(Астафичев П. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 7)
РЕЦЕНЗИЯ: САДОВНИКОВА Г. Д. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ: ОТ ИДЕИ К РЕАЛИЗАЦИИ <*>
П. А. АСТАФИЧЕВ
——————————— <*> Садовникова Г. Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М.: Изд-во гуманитарной литературы, 2008. 240 с.
Астафичев П. А., директор Юридического института, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Орловского государственного технического университета, доктор юридических наук.
В рецензии на монографию Г. Д. Садовниковой «Представительная демократия: от идеи к реализации» отмечается, что автором проделана фундаментальная исследовательская работа, которая содержит ряд весьма ценных предложений новых путей решений в теории и правовом регулировании народного представительства.
The review notes that the author has conducted a fundamental research which contains a number of valuable suggestions with regard to new approaches in the theory and legal regulation of people representation <*>. ——————————— <*> Astafichev P. A. Review: Sadovnikova G. D. Representative democracy: from idea to realization. M.: Izdatel’stvo gumanitarnoi literatury, 2008. 240 p.
Проблемы народного представительства и представительной демократии относятся к одному из классических направлений в конституционно-правовой науке. Представительная демократия в сочетании с прямым народовластием представляет собой важнейшую форму политической социализации, при которой создаются условия для реализации императива конституционной государственности, движения от авторитаризма к политической свободе. Народный суверенитет — единственное правомерное основание государственной власти, поэтому конституционно-правовая наука всегда обращала и будет обращать свое внимание на вопросы институционализации участия граждан в управлении делами государства через избранных ими депутатов и выборных должностных лиц. В этой связи представляется весьма актуальным предпринятое Г. Д. Садовниковой исследование представительной демократии в ее генезисе от идеи к реализации. Разумеется, автор опирается на изданные ранее работы в сфере представительной демократии, вступает в научный диалог с ними, предлагая новые пути решения в теории и правовом регулировании народного представительства. Однако основной акцент в монографии сделан на современные факторы, многие из которых не только способствуют развитию представительной демократии, но и представляют собой в определенной мере угрозу демократическому пути развития страны. Все это в совокупности позволяет считать, что автором проделана фундаментальная исследовательская работа, заслуживающая в целом глубоко положительной оценки. Г. Д. Садовникова позиционирует представительную демократию как конституционную ценность, органически взаимосвязанную с целями формирования гражданского общества, демократического, конституционного и правового государства (с. 10). Однако подобная взаимосвязь, по справедливому утверждению автора, не складывается сама по себе. Требуется соблюдение ряда условий, к числу которых относятся справедливость и прозрачность избирательной системы, адекватные полномочия представительных органов, оптимальное правовое регулирование структуры и организации их работы, демократический механизм воздействия избирателей и гражданского общества на процесс принятия государственных и муниципальных решений. Поддерживая указанную мысль, необходимо подчеркнуть, что внезапное превращение в демократическое общество невозможно в принципе. Б. Н. Чичерин в своей монографии «О народном представительстве» верно писал, что народ, вступающий на конституционный путь, должен «закалить себя на внутренние бури, а не услаждаться мечтами о мирном развитии свободы». Но политическая свобода есть одновременно угроза конституционной безопасности. Граждане в своем большинстве желают мирно заниматься своими делами и безопасно достигать своих выгод. Поэтому конституционная организация современного народного представительства нуждается в сбалансированности и равновесии. С одной стороны, общественное неудовольствие должно находить себе выход в процессе очередных выборов, где есть место для критики, органам власти напоминаются актуальные потребности общества, а поддержка кандидатуры не является неоспоримой презумпцией. С другой — конституционный механизм представительства, особенно в его многопартийной форме, не может посягать на само существо конституционализма, ставить под сомнение демократию, гуманизм и справедливость, целостность страны и нерушимость ее основных устоев. В данной связи Г. Д. Садовникова не склонна относить современную Россию к странам с развитой системой парламентаризма (с. 44). Разумеется, это так. И дело не только в том, что в течение 77 лет, как пишет автор, в условиях провозглашенной социалистической демократии парламентские функции были возложены на Верховный Совет, избиравшийся на безальтернативной основе и являвшийся проводником идей КПСС. Парламентаризм плохо приживался в царской России, неуютно он себя чувствует и в современных условиях. И основная причина здесь, пожалуй, состоит в известных крайностях абсолютизации или фактического отрицания полновластия народа. В действительности демократические элементы должны быть, если можно так выразиться, непритязательными, но реально существующими. Обществу совершенно не нужны радикальные стремления, межклассовая вражда, гражданские войны, смуты и бунты. Достаточно пользоваться известными правами и уважать права других. Но эти права нуждаются в государственных гарантиях, в числе которых значатся и подлинные выборы, и ротация представителей, и полноценная компетенция представительных органов. Много внимания в своей работе Г. Д. Садовникова уделяет международным интеграционным процессам и их влиянию на развитие представительной демократии. Международные критерии в сфере выборов в представительные учреждения, законодательной и иной деятельности парламентов призваны обеспечить сближение парламентских систем европейских стран, обогащение их опытом государств с развитой парламентской демократией, межпарламентское сотрудничество, а в целом — способствовать развитию народовластия, гражданского общества и правового государства (с. 58). Вместе с тем опыт современной России демонстрирует рост популярности, скажем так, ложно понимаемого патриотизма, при котором отечественные институты считаются лучшими лишь потому, что они отечественные. Безусловно, россиянам есть чем гордиться. Это и богатая история, и высокая культура. Отечественная наука насыщалась и продолжает питаться трудами замечательных ученых, посвятивших себя политико-правовым исследованиям. Есть немало законодательных решений, которые могли бы взять за основу другие народы. Но вот в сфере парламентской демократии, увы, наши достижения могут рассчитывать лишь на весьма скромные оценки. При подобных обстоятельствах не следует стесняться изучения опыта других стран и внедрения его отдельных элементов в отечественное законодательство. В качестве примера достаточно сослаться на такой вопрос, как статус председателя коллегиального органа. В нашем понимании это серьезная политическая фигура, которая фактически принимает важнейшие решения. С точки зрения европейской интерпретации демократии его полномочия гораздо менее значительны. Из этого вытекает комплекс самых разнообразных проблем, характерных для современной России: технология «протаскивания» через собрание заранее подготовленных решений, нарушение равноправия членов коллегии, формальные дебаты без обмена мнениями и их аргументации, ограничения свободы голосования. В европейских странах подобные проблемы менее актуальны. Следовательно, система народного представительства нуждается в адекватном правовом регулировании не только в аспекте его формирования, но и внутренней организации функционирования. Решению этих исследовательских задач Г. Д. Садовникова специально посвящает вторую главу своей монографии. Автор включается в дискуссию о регулировании деятельности парламента законом или подзаконным актом, отрицая возможность регламентации этих отношений федеральным конституционным законом со ссылкой на практику Конституционного Суда Российской Федерации (с. 64). С точки зрения действующего права это, разумеется, соответствует действительности. Конституционный Суд истолковал ограничительно нормы Конституции о допустимости регулирования федеральными конституционными законами соответствующих групп общественных отношений, по всей видимости, исходя из буквального смысла конституционных норм. Вместе с тем нельзя не отметить, что данный подход не безупречен. По логике федеральные конституционные законы должны охватывать сферу именно конституционных правоотношений, в то время как федеральные законы — отраслевого, не конституционно-правового регулирования. Если дифференцированный подход основывается на случайных критериях и не имеет под собой четких оснований, неизбежно возникают сомнения в его справедливости. Например, совершенно непонятно, почему статус Правительства регулируется федеральным конституционным законом, а статус парламента должен регулироваться обычным законом. Здесь не должны смущать ни требования квалифицированного большинства, ни повышенная юридическая сила федеральных конституционных законов. Если продолжить эту мысль дальше, то можно предложить регулирование федеральными конституционными законами не только статуса и порядка деятельности государственных органов, но и других сфер конституционного права (защита прав человека, основы организации и деятельности общественных объединений, политических партий, адвокатуры, нотариата и т. п.). «Напрашиваются» на статус конституционных Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральным конституционным должен был бы стать и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если бы его авторы не злоупотребляли инструктивным методом регулирования избирательной системы и референдума, чуждым методологии конституционного права. К слову, лучше всего подошли бы следующие наименования Федеральных конституционных законов: «О референдуме в Российской Федерации»; «Об избирательной системе». Подробности процедуры могли бы найти отражение в обычном федеральном законе «О порядке проведения выборов и референдумов в Российской Федерации». Права субъектов Федерации не оказались бы нарушенными, если бы в этом законе содержались отсылочные нормы к региональному законодательству. В результате громоздкое и, по сути, совершенно не адекватное предмету правового регулирования наименование Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прекратило бы свое существование. Но для реализации данной концепции необходимо внесение поправок в Конституцию Российской Федерации. Конституционный Суд не вправе по своему усмотрению искажать аутентичный смысл конституционного текста, по крайней мере если он выражен с достаточной ясностью. Поэтому точка зрения Г. Д. Садовниковой применительно к действующему праву представляется вполне обоснованной. Продолжая исследование правовых основ формирования и деятельности народного представительства, автор верно обращает внимание на проблематику партийной системы. Действительно, повышение роли партий в избирательном процессе «форсирует партийное строительство». Переход полностью на пропорциональную систему Государственной Думы и ряда законодательных органов субъектов Федерации «заставляет избирателей определять свои политические предпочтения, а политиков — создавать политические партии либо заявлять о себе как о приверженцах той или иной партийной идеологии» (с. 89). С другой стороны, возникает невольный вопрос: не слишком ли много места в теории и практике конституционализма мы отводим политическим партиям? Партии — не основа конституционного строя и не институт гражданского общества. Они суть лишь один из элементов в системе народного представительства, коллективный участник выборов и парламентской работы. Активное партийное строительство влечет за собой позитивные последствия (применение более справедливой избирательной системы, внутренняя организованность, корпоративность в достижении политических целей), но неизбежны и отрицательные аспекты (исключение индивидуального представительства, слабая связь конкретного депутата с избирателями, массовое манипулирование общественным мнением, ослабление индивидуальной ответственности депутата). Будучи членами подобных политических корпораций, многие депутаты вообще перестают беспокоиться о потребностях и интересах своих избирателей: достаточно исправно посещать заседания, «правильно» выступать, голосовать и поддерживать, таким образом, линию своего партийного руководства, не забывая при этом так же бездумно блокировать политику конкурентов. Избиратели все равно голосуют за имидж партии. Зачем же в таком случае предпринимать лично какие-либо усилия? Опасность данного подхода состоит в переадресации ответственности депутата в пользу самой политической партии, что невозможно представить в условиях мажоритарного представительства. Понимая эти и ряд других проблем, Г. Д. Садовникова предлагает вернуть элементы мажоритарной системы при выборах не менее одной трети депутатов представительных органов власти всех уровней, усовершенствовать пропорциональную систему посредством введения преференциального голосования, расширить круг коллективных участников избирательного процесса на уровне субъектов Федерации (с. 104). Заслуживают внимания и многие другие обобщения и выводы Г. Д. Садовниковой, касающиеся состава законодательных (представительных) органов власти и обеспечения их представительной природы (с. 105 — 127), российской модели бикамерализма (с. 128 — 147), статуса и организации деятельности Общественной палаты (с. 148 — 154), парламентских расследований (с. 155 — 164), статуса парламентария как представителя народа (с. 165 — 185), дальнейших перспектив народного представительства в современной России (с. 186 — 194). Вместе с тем нельзя не отметить и ряд дискуссионных вопросов. Так, Г. Д. Садовникова настаивает на необходимости повышения профессионализма народных представителей, предлагая ужесточить избирательные цензы и проводить обязательное обучение депутатов по специально разработанным программам (с. 126 — 127). Эта точка зрения является спорной, потому что народное представительство всегда занимало и будет занимать промежуточную позицию между народом и квалифицированными специалистами. Более эффективным средством повышения качества законодательной работы было бы привлечение на платной основе научных и образовательных организаций, индивидуальных экспертов, наем квалифицированных государственных и муниципальных служащих. Конечно, не следует исключать обучающие программы в отношении депутатов, однако народного представителя не нужно юридически обязывать к этому. Нельзя согласиться с необходимостью усиления роли партий «как наиболее влиятельных структур гражданского общества» в формировании верхней палаты парламента (с. 146). Скорее, напротив, задачей конституционного регулирования является исключение или по крайней мере минимизация влияния политических партий на процесс формирования Совета Федерации, поскольку Государственная Дума избрана полностью по пропорциональной системе и партийный фактор в нижней палате стал доминирующим. Вызывает сомнения тезис о том, что основной задачей Общественной палаты Российской Федерации является привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики (с. 152). Однако эти вопросы имеют частный характер и не могут ставить под сомнение результаты проведенного исследования в целом. Монография Садовниковой Галины Дмитриевны оставляет благоприятное впечатление, представляет собой несомненный вклад в конституционно-правовую науку и содержит ряд весьма ценных с теоретической и практически-прикладной точек зрения предложений, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной деятельности.
