К ВОПРОСУ ОБ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ: ПОНЯТИЯ, СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОВОВВЕДЕНИЯ
И. Н. СУРМАНИДЗЕ
Сурманидзе И. Н., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета.
Аттестация (как, кстати, и присвоение классных чинов — квалификационных разрядов) государственных <1> и муниципальных служащих выступает одним из основополагающих элементов в построении карьеры служащего и определения необходимости его дальнейшего нахождения на службе. ——————————— <1> Здесь и далее речь пойдет о гражданских государственных служащих.
Существенные изменения, происходящие в настоящее время в институтах государственной и муниципальной службы в результате проводимых административной реформы, реформы государственной службы и местного самоуправления, заставляют несколько по-иному подойти к содержанию рассматриваемого понятия, а также к его правовым последствиям. Рассмотрим некоторые определения аттестации, приводимые как в юридической литературе, так и в нормативно-правовых актах. Следует заметить, что относительное разнообразие определений аттестации мы можем обнаружить лишь в специальной юридической литературе, посвященной рассматриваемой проблематике, в то время как законодательство не отличается особым разнообразием определений (особенно это касается регионального и местного законодательства, представляющего собой лишь простую компиляцию с федерального законодательства). Рассмотрение вопроса начнем с определений, приводимых в специальной юридической литературе. Так, Большой юридический словарь характеризует аттестацию (от лат. attestation — свидетельство) как свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику <2>. ——————————— <2> Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. С. 6.
Энциклопедический юридический словарь понимает под аттестацией «определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности» <3>. ——————————— <3> Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 26.
Толковый словарь терминов и понятий дает определение аттестации как процессу оценивания соответствия кого-либо или чего-либо некоторым критериям, степени наличия или отсутствия тех или иных признаков, в совокупности характеризующих качество объекта оценки <1>. ——————————— <1> Занятость, безработица, служба занятости // Толковый словарь терминов и понятий. М.: Нива России, 1996. С. 15.
Справочник по государственному и муниципальному управлению трактует аттестацию как определение, проверку, оценку профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе <2>. ——————————— <2> Государственное и муниципальное управление: Справочник. М.: Издательство «Магистр», 1997. С. 71.
В. Ф. Халипов и Е. В. Халипова определяют аттестацию как отзыв о способностях, знаниях, деловых и иных качествах какого-либо лица, характеристику <3>. ——————————— <3> Халипов В. Ф., Халипова Е. В. Власть, политика, государственная служба. Словарь. М.: Луч, 1996. С. 21.
В. И. Курилов рассматривает аттестацию в узком и широком смыслах: так, в узком смысле аттестация — это проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых, политических, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме; в широком — это определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности <4>. ——————————— <4> Курилов В. И. Аттестация специалистов народного хозяйства. М., 1981. С. 8.
А. П. Жиров характеризует аттестацию как установленную государством форму периодической проверки специальной трудовой правоспособности определенной категории работников и качества выполнения ими своей трудовой функции с целью установления соответствия аттестуемых занимаемой должности, повышения их профессионального и морально-политического уровня, а также содействия администрации в улучшении подбора и расстановки кадров <5>. ——————————— <5> Жиров А. П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 1979. С. 7.
А. Г. Хныкин понимает под аттестацией периодическую комплексную проверку уровня деловых, личностных, а также соответствие моральных качеств работника его должности и выполняемой работе <6>. ——————————— <6> Хныкин Г. Аттестация работников: нормативные акты и практика их применения // Трудовое право. 1999. N 4. С. 11.
Ф. П. Негру отмечал, что аттестация — это проведение проверки квалификации работника путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, способностей, т. е. его соответствия занимаемой должности или выполняемой работе <7>. ——————————— <7> Негру Ф. П. Научно-технический прогресс и трудовой договор. Автореф. канд. дис. М., 1972. С. 10.
Д. М. Овсянко определял аттестацию как процедуру, способствующую совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда <8>. ——————————— <8> Овсянко Д. М. Административное право. М.: Юристъ, 1997. С. 104.
Д. Н. Бахрах аналогично В. И. Курилову выдвинул двойственную трактовку аттестации. Так, Д. Н. Бахрах выделяет: общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы государственных служащих, повышения у них чувства ответственности, и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвоении государственному служащему очередного звания, о назначении государственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих <9>. ——————————— <9> Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2000. С. 249 — 253.
Часть 1 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указывает, что аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы <10>. ——————————— <10> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля.
Стоит заметить, что определение аттестации, приводимое в указанном выше Федеральном законе, хотя и значительно уже по своему содержанию, однако сохранило базовую сущностную характеристику определения ранее действовавшего Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» <11>, а также определений аттестации ряда иных подзаконных нормативно-правовых актов. Так, ч. 1 ст. 24 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» указывала, что аттестация проводится с целью определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда. ——————————— <11> См.: ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.
Аналогичные выводы можно сделать, проведя сравнительный анализ ранее действовавшего Положения об аттестации государственных служащих и нового Положения об аттестации, подготовленного на основе Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, ст. 1 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего <1> указывала, что аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности государственного органа по подбору, повышению квалификации и расстановке федеральных государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой государственной должности, а также решению вопроса о присвоении федеральному государственному служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга). ——————————— <1> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. N 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» // Российская газета. 1996. 16 марта.
Статья 2 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации <2> указывает, что аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. ——————————— <2> См.: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 3 февр.
Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих. Не наблюдается существенных отличий новейшего законодательства о государственной гражданской службе (разумеется, в вопросе, касающемся определения аттестации) по сравнению с одними из первых нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемый вопрос. Так, ст. 1 Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти отмечает, что аттестация государственных служащих проводится в целях совершенствования деятельности аппарата государственных органов управления, улучшения подбора и расстановки кадров, стимулирования роста их квалификации и повышения ответственности за результаты принимаемых решений, предупреждения коррупции в аппарате государственного управления, развития инициативы и творческой активности <3>. ——————————— <3> Постановление Министерства труда РФ от 12 октября 1992 г. N 23 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти» // Бюллетень Минтруда России. 1993. N 1 — 2.
Статья 1 Положения о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти <1> определяет, что аттестация проводится в целях объективной оценки пригодности к дальнейшей работе и расстановки кадров, стимулирования роста их квалификации и повышения ответственности, исполнительской дисциплины, развития у них инициативы и творческой активности, предупреждения коррупции в системе государственной службы. ——————————— <1> Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 700 «Об утверждении Положения о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 32. Ст. 3010.
Как можно видеть, базовая цель аттестации прослеживается и в рассматриваемых нормативно-правовых актах, а именно: определение пригодности служащего к дальнейшей работе в занимаемой должности. Что касается определений аттестации, содержащихся в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, а также актах органов местного самоуправления, то, представляя собой лишь простую компиляцию федерального законодательства, они мало чем отличаются от определений аттестации, приводимых как в действующем, так и в уже утратившем силу федеральном законодательстве. Так, например, определения аттестации Законов Кировской области «О государственной службе Кировской области» <2>, «О муниципальной службе Кировской области» <3>, а также ряда актов органов местного самоуправления <4> не имеют существенных отличий от определения аттестации уже утратившего силу Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации», в то время как определение еще не вступившего в силу Закона г. Москвы <5> — от определения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». ——————————— <2> См., в частности: ч. 1 ст. 26 Закона Кировской области от 29 января 1997 г. N 37-ЗО «О государственной службе Кировской области» // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1997. N 11. <3> Часть 1 ст. 28 Закона Кировской области 26 сентября 1997 г. N 19-ЗО «О муниципальной службе Кировской области» // Вятский край. 1997. 9 окт. <4> Положение о проведении аттестации муниципального служащего муниципальной службы г. Кирова, утв. распоряжением главы администрации г. Кирова от 5 марта 1998 г. N 597 (опубликовано не было). <5> Постановление Правительства г. Москвы от 30 ноября 2004 г. N 833-ПП «О проекте Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 70 (в частности, ч. 1 ст. 38 проекта).
Таким образом, мы наблюдаем сохранение практики законодательных собраний субъектов Российской Федерации в части, касающейся принятия законов о государственной гражданской службе, простой компиляции и минимального внесения изменений. Что касается муниципальной службы, в сути своей не отличающейся от гражданской государственной службы, то, следуя наметившейся в последнее время тенденции централизации и унификации служебной деятельности на всей территории Российской Федерации, можно ожидать, что и законодательство о муниципальной службе будет иметь аналогичные черты, что и законодательство о государственной гражданской службе в соответствии с новым Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в том числе и в вопросах, касающихся аттестации. Таким образом, происходящие в законодательстве о государственной и муниципальной службе изменения тем не менее не меняют базовую сущностную характеристику аттестации, коей по-прежнему остается определение соответствия государственного или муниципального служащего замещаемой должности. В то же время нельзя не отметить, что стимулирующая составляющая аттестации если и не отменена вовсе, то, по крайней мере, существенно сокращена. В соответствии с новым законодательством о государственной гражданской службе при аттестации более не решается вопрос присвоения служащему квалификационного разряда — классного чина. Вопросы присвоения гражданскому государственному служащему классного чина регулируются отдельной статьей (ст. 49) Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лишь на основании самостоятельной процедуры — квалификационного экзамена. Следовательно, мы можем вести речь об усложнении процесса карьерного продвижения служащего: вместо единой процедуры аттестации, на которой решались как вопросы соответствия служащего замещаемой должности, так и присвоения ему очередного классного чина (квалификационного разряда), вводятся две самостоятельные — аттестация и квалификационный экзамен. Кстати, изменился статус самого квалификационного экзамена: из дополнительного механизма присвоения служащему классного чина (квалификационного разряда), применяемого лишь в следующих случаях: при назначении впервые на государственную должность; при переводе государственного служащего на государственную должность иной группы и иной специализации; по инициативе федерального государственного служащего без последующего перевода его на другую государственную должность, при назначении впервые на государственную должность, квалификационный экзамен превратился в основное и единственное средство дальнейшего продвижения гражданского служащего по лестнице классных чинов. С учетом законодательных нововведений единственной стимулирующей составляющей аттестации согласно п. 2 ч. 15 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» остается лишь рекомендация к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Следовательно, новый Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», по сути дела, повторил ошибку Федеральных законов «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», сохранив неопределенность карьерно-должностного продвижения. Действительно, если, проходя квалификационный экзамен, государственный служащий в случае успешного его прохождения гарантированно получает очередной классный чин, то, успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будет подтверждено, — это существующая должность государственного служащего. Таким образом, для решения указанной проблемы необходимо: — во-первых, либо четкое закрепление положений, что в случае успешного прохождения аттестации государственным (муниципальным) служащим ему гарантированно будет предоставлена возможность дальнейшего карьерного продвижения путем повышения в должности. Разумеется, в данном случае необходимо соблюдение и некоторых иных условий, в частности, каков должен быть объем работ, выполняемый служащим, а также иные заслуги, за которые служащему выносится оценка: не просто соответствует замещаемой должности, а соответствует с обязательным должностным продвижением; — во-вторых, либо введение самостоятельной процедуры карьерного продвижения служащего (по аналогии с квалификационным экзаменом, это может быть «карьерный экзамен» или «должностной экзамен»). Основная сложность в данном случае состоит в отсутствии достаточного количества вакантных должностей, что необходимо для регулярного проведения указанной процедуры, в противном случае она рискует превратиться в процедуру, проводимую от случая к случаю, лишь при образовании вакантной должности, что в корне меняет ее сущность и смысл. К тому же еще одна дополнительная процедура, пусть и способствующая должностному продвижению служащего, негативно скажется на и без того загроможденной процедурами системе управления государственного или муниципального аппарата. Анализ законодательства о государственной и муниципальной службе не выявил существенных отличий в определениях аттестации государственных и муниципальных служащих. Разумеется, с учетом вступления в силу нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ряд характеристик аттестации гражданских государственных служащих и муниципальных служащих, аттестуемых в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», принятом на основании утратившего силу Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации», будут отличаться, однако с учетом тенденций унификации и единообразия законодательства, а также существующей практики построения законодательства о муниципальной службе на основе законодательства о государственной службе, можно утверждать, что и законодательство о муниципальной службе, в частности в вопросах, касающихся интересующей нас проблемы аттестации, будет построено аналогично Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Рассмотрев понятие и составляющие аттестации гражданских государственных служащих и муниципальных служащих и определив, что существенных отличий в понятии аттестации двух видов служебной деятельности не существует, остановимся на некоторых наиболее важных нововведениях Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», касающихся проведения аттестации. К сожалению, параллельно вести речь о муниципальной службе в данном случае не представляется возможным, так как она продолжает функционировать на основании «старого» законодательства. Наиболее существенным изменениям, на наш взгляд, подверглись следующие положения аттестации: — во-первых, положения, касающиеся состава аттестационной комиссии. Положения как действующих в настоящее время нормативно-правовых актов, в частности ч. 10 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 8 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих, так и уже утративших силу, в частности ст. 4 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего, указывают о необходимости включения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов из числа представителей научных и образовательных учреждений, иных организаций. Однако если формулировки Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего были достаточно расплывчатыми, указывая лишь о возможности привлечения к работе аттестационных комиссий независимых экспертов, то действующее в настоящее время законодательство об аттестации указывает о необходимости включения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Как показывала практика проведения аттестации еще до вступления в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в аттестационные комиссии государственных и муниципальных органов независимые эксперты либо вообще не привлекались, либо их участие было крайне незначительным. В практике деятельности государственных и муниципальных органов нередки случаи проведения аттестации «для своих», когда аттестационная комиссия, состоящая исключительно из служащих государственного или муниципального органа, принимает положительное решение по аттестации служащего, крайне мало интересуясь результатами его служебной деятельности. Новейшее законодательство о государственной службе, требуя обязательного участия независимых экспертов в аттестационных комиссиях, разумеется, заботится о повышении объективности оценок, выносимых аттестационными комиссиями. Однако совершенно очевидно, что независимые эксперты, т. е. представители иных структур, будут привлекаться на небезвозмездной основе. Но вопрос о возможной оплате труда независимых экспертов ни Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ни Положением о проведении аттестации государственного гражданского служащего никак не регулируется. Очевидно, что помимо дополнительных бухгалтерских вопросов администрация государственного органа может столкнуться с банальным нежеланием независимых экспертов участвовать в заседаниях аттестационных комиссий, если по каким-либо причинам условия и оплата труда их не будут устраивать. Кроме того, не урегулирована проблема оснований привлечения независимых экспертов: будет ли это некий конкурсный отбор либо указанные лица будут привлекаться по усмотрению государственного органа (а конкретно должностного лица, уполномоченного на указанные действия). В первом случае создаются дополнительные бюрократические процедуры привлечения экспертов, во втором — снижается объективная оценка экспертов, так как государственный орган вполне может привлечь лишь «нужных» ему независимых экспертов. Таким образом, вопрос привлечения независимых экспертов должен быть дополнительно проработан, а именно — необходимо законодательное решение следующих вопросов: 1) отразить процедурные моменты привлечения независимых экспертов для аттестации государственных и муниципальных служащих, а именно: на какой основе будут привлекаться указанные лица — возмездной или безвозмездной, каким образом будет осуществляться оформление работы экспертов в аттестационной комиссии, а также каким образом будет осуществляться отвлечение указанных лиц от их основных должностных обязанностей; 2) определить степень ответственности высшего должностного лица государственного или муниципального органа, а также лиц, участвующих в формировании аттестационной комиссии (в первую очередь управления государственной или муниципальной службы) за намеренное уклонение от обязанности привлечения в аттестационные комиссии независимых экспертов; — во-вторых, законодательство об аттестации государственных и муниципальных служащих <1> устанавливает необходимость личного присутствия служащего непосредственно на аттестации. Однако основные изменения коснулись применения мер воздействия на служащего в случае его неявки на аттестацию без уважительной причины. Так, действовавшее до недавнего времени законодательство об аттестации государственных и муниципальных служащих <2> указывало, что в случае неявки государственного или муниципального служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия вправе провести аттестацию служащего и в его отсутствие. При этом ничего не упоминая о возможных мерах ответственности по отношению к служащему в случае неявки его без уважительных причин на аттестацию. Из указанной ситуации следовали два варианта действия: во-первых, применение мер ответственности отдавалось на усмотрение государственного или муниципального органа, что не исключало возможность применения более суровых мер ответственности, нежели те, которые действительно полагаются за рассматриваемое деяние (неявку); во-вторых, либо вообще неприменение соответствующих мер воздействия на служащего, так как аттестация все равно состоится в его отсутствие, однако результаты ее будут заметно хуже вследствие невозможности аттестационной комиссии услышать уточняющие и поясняющие ответы самого служащего. На практике же число намеренных неявок служащих на аттестацию крайне низко, однако даже и в этом случае меры дисциплинарного воздействия к служащему не применяются. ——————————— <1> Как действующее в настоящее время, так и уже утратившее силу, в первую очередь Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», и действовавшие на его основе положения. <2> В частности, ст. 8 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего; ч. 2 ст. 4 Закона Кировской области «Об аттестации государственных служащих государственной службы Кировской области»; ст. 11 Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации; ст. 3.1 Положения о проведении аттестации муниципального служащего муниципальной службы Кировской области и т. д.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ч. 14 ст. 48) определяет, что в случае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказа гражданского служащего от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности, а аттестация переносится. Об этом же указывает и ст. 16 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих. Таким образом, новейшее законодательство о государственной службе полностью исключает возможность проведения аттестации в отсутствие служащего, кроме того, устанавливает обязанность для государственного органа применения к служащему, намеренно не явившемуся на аттестацию, мер дисциплинарного воздействия; — в-третьих, существенным повышением гарантий выносимой аттестационной комиссией оценки является предоставляемая новым законодательством возможность перенесения аттестации на следующее заседание аттестационной комиссии, в случае если аттестуемый гражданский государственный служащий представил дополнительные сведения о своей служебной деятельности. Об этом, в частности, говорит ст. 16 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих Российской Федерации. Прежнее законодательство об аттестации государственных и муниципальных служащих не предусматривало такой возможности. Стоит заметить, что повышение объективности и качества оценки будет иметь место только в случае, если аттестационная комиссия действительно детально изучит вновь представленные дополнительные документы. Однако, как показывает практика, постоянная нехватка времени, а особенно если учесть, что в заседаниях аттестационной комиссии участвуют сторонние лица — независимые эксперты, благая идея более качественной оценки служащего может обернуться лишь банальным затягиванием проведения аттестации; — и наконец, в-четвертых, изменения коснулись самих правовых последствий (или решений) по аттестации. Уже отмечалось выше, что аттестация в соответствии с новым законодательством приобрела более узкое значение, что не могло не сказаться на ее правовых последствиях. При аттестации как государственных, так и муниципальных служащих следует различать два вида правовых последствий: первое — это решение аттестационной комиссии, второе — окончательное карьерное решение уполномоченного должностного лица в отношении государственного или муниципального служащего. Так, если первая группа последствий не претерпела существенных изменений в результате вступления в силу нового законодательства <1>, то вторая была существенно переработана. Для сравнения: ч. 15 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», ст. 20 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих Российской Федерации указывают, что по результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений: 1) соответствует замещаемой должности; 2) соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 3) соответствует замещаемой должности при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; 4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы, тогда как ст. 12 утратившего силу Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего указывала в качестве возможных вариантов решений аттестационной комиссии: 1) соответствует замещаемой государственной должности; 2) соответствует замещаемой государственной должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности; 3) не соответствует замещаемой государственной должности. Легко з аметить, что базовые три варианта решения (оценки) аттестационной комиссии остались практически без изменений: это соответствие замещаемой должности; несоответствие замещаемой должности; соответствие замещаемой должности при условии прохождения переподготовки или повышения квалификации или выполнения иных рекомендаций аттестационной комиссии. ——————————— <1> Речь в данном случае идет исключительно о государственных гражданских служащих, так как законодательство о муниципальной службе пока не претерпело существенных изменений.
Кардинальные изменения затронули вторую группу правовых последствий, а именно: окончательное решение, принимаемое в отношении служащего конкретным должностным лицом. Так, ч. 16 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 23 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих Российской Федерации указывают, что по результатам аттестации принимается решение о: 1) включении гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста; 2) направлении служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; 3) понижении служащего в должности гражданской службы, тогда как ст. 14 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего указывала: 1) о повышении федерального государственного служащего в должности; 2) о присвоении федеральному государственному служащему в установленном порядке очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга); 3) об изменении федеральному государственному служащему надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы); 4) о включении федерального государственного служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую государственную должность. Налицо четкое смещение целей и задач и последствий аттестации: во-первых, аттестация более не является одним из основных стимулирующих карьерных факторов, так как более не решает вопроса дальнейшего карьерного продвижения служащего и присвоения ему классного чина; во-вторых, налицо снижение положительных последствий аттестации — единственным положительным эффектом для служащего является лишь подтверждение замещения конкретной гражданской государственной должности; и наконец, в-третьих, налицо смещение акцентов — аттестация для служащего (в соответствии с утратившим силу законодательством), аттестация для государственного органа (в соответствии с новым законодательством), аттестация в соответствии с новым законодательством необходима в первую очередь самому государственному органу, заинтересованному в избавлении от «лишних» служащих, нежели самому служащему, получающему от аттестации единственный стимулирующий момент — подтверждение замещения государственной гражданской должности. Таким образом, с учетом вышеизложенного можно констатировать, что: — во-первых, аттестация служащих приобрела вид узкоспециализированного явления, единственной целью которого является определение дальнейшего соответствия служащего замещаемой должности, чего нельзя сказать пока об аттестации муниципальных служащих, для которых последняя остается по-прежнему важным карьерным стимулом; — во-вторых, с учетом законодательных нововведений можно утверждать, что аттестация гражданских государственных служащих и муниципальных служащих действительно существенно различаются, чего нельзя было сказать до вступления в силу нового Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», когда все законодательство о муниципальной службе, как федеральное, так и субъектов Российской Федерации, полностью строилось на федеральном законодательстве о государственной службе. Однако, думается, данные различия просуществуют лишь ограниченный и весьма непродолжительный период времени, до тех пор пока законодательство о муниципальной службе не будет переработано в соответствии с действующим законодательством о муниципальной службе. Кстати, о единстве институтов государственной службы и муниципальной службы прямо указывает ст. 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», гласящая, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; 3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих; 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу. Все это указывает о начале процессов унификации законодательства о муниципальной службе (и в частности, интересующих нас вопросов аттестации служащих) с законодательством о государственной гражданской службе; — в-третьих, жесткое разделение процедур аттестации и государственного квалификационного экзамена приведет только к лишнему затягиванию и усложнению карьерного процесса служащего, вынужденного проходить две самостоятельные и разделенные во времени процедуры.
Библиографический список
Нормативно-правовые акты
1. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990. 2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля. 3. Постановление Министерства труда РФ от 12 октября 1992 г. N 23 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти» // Бюллетень Минтруда России. 1993. N 1 — 2. 4. Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 700 «Об утверждении Положения о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 32. Ст. 3010. 5. Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. N 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» // Российская газета. 1996. 16 марта. 6. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 3 февр. 7. Закон Кировской области от 29 января 1997 г. N 37-ЗО «О государственной службе Кировской области» // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1997. N 11. 8. Закон Кировской области от 26 сентября 1997 г. N 19-ЗО «О муниципальной службе Кировской области» // Вятский край. 1997. 9 окт. 9. Положение о проведении аттестации муниципального служащего муниципальной службы г. Кирова, утв. распоряжением главы администрации г. Кирова от 5 марта 1998 г. N 597 (опубликовано не было). 10. Постановление Правительства г. Москвы от 30 ноября 2004 г. N 833-ПП «О проекте Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 70.
Фундаментальные и периодические издания
1. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2000. 2. Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. 3. Государственное и муниципальное управление: Справочник. М.: Издательство «Магистр», 1997. 4. Жиров А. П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 1979. 5. Занятость, безработица, служба занятости // Толковый словарь терминов и понятий. М.: Нива России, 1996. 6. Курилов В. И. Аттестация специалистов народного хозяйства. М., 1981. 7. Негру Ф. П. Научно-технический прогресс и трудовой договор. Автореф. канд. дис. М., 1972. 8. Овсянко Д. М. Административное право. М.: Юристъ, 1997. 9. Халипов В. Ф., Халипова Е. В. Власть, политика, государственная служба. Словарь. М.: Луч, 1996. 10. Хныкин Г. Аттестация работников: нормативные акты и практика их применения // Трудовое право. 1999. N 4. 11. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.
