ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ РАБОТНИКОВ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ
ОХРАННО-СЫСКНЫХ СТРУКТУР В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
С. Н. КВАСОВ
Квасов Сергей Николаевич, старший инспектор по особым поручениям отдела по контролю за выполнением законодательства об обороте оружия управления организации лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью милиции общественной безопасности ГУВД по Воронежской области.
Правовой основой для привлечения частных детективов и охранников к участию в охране общественного порядка служат: Конституция РФ, уголовное, гражданское и административное законодательство, а также Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон), Федеральный закон «Об оружии» и иные нормативно-правовые акты, в том числе и ведомственные.
Обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий является одним из видов услуг, осуществляемых частными охранными структурами (ст. 3 Закона). Такое правовое установление общего предмета регулирования создает предпосылки для правильной организации взаимодействия между сотрудниками ОВД и частными охранными предприятиями и службами безопасности как при подготовке, так и в процессе проведения массовых мероприятий. Однако по закону перечень видов услуг, оказываемых в целях охраны и сыска, является исчерпывающим. Поэтому использование частных охранных и детективных структур в охране общественного порядка в других случаях, кроме вышеуказанного, противоречит действующему законодательству.
В статье 12 Закона отмечается, что «лицо, совершившее противоправное посягательство на охраняемые жизнь и здоровье граждан или собственность, может быть задержано охранником на месте правонарушения и должно быть незамедлительно передано в орган внутренних дел (милицию)». Во-первых, используемое законодателем выражение «может быть» соответствует юридическому праву, а «должно быть» — обязанности охранника задерживать правонарушителей.
Во-вторых, это право может быть реализовано, когда лицо совершает или совершило противоправное посягательство на охраняемые частными охранными структурами объекты. Таким образом, законодатель оберегает охранников от вмешательства во все случаи правонарушений, происходящих в их присутствии. И это правильно, ибо такая обязанность лежит на государственных органах.
Вместе с тем действующее законодательство как не содержит прямого запрета на участие частных детективов и охранников в охране общественного порядка, так и не предоставляет соответствующие права, необходимые для обеспечения возможности их участия в охране общественного порядка, например право требовать от граждан предоставить документы, удостоверяющие личность гражданина или транспортное средство, право досмотра и т. п. Без предоставления таких прав частным охранникам и детективам их участие в охране общественного порядка не может быть полноценным. Поэтому частные охранники могут оказывать помощь милиции в охране общественного порядка лишь в пределах объектов их охраны либо патрулируя совместно с нарядами ППС, участковыми уполномоченными милиции и сотрудниками других служб милиции, пользуясь общими правами гражданина.
В соответствии со ст. 45 Конституции Российской Федерации, каждый вправе защитить свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Федеральный закон от 13.11.1996 «Об оружии» содержит общее правило, согласно которому граждане Российской Федерации могут применять имеющееся у них на законном основании оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости (ст. 24).
Согласно ч. 2 ст. 37 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) право на необходимую оборону имеют в равной мере все лица независимо от их профессиональной или иной специальной подготовки и служебного положения. Это право принадлежит лицу независимо от возможности избежать общественно опасного посягательства или обратиться за помощью к другим лицам или органам власти. Таким образом, частные охранники могут применять оружие и в целях защиты других лиц.
Для частных детективов действует запрет (ст. 7 Закона): скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений, что также является серьезным основанием для организации одной из форм взаимодействия и участия частных детективов в предупреждении и пресечении преступлений и других правонарушений, в том числе в общественных местах.
Практика же идет по пути принятия на уровне субъектов Федерации различных правовых решений в части привлечения частных охранных структур и граждан к участию в охране правопорядка. Например, см.: распоряжение главы администрации Московской области от 26.06.1995 N 412-РГ «Об упорядочении деятельности частных охранных и детективных предприятий и служб безопасности в Московской области». Таких примеров можно привести много, и это вполне соответствует действующей Конституции РФ. В качестве недостатка таких правовых документов можно отметить, что частные детективы и охранники не наделяются дополнительными правами, необходимыми для участия в охране общественного порядка.
Ключевым моментом правовых основ взаимодействия частных детективных и охранных структур с правоохранительными органами является ст. 3 Закона, в соответствии с которой им «предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе». Во-первых, «право содействия» можно рассматривать как установленную законом правовую возможность участвовать в обеспечении правопорядка. На наш взгляд, законодатель правильно использовал такую формулу, поскольку существует достаточно большое количество правоохранительных органов, которые обладают спецификой компетенции и способов обеспечения правопорядка. В этой связи невозможно описать в законе все случаи и ситуации, формы и методы такого содействия различным правоохранительным органам, да и это нецелесообразно. Каждый из правоохранительных органов вместе с частными детективными и охранными структурами сам может определить конкретную степень содействия последних в обеспечении правопорядка.
Во-вторых, «право содействия» относится к числу норм материального права, а порядок его реализации — к нормам процессуального (процедурного) права, которое может быть установлено ведомственными нормативно-правовыми актами (инструкциями, положениями и др.).
Поэтому закономерно, что в редакции Федерального закона от 22.12.2008 N 272-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности», который вступит в силу с 1 января 2010 г., ст. 3 Закона предусматривает, что право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка предоставляется организациям, осуществляющим частную охранную деятельность, в порядке, установленном Правительством РФ.
Исходя из изложенного, а также в целях соблюдения единого порядка и законности целесообразно предусмотреть в соответствующем нормативном правовом акте Правительства РФ, во-первых, право частных охранных организаций участвовать на договорных началах в охране общественного порядка в различных формах (обмен информацией, совместное патрулирование, участие в различных операциях и задержании правонарушителей и т. д.). Например, составление совместных договоров и планов на практике формирует правовую базу, которая может способствовать созданию механизма участия ЧОП в охране общественного порядка. Во-вторых, наделить их соответствующими полномочиями для выполнения таких обязанностей. В-третьих, предусмотреть систему стимулирования, а также надзора и контроля со стороны правоохранительных органов.
Совершенствование правовой основы и организации деятельности, на наш взгляд, позволит выработать действенный механизм эффективного участия частных охранных предприятий и служб безопасности в охране общественного порядка.
Объективность взаимодействия проявляется не автоматически и реализуется в процессе организации социальной деятельности. Чтобы преодолеть некоторые возникающие противоречия при взаимодействии и решить общие задачи, нужно как минимум создать для этого соответствующие условия.
Соблюдение некоторых принципов взаимодействия между ОВД и общественными объединениями правоохранительной направленности позволит, на наш взгляд, повысить его эффективность. К таким принципам, в частности, можно отнести: нахождение и стимулирование общих интересов; достижение планомерности и непрерывности взаимодействия; постоянное совершенствование правового регулирования; соблюдение законности в деятельности; гибкость, маневренность и оптимальное использование возможностей взаимодействующих сторон; взаимную ответственность за последствия слабого взаимодействия.
Реализовать эти и другие принципы взаимодействия можно, используя два основных направления, — это совершенствование: а) правового регулирования, особенно Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», заключения совместных договоров на охрану общественного порядка на безвозмездной основе и др. и б) организации совместной деятельности.
Если раньше наделение частных охранников некоторыми правами по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях (доставление, задержание и др.) возможно было нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, то по действующему Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях порядок установления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относится к предмету ведения Российской Федерации (п. 4 ст. 1.3).
Таким образом, активно и одновременно работая по совершенствованию правового регулирования и организации совместной деятельности, можно, на наш взгляд, достичь определенных результатов в повышении эффективности взаимодействия ОВД с частными детективными и охранными структурами.
