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, должности глав муниципальных образований и муниципальные должности.
Одновременно с этим в целях унификации публичной деятельности Федеральный закон N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» дополнен ст. 12.1, которой ранее установленные специальными законами для государственных (муниципальных) служащих запреты и обязанности распространены на лиц, замещающих на постоянной основе государственные должности РФ, государственные должности субъектов Федерации и муниципальные должности.
Кроме того, этой статьей, так же как и для государственных (муниципальных) служащих, в отношении перечисленных должностных лиц предусмотрено увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия.
При этом к основаниям их увольнения отнесено непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений, участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом, осуществление предпринимательской деятельности, вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (ст. 13.1).
Следует отметить и то, что внесенными Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ изменениями в Федеральные законы от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, глав муниципальных образований и местных администраций, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления возложена обязанность по соблюдению и иных запретов, ограничений и обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
Таким образом, действующим законодательством для публичных лиц создана правовая основа формирования единой системы (должностных) служебных ограничений, запретов и обязанностей. Вместе с тем возникает вопрос, какие критерии учитываются при проведении их унификации для различных видов публичной деятельности.
Прямого ответа на него в законодательстве нет, однако анализ действующих норм позволяет сделать вывод о том, что в антикоррупционных целях унификации подлежат лишь те элементы правового статуса публичных лиц, которые, во-первых, способны минимизировать коррупционные риски, во-вторых, могут быть распространены на других публичных лиц без ущерба для их профессиональной деятельности и, в третьих, будут соразмерны по степени подверженности коррупции тому виду публичной службы, на который они распространяются.
В обоснование такой точки зрения необходимо отметить, что не все установленные в настоящее время законодательством ограничения рассчитаны на упреждение коррупции.
В то же время явную антикоррупционную направленность имеет установленное для государственных и муниципальных служащих Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 12) ограничение в течение двух лет после увольнения со службы замещать должности в организациях, если отдельные функции управления ими ранее входили в их должностные обязанности.
Способность этого ограничения предупредить коррупционное поведение чиновника во многом предопределило его распространение Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ на лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации и муниципальные должности. Аналогичным образом объясняется и перенос на региональных и муниципальных должностных лиц запретов на занятие ими предпринимательской деятельностью; использование в неслужебных целях средств материально-технического обеспечения; получение в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренных законодательством вознаграждений и подарков от физических и юридических лиц и др.
В соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1, на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ст. ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению сотрудником органов внутренних дел обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности (ст. 9.1).
Аналогичные нормы содержатся в ФЗ от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ст. 7.1) и от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ст. 27.1). При этом на военнослужащих не распространяются ограничения, препятствующие обеспечению ими безопасности Российской Федерации.
Учет коррупционных рисков в деятельности публичных лиц наглядно демонстрирует установленное ФЗ от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» ограничение, препятствующее принятию на службу в полицию лиц, в отношении которых по нереабилитирующим основаниям прекращалось уголовное преследование (ст. 29). Такое же ограничение предусмотрено ФЗ от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (ст. 16) и от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ «О следственном комитете Российской Федерации» (ст. 16).
Как показывает анализ законодательства, столь жесткое требование для неправоохранительных видов публичной деятельности (таких, как государственная гражданская, муниципальная служба), не предъявляется, поскольку степень подверженности коррупции в них менее выражена. В то же время необходимая защита от проникновения на государственную гражданскую и муниципальную службу осужденных лиц Федеральными законами от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 16) и от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 13) все же установлена.
В заключение следует отметить, что приведенные критерии, по мнению автора, в полной мере могут быть применимы в местном и региональном нормотворчестве, поскольку внесенными в ноябре 2011 г. изменениями в Федеральный закон N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» субъектам Федерации и органам местного самоуправления в отношении публичных лиц регионального и муниципального уровней в целях противодействия коррупции предоставлено право устанавливать иные запреты, ограничения и обязательства (ст. 12.5).
Кроме того, в связи с изменениями антикоррупционного законодательства представляется необходимым дополнить раздел 1 отчета о деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции по форме К, утвержденного Приказом Генерального прокурора РФ от 3 мая 2011 г. N 116, строкой, предусматривающей учет выявляемых органами прокуратуры нарушений запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции для лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации и муниципальные должности.
Ведомственным актом Генеральной прокуратуры РФ следует утвердить перечень запретов и ограничений, установленных для публичных лиц в целях противодействия коррупции, для использования его при составлении указанного отчета.
